我國城市垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式創(chuàng)新實踐研究

國務(wù)院研究發(fā)展中心宏觀部 孟 春

中央財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 李曉慧

常州維爾利股份有限公司 張進鋒

我國城市垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式創(chuàng)新實踐研究

國務(wù)院研究發(fā)展中心宏觀部 孟 春

中央財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 李曉慧

常州維爾利股份有限公司 張進鋒

城市生活垃圾處理領(lǐng)域是我國較早實施民營企業(yè)參與的領(lǐng)域之一，而特許經(jīng)營是我國垃圾處理市場化最重要的制度安排。分析常州市城管局和江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司關(guān)于常州市餐廚垃圾項目的PPP合作的典型案例，我們發(fā)現(xiàn)PPP合作成功的經(jīng)驗有：政府職能轉(zhuǎn)變過程中明確責任意識和服務(wù)意識；充分體現(xiàn)PPP的合作伙伴關(guān)系；充分體現(xiàn)風(fēng)險共擔的原則。同時針對各級政府面臨的如何解決垃圾處理的可持續(xù)發(fā)展這一難題，我們從以下方面提出了可供借鑒的做法：正確認識政府法律責任的不可免除性及公私雙方的伙伴關(guān)系；強化對特許權(quán)的監(jiān)管；正確抉擇特許經(jīng)營合同的關(guān)鍵條件。

城市生活垃圾處理；公私合作PPP模式；維爾利；創(chuàng)新實踐

一、引言

城市生活垃圾處理屬于典型的市政公用事業(yè)，2002年以前，我國主要由城市政府主管部門直接承擔有關(guān)的收集、運輸和處理事務(wù)。隨著國民經(jīng)濟和城市建設(shè)的飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，城市生活垃圾產(chǎn)生量也持續(xù)增長，對環(huán)境的壓力越來越大，并嚴重影響城市的可持續(xù)發(fā)展，城市生活垃圾處理的問題越來越受到各方面的關(guān)注，盡管中央政府和地方政府不斷投入大量資金建設(shè)城市生活垃圾處理設(shè)施，但原有的管理和投融資體系不能滿足垃圾處理和污染控制的要求，“垃圾圍城”成為非常緊迫的問題，迫切需要打破已有體制，引入民間資本和管理。為此，城市生活垃圾處理領(lǐng)域是我國較早實施民營企業(yè)參與的領(lǐng)域之一，而特許經(jīng)營是我國垃圾處理市場化最重要的制度安排。2004年，國家建設(shè)部發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，為垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展提供具體的指導(dǎo)。

目前，中央政府和地方政府已經(jīng)將垃圾處理市場化作為發(fā)展方向，并開始向多元化的投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。特許經(jīng)營已經(jīng)逐漸成為我國垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理的主要方式之一。在此背景下，我們分析常州市餐廚垃圾PPP模式創(chuàng)新及其運用案例，為我國城市垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式創(chuàng)新實踐提供借鑒。

二、常州市餐廚垃圾PPP模式創(chuàng)新案例

(一)政策與行業(yè)背景。

近年來，中央政府和地方政府不斷投入資金建設(shè)城市生活垃圾處理設(shè)施，并采用BOT等模式引入民間資本和外資，通過各種途徑建設(shè)垃圾處理設(shè)施，使我國生活垃圾處理能力不斷增大。到2012年，全國建成運行的正規(guī)生活垃圾處理設(shè)施已有701座，處理能力達到1.45億噸/年，全國城市清運的1.71億噸生活垃圾中，有84.8%的生活垃圾得到處理。

盡管如此，我國城市生活垃圾污染控制的被動局面并沒有得到解決，各級政府仍然面臨著如何實現(xiàn)垃圾處理的可持續(xù)發(fā)展這一難題。這主要表現(xiàn)在：

1.垃圾處理設(shè)施建設(shè)面臨新的問題。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，民眾對環(huán)境和健康的要求越來越高，也越來越關(guān)注垃圾處理的問題。垃圾處理也不僅是資金和技術(shù)的問題，更多成為社會問題。尤其是對于二英對健康影響的關(guān)注，在許多城市，反焚燒的傾向越來越強，甚至延伸到所有的垃圾處理設(shè)施，嚴重影響垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，許多城市面臨填埋場幾乎填滿，而新的設(shè)施不能實施的窘境。

2.垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化比較多地集中在技術(shù)成熟、收益有保證的領(lǐng)域，如垃圾焚燒發(fā)電和衛(wèi)生填埋領(lǐng)域，而利用新技術(shù)和工藝進行機械生物處理的領(lǐng)域，則鮮有成功的案例。

3.有機污染物，尤其是餐廚垃圾的管理和處理，由于關(guān)系到食品安全和民眾健康問題，受到政府和民眾的關(guān)注，成為新的熱點，迫切需要新的收集和處理設(shè)施。而由于缺少成熟可靠的技術(shù)和案例，在引入民營資本的同時，帶來較多的問題。

4.垃圾管理向縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，帶來新的處理設(shè)施和能力需求。

5.雖然垃圾處理市場已經(jīng)形成，同時經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展也為垃圾處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了經(jīng)濟條件，我國垃圾處理產(chǎn)業(yè)已有雛形，但是由于相關(guān)法律法規(guī)還不健全，缺乏必要的支持條件，市場機制不規(guī)范，管理體制不適應(yīng)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化和市場化的發(fā)展需要等問題，嚴重影響垃圾處理目標的實現(xiàn)。

餐廚垃圾問題在中國具有特殊性。國家為應(yīng)對餐廚廢棄物引發(fā)的“地溝油”、“垃圾豬”等食品安全問題，自2010年起，啟動了城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作，旨在從源頭上斬斷“地溝油”回流餐桌和餐廚廢棄物直接飼養(yǎng)畜禽等非法利益鏈，推動餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理，變廢為寶，化害為利，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。2011年4月，住建部等16個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，到2015年，50%的地級城市初步實現(xiàn)餐廚垃圾分類收運處理。國辦發(fā)[2012]23號“國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)‘十二五’全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知”規(guī)劃“十二五”期間，地級城市的餐廚垃圾必須進行無害化處理，規(guī)劃建設(shè)餐廚垃圾處理設(shè)施242座，達到3萬噸/日的處理能力，包括餐廚垃圾專項工程投資109億元。從2010年起至2013年，國家發(fā)改委和住建部先后分3批確定了共69個試點城市，對餐廚垃圾項目進行專項資金支持，促進餐廚垃圾處理。這69個試點城市和項目絕大多數(shù)由民營企業(yè)參與實施，是典型的PPP領(lǐng)域。但是，由于我國在該領(lǐng)域缺乏必要的技術(shù)積累和運營管理經(jīng)驗，盡管中央政府提出了較高的要求和時間節(jié)點，但是，由于對于處理技術(shù)、目標要求、處理價格等缺乏必要的認識，尤其是缺乏成熟可靠的技術(shù)和運行實踐，一直到今日，實際建成并運行的項目屈指可數(shù)。

圖1 我國城市生活垃圾量及其處理情況表

(二)常州市餐廚垃圾處理PPP項目的具體運作。

常州市城管局和江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司在常州市餐廚垃圾項目的合作，是城市垃圾處理領(lǐng)域創(chuàng)新性技術(shù)、創(chuàng)新性業(yè)務(wù)領(lǐng)域PPP合作的典型成功案例。

1.公共需求。為貫徹中央精神，有效控制餐廚垃圾污染，保障民眾健康，江蘇省政府于2011年頒發(fā)了省長令，要求重點城市開展餐廚垃圾處理工作。常州市政府積極響應(yīng)省政府要求，并要求由城管局負責，在2012年5月建設(shè)完成應(yīng)急處理設(shè)施并開始實施餐廚垃圾的集中收集和應(yīng)急處理，并同時開展200噸/日餐廚垃圾處理和資源化項目準備。由城市管理局牽頭，一方面組織城管、公安、環(huán)保、衛(wèi)生、工商、藥監(jiān)等部門，聯(lián)合開展餐廚廢棄物收運處置綜合整治工作，取締非法收運餐廚廢棄物車輛、非法加工餐廚廢棄物窩點；另一方面，一開始就計劃引入PPP的機制，通過招標引入具有技術(shù)、資金和經(jīng)營能力的企業(yè)進行項目的投資、建設(shè)和運行管理。

餐廚垃圾的收集和處理設(shè)施建設(shè)及運營是餐廚垃圾管理的工作最主要的兩個環(huán)節(jié)。由于過去缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗，國內(nèi)缺乏成熟的技術(shù)和可參考工程案例，如何開展餐廚垃圾處理項目的特許經(jīng)營，成為城管局面臨的難題。

2.私人資本優(yōu)勢。江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰臼且患腋邼舛扔袡C廢水處理和有機垃圾處理領(lǐng)域領(lǐng)先的上市環(huán)保企業(yè)，通過國際合作和自助研發(fā)，發(fā)展了適宜中國餐廚垃圾處理要求的成熟技術(shù)和成套裝備。江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰菊谶M行的餐廚垃圾處理技術(shù)研發(fā)已經(jīng)取得實質(zhì)性進展，完成了中試工作和關(guān)鍵設(shè)備開發(fā)，迫切需要在實踐中對其工藝和設(shè)備進行檢驗和進一步的完善。

3.公私合作的規(guī)劃。雙方經(jīng)過溝通，確定由常州市政府和江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰疽黄穑l(fā)揮各自優(yōu)勢，實施常州市餐廚垃圾應(yīng)急工程，一方面，由市政府出資500萬元，購買21輛餐廚垃圾收集運輸專用車輛，分配到各城區(qū)環(huán)衛(wèi)部門，進行餐廚垃圾的收集和運輸；另一方面，由維爾利公司負責100噸/日餐廚垃圾應(yīng)急處理設(shè)施的技術(shù)工藝、設(shè)備投資和建設(shè)運行。

4.項目運作效果與效益。由于雙方的目標明確，配合得當，準備工作充分，在很短時間內(nèi)完成了應(yīng)急處理工程的建設(shè)，初步建立了餐廚垃圾收集體系，并于2012年5月20日正式開始餐廚垃圾應(yīng)急工程的運行工作。從2002年5月到2014年3月不到2年的持續(xù)運行實踐中，重點收集335個大型餐館飯店的餐廚垃圾，平均每日收集處理量70噸。

2013年，在應(yīng)急工程運行1年后，常州市城管局不僅對餐廚垃圾的源頭管理、收集運輸管理具有了全面的認識和經(jīng)驗，而且對餐廚垃圾處理技術(shù)和工藝有了較深刻的認識，對運行成本有了較明確的了解。初步建立了適合市情的收運體系和監(jiān)管機制，基本做到了宣傳到位、執(zhí)法有序、臺賬規(guī)范、工作創(chuàng)新，并被國家發(fā)改委等五部委確定為第二批餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市。

同時，維爾利公司通過1年多的應(yīng)急工程項目運行，對其餐廚垃圾處理工藝和設(shè)備的可靠性、適應(yīng)性進行了生產(chǎn)性檢驗，并在實踐基礎(chǔ)上，對其工藝和設(shè)備進行了進一步改進，形成了完善的技術(shù)和成套設(shè)備。

5.后續(xù)長期的PPP項目合作。在此基礎(chǔ)上，常州城管局組織了常州市200噸/日餐廚垃圾處理特許經(jīng)營項目的公開招標工作，并最終授權(quán)江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司，承擔該項目的為期25年的投資、建設(shè)和運行的特許經(jīng)營權(quán)，包括源頭收集、運輸、處理和資源化利用等。

該項目一期工程總投資1.4億元，收集、處理200噸/日餐廚垃圾，對其中的廢油脂進行回收，對有機質(zhì)通過厭氧消化沼氣發(fā)電利用；負責20噸/日地溝油的收集，制取生物柴油利用；并過程達到全方位的環(huán)境保護目標。

三、常州市餐廚垃圾處理PPP項目實踐的經(jīng)驗借鑒

(一)政府職能轉(zhuǎn)變過程中明確責任意識和服務(wù)意識。

常州市政府具有對市政行業(yè)特許經(jīng)營實施的經(jīng)驗，一開始就對項目的執(zhí)行標準和處置費補貼有明確的認識和考慮。

技術(shù)標準和處置費補貼是所有特許經(jīng)營項目最關(guān)鍵的兩個問題，在針對新技術(shù)和不確定性目標的情況下，這兩個問題也是爭議最大的問題。大多數(shù)業(yè)主單位都是在希望達到必要標準的情況下，補貼價格越低越好，但由此帶來的問題很多。由于餐廚垃圾處理項目國內(nèi)還缺少成功的參考案例，已經(jīng)運行的項目多是以飼料添加劑生產(chǎn)為主要目標，是缺乏環(huán)?？刂颇繕说牟煌晟祈椖?，不具有參考性。國內(nèi)的咨詢公司也缺乏有關(guān)技術(shù)和運行方面的實際數(shù)據(jù)和經(jīng)驗，而同時，由于市場規(guī)范性有待完善，一些企業(yè)不負責任宣傳，對技術(shù)標準和處置費補貼造成不利的引導(dǎo)。

針對以上情況，常州市城管局有關(guān)負責人員通過應(yīng)急工程實踐積累實際運行數(shù)據(jù)，多方面了解情況和產(chǎn)品行情，并組織進行地溝油收集的跟蹤調(diào)研，對處理成本和項目運行成本目標進行細致的測算，確定特許經(jīng)營定價原則。

(二)充分體現(xiàn)PPP的合作伙伴關(guān)系。

餐廚垃圾處理是國內(nèi)市政管理的新領(lǐng)域，涉及新技術(shù)，政府主管部門很難自己進行開發(fā)，同時也由于信息不對稱等原因，很難了解到一般供應(yīng)商的工藝實質(zhì)和實際情況，這也是國內(nèi)這類項目發(fā)展不順利的主要原因之一。

常州市政府一開始就與維爾利公司建立了伙伴關(guān)系，為其技術(shù)發(fā)展提供生產(chǎn)性試驗的平臺的同時，對餐廚垃圾處理技術(shù)和成本控制真正做到了心中有數(shù)。而維爾利公司也利用其在資金和技術(shù)方面的優(yōu)勢，為政府分憂解難，出資進行餐廚垃圾應(yīng)急工程建設(shè)，在解決政府燃眉之急的同時，對自己的技術(shù)進行檢驗和提升，也為后來的項目實施提供了信心保障。

(三)充分體現(xiàn)風(fēng)險共擔的原則。

對于餐廚垃圾處理項目，由于存在很大的不確定性，如是否能夠收集到足夠的數(shù)量餐廚垃圾和地溝油；副產(chǎn)品如生物柴油等是否能夠保障銷售和價格等，所有這些都構(gòu)成項目公司的經(jīng)營風(fēng)險。因此，在特許權(quán)協(xié)議中，提出了試運行的概念，即按照確定的補貼價格試運行一年后，再根據(jù)實際情況進行價格調(diào)整。這樣，既降低了企業(yè)未來的經(jīng)營風(fēng)險，又能夠完成政府既定的目標。同時，政府承擔了可研、環(huán)評、征地等對企業(yè)來講具有難度的工作，為項目實施打下了良好的基礎(chǔ)條件。

四、對我國垃圾處理領(lǐng)域運用PPP模式的進一步思考

工業(yè)化國家由于市場機制發(fā)展得很充分，并且完善的環(huán)境法律保障體系和市場機制使得私營企業(yè)的參與比政府更有效。但據(jù)世界銀行的調(diào)查表明，最近十年的私營企業(yè)參與的經(jīng)驗表明，在發(fā)展中國家，垃圾處理的市場機制并沒有得到充分發(fā)展，而且出現(xiàn)以下問題：(1)技術(shù)規(guī)范不足，規(guī)定的內(nèi)容非常少，實施中難以掌握，沒有對工作進行精確的表述，也沒有量化的條款；(2)要對表現(xiàn)不好的私營企業(yè)作出處罰非常困難，部分是由于協(xié)議中并沒有包含關(guān)于過失和制裁的條款以及執(zhí)行的機制；(3)政府進行指定的過程通常出現(xiàn)不透明、缺乏商業(yè)活動的道德規(guī)范等問題，政府監(jiān)督不足。盡管我國垃圾處理領(lǐng)域的特許經(jīng)營已經(jīng)實施十多年，但是，市場規(guī)范問題、能力建設(shè)問題等仍然是實施PPP的重要問題，在進一步規(guī)范和完善我國垃圾處理領(lǐng)域PPP模式時，應(yīng)當注意以下幾方面。

(一)正確認識政府法律責任的不可免除性及公私雙方的伙伴關(guān)系。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》中明確指出，“地方各級人民政府，應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！薄吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》明確，“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門和縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負責城市生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸和處置的監(jiān)督管理工作。”同時，由于垃圾處理本身公共物品的特性，也決定了其政府采購的性質(zhì)。因此，無論垃圾處理是由政府自己組織力量處理，還是政府所屬企業(yè)處理，或者是通過市場化和特許經(jīng)營委托給私營企業(yè)管理，垃圾處理的社會結(jié)果、環(huán)境影響等的法律責任最終還在所屬地政府。即使完全是由于企業(yè)原因?qū)е铝隧椖渴『推髽I(yè)損失，政府也要承擔法律上的影響垃圾處理正常實施而引起的環(huán)境污染或由此導(dǎo)致的影響居民生活等的責任。這樣，長期以來，垃圾處理一直由政府負責，并且成為政府的一個沉重的經(jīng)濟和責任負擔。

由于存在以上法律責任，政府和企業(yè)的關(guān)系不僅僅是一般的買賣關(guān)系，而實際上是一種伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系的特征表現(xiàn)在：政府只是將垃圾處理的工作轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，包括投資、建設(shè)、運營等，但垃圾處理結(jié)果和最終法律責任在政府。在項目實施過程中，即使雙方?jīng)]有股份的關(guān)系，也要根據(jù)雙方在項目實施各階段的地位和能力，合理分配項目各階段的責任和風(fēng)險，讓最有能力承擔責任和風(fēng)險的一方承擔。因此，在項目實施過程中，政府應(yīng)給予項目公司應(yīng)有的支持，并承擔應(yīng)有的責任。典型的例子是，如果在未來項目實施過程中國家排放標準改變，需要增加投資時，不能將承擔該投資的責任推給企業(yè)，政府應(yīng)從垃圾處理費或其他方面給予補償，因為達到國家標準的責任仍然在政府一方。

垃圾處理特許經(jīng)營是基于上述的基礎(chǔ)，區(qū)別于自由競爭。為了保障公眾利益，完成應(yīng)承擔的職責，政府有責任保障一些基本條件，如地域的特許或最低垃圾處理量的保證，也就是遵循“take or pay”(或付或取)的原則。凡是這些方面進行的好的地方，特許經(jīng)營過程實施就順利，反之亦然，這方面我們可以看一些國際上的數(shù)字得到明證，如表1所示。

由表1國際上公私合作處理城市垃圾的伙伴關(guān)系可以看到，由于政府對于垃圾處理最終責任的不可推卸，必然是垃圾處理特許經(jīng)營過程中的伙伴一方，承擔必要的責任和風(fēng)險，應(yīng)當按照責任分配幫助項目公司完成垃圾處理項目各個階段的工作。

(二)強化對特許權(quán)的監(jiān)管。

由于授予垃圾處理服務(wù)的壟斷權(quán)利時間一般較長，為確保公眾利益，對于項目公司行為的監(jiān)管非常重要，同時，垃圾處理設(shè)施運營對環(huán)境的潛在影響要求對環(huán)境標準和法規(guī)的執(zhí)行進行監(jiān)督和保障。

目前由于全國范圍內(nèi)垃圾處理項目上政府監(jiān)管的缺失，帶來的后果是長期和廣泛的。(1)從過程上，缺乏有效監(jiān)管形成的低價中標和低水平中標嚴重影響行業(yè)技術(shù)發(fā)展。低價、低水平的技術(shù)如果成為垃圾處理主導(dǎo)的話，這將嚴重妨礙城市垃圾處理技術(shù)水平發(fā)展和提高。(2)從結(jié)果上，一方面，一個城市垃圾處理低價競爭形成了低價的參照物，影響其他城市垃圾處理，造成更多的低價項目，低價往往意味著低質(zhì)高污染；另一方面，由于沒有可靠的污染控制保障，長期的、范圍廣泛的高污染垃圾處理場的后果是居民深受其害，居民認為再建新的垃圾處理設(shè)施時絕不能建在家的附近，抵制所有的垃圾處理設(shè)施建設(shè)的狀況就會發(fā)生。反焚燒，甚至反對任何垃圾處理設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為一種常態(tài)。為此，垃圾處理特許經(jīng)營的監(jiān)管至關(guān)重要，不僅關(guān)系到項目本身，而且關(guān)系到國家整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展，迫切需要建立健全有效的監(jiān)管體系和機制，強化垃圾處理法規(guī)的執(zhí)法效力。

法國對垃圾處理特許經(jīng)營的監(jiān)督是靠市場機制來實施的。由于一件丑聞或一項質(zhì)量低劣的工程，可以使多年努力建立起來的企業(yè)形象一夜之間化為烏有，所以企業(yè)為了自己的長期利益考慮，在生存和自我約束機制下嚴格按市場規(guī)矩運行。新加坡也一樣，由于違法違規(guī)的機會成本遠遠大于收益，垃圾處理的企業(yè)也會自覺地遵守環(huán)保法規(guī)，因為違規(guī)可能意味著丟掉飯碗。我們借鑒國際上經(jīng)驗，強化對特許權(quán)的監(jiān)管要不斷完善法律體系和市場機制，這是長期任務(wù)，目前最有效的措施是在加大政府監(jiān)管力度同時，重視市場機制的培育與完善。

表1國際上公私合作處理城市垃圾的伙伴關(guān)系

(三)正確抉擇特許經(jīng)營合同的關(guān)鍵條款。

垃圾處理特許經(jīng)營是一個通過長期的合同對于長期的風(fēng)險和復(fù)雜的責任進行分配和仔細約定的實踐過程，特許經(jīng)營合同就是為項目執(zhí)行而構(gòu)架的法律。垃圾處理是一種自然壟斷產(chǎn)業(yè)，不能實現(xiàn)市場內(nèi)的競爭，但可以通過特許經(jīng)營招標實現(xiàn)市場的競爭，對于資金價值的理解、對于技術(shù)選擇的正確認識和對于投資商的選擇的掌握非常重要。

1.垃圾處理價格。垃圾處理的價格是一個非常核心的問題。目前我國公私合作城市垃圾處理項目中垃圾處理價格存在比較多的問題，如為招投標降低資金成本而一味地降低合理投資，必然造成建設(shè)投資不足或偷工減料，降低建設(shè)標準；政府對運營成本項目內(nèi)容不清楚，難以確定合理價格等。面對這些問題，政府有關(guān)部門可考慮事先進行針對性的詳細的調(diào)查，與類似項目進行詳細的交流，真正了解項目的成本結(jié)構(gòu)，確定合理的價格區(qū)間，并考慮合理的調(diào)價公式。這方面可以借鑒法國在實行特許經(jīng)營中的經(jīng)驗，法國政府始終控制著價格，力爭做到：(1)不管采取何種委托形式，價格都要經(jīng)市政議會討論確定。(2)價格是由有經(jīng)驗的咨詢公司在預(yù)測的基礎(chǔ)上計算得出的。主要根據(jù)收支平衡原則，滿足處理標準要求，并考慮服務(wù)數(shù)量變化、經(jīng)營形勢變化、地方稅收等因素來進行，這種計算是非?？茖W(xué)和詳盡和符合實際的。(3)價格變化和企業(yè)報酬會定期地進行復(fù)核。(4)如果雙方無法達成價格協(xié)議，需要成立一個三人委員會對復(fù)核結(jié)果進行仲裁。合作雙方各選一位，第三位由已選定的二位委員共同選定。

2.特許權(quán)的終止及補償。民營資本在決定是否參與一個特許經(jīng)營項目時考慮最重要的問題之一就是一旦其在特許公司的選擇、特許經(jīng)營合同的訂立及其履行過程中利益受到損害，是否能夠得到迅速、公正和充分的法律救濟。政府也一樣，擔心特許公司會不認真履行其職責，而造成重大損失。因此，在特許經(jīng)營協(xié)議中應(yīng)有足夠的條款討論協(xié)議的終止和補償?shù)膯栴}。目前在實際中，由于政府方的強勢，私營資本比較難得到相對公平的補償協(xié)議。

3. PPP合同的授予程序。對于通用的可競爭的技術(shù)的項目，PPP合同授予的一般的方法是通過招標實施的；而一些采用專門技術(shù)，或不能競爭選擇的技術(shù)的項目，也可以通過談判授予。無論哪一種方式，在實踐中要注意：(1)在招投標中低價中標最具有危害，其原因是這種價值取向的結(jié)果是有利于沒有經(jīng)驗、沒有能力的投資商或?qū)嵤┽烎~工程的投資商中標，他們確實認識不到或不管項目的風(fēng)險，先將項目合同拿下來再說。(2)在合格中標人的選擇上，不僅要在資格預(yù)審時考慮是否具備競標條件，還應(yīng)當考慮是否有足夠的資金實力(包括資本金能力和融資、還貸能力等)，更應(yīng)當考慮實施項目的風(fēng)險性和承擔風(fēng)險的能力，考慮是否具有足夠的技術(shù)實力、項目實施力量和經(jīng)驗，所采用的技術(shù)方案是否成熟、所選用的設(shè)備和材料是否成熟可靠或是否有可以考察的同類業(yè)績、是否具有足夠的經(jīng)營經(jīng)驗和能力等。

4.技術(shù)選擇問題。特許經(jīng)營的最終目的是達到垃圾處理的目的和環(huán)境效果，保障公眾利益，所以，要取得好的結(jié)果，必須采用成熟的技術(shù)，技術(shù)選擇和監(jiān)管非常重要。

盡管企業(yè)要承擔技術(shù)風(fēng)險，但由于技術(shù)市場發(fā)育的不完善，不成熟的技術(shù)進入，最后受損失的不僅是企業(yè)，最終買單的還是政府。我們可以借鑒日本和臺灣的經(jīng)驗，其技術(shù)管理和技術(shù)選擇的原則是：沒有經(jīng)過實踐檢驗的垃圾處理技術(shù)，絕不允許進入市場實施，必須技術(shù)發(fā)展單位自己經(jīng)過足夠時間的一定規(guī)模的實踐檢驗后，才可以進入市場進行商業(yè)化實施。

[1]毛庚仁、張涌新、文雯、何董瑞：《我國城市生活垃圾處理現(xiàn)狀及焚燒法的可行性分析》，載于《城市發(fā)展研究》2010年第9期。

[2]黃興華、張益、秦峰：《城市生活垃圾綜合處理模式的研究》，載于《上海建設(shè)科技》2005年第2期。

[3]孫慧、葉秀賢：《不完全契約下PPP項目剩余控制權(quán)配置模型研究》，載于《系統(tǒng)工程學(xué)報》2013年第2期。

[4]唐遠華、宋英俊：《政府支持垃圾焚燒發(fā)電的公共利益分析》，載于《中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)》2010年第3期。

[5]許藝馨：《探析PPP項目中通過利益制衡降低項目運行前階段風(fēng)險的合同機制》，載于《西安電子科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第4期。

[6]楊超、唐瑩：《PPP項目投資決策的優(yōu)化研究綜述》，載于《企業(yè)家天地》2011年第4期。

[7]葉曉甦、吳書霞、單雪芹：《我國PPP項目合作中的利益關(guān)系及分配方式研究》，載于《科技進步與對策》2010年第19期。

[8]張晗、谷里虹：《政府—民間(公—私)合作成功的關(guān)鍵因素研究——以CNS合作項目為例》，載于《管理學(xué)報》2011年第11期。

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