河南省城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀分析

劉清云LIU Qing-yun

（鄭州理工職業(yè)學(xué)院，新鄭451100）

0 引言

改革開放以來(lái)，全社會(huì)的“生存”壓力逐漸減退，“發(fā)展”壓力日益突出，在全社會(huì)需求快速增長(zhǎng)的前提下，公共服務(wù)欠缺成為目前的突出矛盾。黨的十六大以來(lái)，政府在三農(nóng)問題上較為重視，也實(shí)行了一些有力措施。十八大中提出，要推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。十二五規(guī)劃及2013年中央1號(hào)文件都對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提出了要求。河南省響應(yīng)中央號(hào)召，在公共服務(wù)均等化方面也做了大量工作，但仍然存在諸多問題。

1 河南省城鄉(xiāng)公共財(cái)政預(yù)算支出嚴(yán)重不均

根據(jù)河南省2011年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)字顯示，2011年河南省市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)公共財(cái)政預(yù)算支出相差懸殊。從總量來(lái)看，市級(jí)2011年支出1009.54億元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別僅僅為258.78億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出僅僅為市級(jí)的25.63%。從教育指標(biāo)來(lái)看，市級(jí)支出為146.43億元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有17.19億元；社會(huì)保障和就業(yè)市級(jí)支出92.75億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有23.89億元；醫(yī)療衛(wèi)生市級(jí)支出54.90億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)2.64億元。無(wú)論從總量指標(biāo)還是分項(xiàng)指標(biāo)，城鄉(xiāng)公共財(cái)政預(yù)算支出懸殊很大，可見其不均等。

2 教育資源分配不均

2.1 教育經(jīng)費(fèi)投入的城鄉(xiāng)差距

根據(jù)《2010年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)字顯示，城鎮(zhèn)小學(xué)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)18542442000元，農(nóng)村小學(xué)14098289000元；城鎮(zhèn)初中13440278000元，農(nóng)村初中9093416000元；城鎮(zhèn)高中4615059000元，農(nóng)村高中411743000元。從總量看農(nóng)村和城鎮(zhèn)都有很大差距，城鎮(zhèn)的撥款費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)村，這無(wú)疑造成了農(nóng)村經(jīng)費(fèi)投入不足。

2.2 師資的差距

一個(gè)學(xué)校教師的數(shù)量及教師的質(zhì)量決定著學(xué)校的教學(xué)水平，一個(gè)地區(qū)的教育水平也是通過這兩個(gè)指標(biāo)反映的。河南省城鄉(xiāng)教師資源分布不均，尤其是農(nóng)村教師編制缺乏嚴(yán)重，2010年，河南省教育事業(yè)的專任老師110萬(wàn)，其中學(xué)前教師5.83萬(wàn)，中小學(xué)教師87.2萬(wàn)，中職專任老師5.95萬(wàn)，高校專任教師7.15萬(wàn)，其他3萬(wàn)多人。全省所有專任老師中，專科以上學(xué)歷35.16萬(wàn)人，初中本科以上學(xué)歷12.72萬(wàn)人，普通高中本科以上學(xué)歷9.88萬(wàn)人。中職教師僅占全部教師的人數(shù)5.41%，職業(yè)學(xué)校教師人數(shù)偏少，尤其是農(nóng)村的學(xué)校缺編現(xiàn)象嚴(yán)重。專業(yè)性較強(qiáng)的學(xué)科，教師缺乏更為嚴(yán)重。許多農(nóng)村職業(yè)學(xué)校請(qǐng)不來(lái)老師，優(yōu)秀教師不情愿到農(nóng)村教學(xué)，導(dǎo)致了農(nóng)村的教師在緊缺的專業(yè)編制比較缺乏，一個(gè)專業(yè)教師擔(dān)任三門以上的專業(yè)課，這樣教師的負(fù)擔(dān)較重，教學(xué)質(zhì)量很難保證。

3 醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均

河南省醫(yī)療衛(wèi)生資源分布及機(jī)構(gòu)的設(shè)置也存在差距。城市里不僅擁有醫(yī)療設(shè)備先進(jìn)的大醫(yī)院，也有方便就診的社區(qū)醫(yī)院，較好地滿足了城市居民的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需要。相比之下，農(nóng)村的醫(yī)療條件比較落后。農(nóng)村不僅人均醫(yī)療設(shè)施資源擁有量少，且一半以上的村子距離最近的醫(yī)院和衛(wèi)生室在1-3公里。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，河南省村設(shè)置的醫(yī)療點(diǎn)數(shù)是64131個(gè)，村或群眾集體辦的是38123個(gè)，鄉(xiāng)衛(wèi)生院567個(gè)，鄉(xiāng)村醫(yī)生或衛(wèi)生員聯(lián)合辦的有3940個(gè)，個(gè)體辦的有20709個(gè)，其他792個(gè)，共計(jì)128262個(gè)。相比2010年增加了許多。鄉(xiāng)村醫(yī)生有123431個(gè)，衛(wèi)生員8926個(gè)，診療次數(shù)22961萬(wàn)次。全省診療次數(shù)6914億次，農(nóng)村診療次數(shù)僅占全省的0.03%；農(nóng)村衛(wèi)生工作人員共132357人，全省衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員數(shù)是622445人，農(nóng)村衛(wèi)生人員僅占總數(shù)的21%。而且農(nóng)村衛(wèi)生工作人員大多沒有職業(yè)資格證。

4 社會(huì)保障不均等

目前，河南省農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后，距離實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“困有所救、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”等目標(biāo)，仍有很大差距。主要表現(xiàn)在：

4.1 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差距

城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，較多地體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)原則；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度突出個(gè)人的養(yǎng)老責(zé)任，以土地保障和家庭保障為主，由于缺乏政府財(cái)政和政策支持，農(nóng)村養(yǎng)老基金幾乎全靠農(nóng)民自己交費(fèi)，許多農(nóng)民因此不愿參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。

4.2 基本醫(yī)療保險(xiǎn)的差距

城鄉(xiāng)居民實(shí)行不同的基本醫(yī)療保障模式和運(yùn)行機(jī)制，城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由用人單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的管理模式，其保障水平比較高；城鎮(zhèn)非從業(yè)人員和中小學(xué)階段的學(xué)生等人員參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，以家庭繳費(fèi)為主，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助，屬自愿行為；農(nóng)村居民自愿參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其保險(xiǎn)費(fèi)由個(gè)人、中央和地方政府共同分擔(dān)，但是由于個(gè)人交費(fèi)比例低，制約了醫(yī)療服務(wù)的保障范圍，新型農(nóng)村合作醫(yī)療主要以大病統(tǒng)籌為主。因此，農(nóng)民在看病時(shí)所報(bào)銷的比率比城鎮(zhèn)醫(yī)療報(bào)銷比率低的多。

4.3 最低生活保障的差距

2007年，中國(guó)政府決定在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，雖然農(nóng)村低保人數(shù)增加比較快，并超過城鎮(zhèn)低保人數(shù)，但城鄉(xiāng)保障水平不同。根據(jù)省財(cái)政廳、省民政廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好2011年城鄉(xiāng)居民最低生活保障和農(nóng)村五保供養(yǎng)的通知》，2011年1月起城市低保對(duì)象人均補(bǔ)助水平不低于145元提高到160元，農(nóng)村低保對(duì)象人均月補(bǔ)助從60元提高到72元。城市是農(nóng)村的2倍還多，即使把城鎮(zhèn)生活成本比農(nóng)村高的因素考慮在內(nèi)，這個(gè)差距仍顯過大。

4.4 社會(huì)福利救濟(jì)差距

由國(guó)家支出的社會(huì)福利救濟(jì)從2005年到2011年六年間費(fèi)用在提升，2011年農(nóng)村社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)是522394萬(wàn)，社會(huì)救濟(jì)總?cè)藬?shù)415.8萬(wàn)人，人均1256.29元，城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)費(fèi)361763萬(wàn)元，救濟(jì)人數(shù)143.5萬(wàn)人，人均2521元。城鎮(zhèn)人均救濟(jì)金額是農(nóng)村的2倍，如表1所示。

表1 河南省由國(guó)家支出的社會(huì)福利救濟(jì)主要費(fèi)用情況單位：萬(wàn)元

5 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下實(shí)現(xiàn)河南省公共服務(wù)均等化的對(duì)策

5.1 破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快城鄉(xiāng)一體化制度建設(shè)

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的二元化結(jié)構(gòu)制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，要想推進(jìn)一體化，需打破這個(gè)結(jié)構(gòu)。首先，可建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，使城鄉(xiāng)居民身份均等；其次，建立統(tǒng)一的的社會(huì)保障制度，無(wú)論從義務(wù)教育還是醫(yī)療都應(yīng)均等化；再次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)市場(chǎng)，形成就業(yè)平等、擇業(yè)均等的制度。

5.2 合理分工，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

要想城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，僅靠中央政策支持不夠，中央和地方要明確責(zé)任分工，提高工作效率，尤其是公共服務(wù)供給的責(zé)任劃分，明確各級(jí)政府公共服務(wù)提供的范圍。建立績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，保證各級(jí)政府在基本公共服務(wù)方面的效率，要讓公民對(duì)公共服務(wù)數(shù)量及質(zhì)量滿意。明確基本公共服務(wù)問責(zé)制度，獎(jiǎng)懲結(jié)合，將公共服務(wù)指標(biāo)納入考核體系，建立問責(zé)制度，加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督。

5.3 推進(jìn)財(cái)政制度改革，提高轉(zhuǎn)移支付均等化效率

城鄉(xiāng)間財(cái)政能力的縮小有利于優(yōu)化財(cái)政資源的配置。長(zhǎng)期以來(lái)，河南省城鄉(xiāng)、地區(qū)間公共財(cái)政投入不均等，要縮小這個(gè)差距，需要將財(cái)政支出向農(nóng)村傾斜，加大農(nóng)村投入，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)支出比重，加大在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入，以均等化為目標(biāo)，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差距。

按照基本公共服務(wù)均等化的要求，進(jìn)一步完善省以下財(cái)政管理體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。積極推進(jìn)省直管縣的財(cái)政管理體制改革，探索“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。

5.4 加強(qiáng)公共服務(wù)投資機(jī)制建設(shè)，形成以政府為主體的多元化投資體系

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，僅依靠政府力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)發(fā)揮政府在公共服務(wù)供給過程中的主導(dǎo)地位，借助第三方力量，共同承擔(dān)公共服務(wù)供給的責(zé)任。充分發(fā)揮企業(yè)及民間組織在農(nóng)村公共物品供給中的作用。第三方力量的介入，不僅可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也可以更好地滿足農(nóng)村對(duì)公共物品、公共服務(wù)的需求。因此，要加強(qiáng)公共服務(wù)投資機(jī)制的建設(shè)，形成多元化投資體系。

5.5 改革公共服務(wù)供給決策機(jī)制，建立有效的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制

一直以來(lái)，公共服務(wù)供給的決策都是自上而下，沒有真正了解農(nóng)民的需求，因此，要對(duì)公共服務(wù)供給決策機(jī)制進(jìn)行改革，建立有效的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。農(nóng)民的公共需求存在多樣化地特點(diǎn)，需要建立需求表達(dá)機(jī)制，更好地了解農(nóng)民的特殊需求，以至于更好地服務(wù)。

[1]http://www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjcbw/tjnj/A06201401inde x_1.htm.2012年河南省統(tǒng)計(jì)年鑒.

[2]http://www.bjbookwang.com/huanyudns/html/2011-12-20/20 11122010231.html.2011年中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒.

[3]中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部.2008中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒[Z].北京:中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2008.

[4]遲福林，方栓喜，匡賢明，王瑞芬，常英偉.加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化(12條建議)[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2008(3).

[5]遲福林，殷仲義.中國(guó)農(nóng)村改革新起點(diǎn)：基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009：155.