對建立我國巨災保險機制的研究

王賽

（東北財經大學金融學院，大連116025）

0 引言

從國內外巨災保險的現實情況來看，巨災風險的可保性面臨著嚴酷的現實考驗。2002-2006年間，全球范圍內巨災平均承保率為35.1%，而2007-2011年則萎縮至26.8%。而我國的巨災保險覆蓋率則更低：1998年特大洪災直接經濟損失2484億元，保險賠付33.5億元；2008年汶川地震直接經濟損失達8451億元，而保險賠付僅18億。十八屆三中全會以來，政府提出“完善金融市場體系”，并提出，完善保險經濟補償機制，建立巨災保險制度。各地方政府積極探索巨災風險的管理模式。但是目前我國還沒有建立一套行之有效的巨災保險制度，災害發生之后主要還是依靠傳統的政府救災模式，效率和效果都差強人意。目前美國、新西蘭、日本和歐盟各國的巨災風險管理制度比較完善，其在巨災保險發展模式的成功之處值得我們借鑒。

1 國際巨災保險發展模式及比較

1.1 美國模式

1.1.1 政府主導的巨災保險模式 美國國會在1956年通過了《聯邦洪水保險法》，作為聯邦洪水保險制度的法律依據。而且，1968年通過的《全國洪水保險法》，制訂了《國家洪水保險計劃》（NFIP），建立了國家洪水保險基金，1973年和1994年分別有頒布了《洪水災害保護法案》、《洪水保險改革法案》，促進洪水保險的進一步完善。

美國的洪水保險屬于強制保險，由政府和保險公司聯合成立一家公司，由保險公司來對洪水保險進行銷售，并辦理相關事宜，而保險風險和承保責任由政府承擔。由于受政府政策的支持，美國的洪水保險享受聯邦政府的免稅待遇，所以其災后償付能力較強。由于在保險的銷售和災后的理賠過程中都有商業保險公司的參與且不承擔風險，從而提高了洪水保險對投保人的服務質量。

1.1.2 巨災風險掛鉤資本市場 由于巨災風險損失相比于普通風險的巨大性，一般情況下可以通過再保險的方式進行風險的再分散。但是，美國的巨災再保險的供給和需求不匹配，需求大于供給，導致價格急劇上升，為了有效的分散風險，保險公司將目光轉向美國發達的資本市場于。1992年芝加哥證券交易所首次發行了巨災期權。緊接著，巨災債券、巨災期貨、巨災互換債券等金融工具相繼出現。逐漸形成了一種新的風險分攤機制：巨災風險證券化，通過發達的資本市場不僅解決巨災發生時資金不足的問題，而且還推動了資本市場的發展。

1.2 新西蘭模式 新西蘭處于環太平洋火山地震帶上，是地震多發的國家，為了有效的應對地震對人們造成的損害，在災害發生后能夠順利地重建家園，恢復生產，新西蘭結合本國實際成功的建立了地震保險制度。

新西蘭的地震巨災保險的責任范圍主要是地震、山體塌方、火山爆發、海嘯和地熱活動等。為了有效的應對巨災，建立了由政府地震委員會、保險公司和保險協會三方組成的應對體系。地震委員會由國家財政出全資組建，其風險基金已累計了近50億新園。基金的來源主要是強制保費和再投資所獲收益。災害發生時，首先由地震委員會負責法定保險的損失賠償，超出法定責任部分由保險公司依據保險合同賠償，而保險協會則是負責啟動應急計劃。

為了分散巨災風險，新西蘭地震委員會利用國際再保險市場進行分保。由再保險公司來分擔委員會的損失，政府擔任最后負責人的角色，承擔無限賠償責任呢，政府每年向地震委員會收取一定數額的保證金。

1.3 日本模式 日本同樣是個地震多發的國家，而且是人多地少，因此日本的巨災保險主要側重于地震和農業巨災損失的分擔方面，并結合本國的特征形成了有效的巨災保險模式。

1.3.1 地震保險 日本的地震保險體制起源于1966年通過的《地震保險法》，屬于強制保險，要求住宅必須對地震、火山噴發、海嘯等自然風險投保。隨后又相繼頒布了《地震保險相關法律》、《有關地震保險法施行令》等法律文件。日本的地震保險分為三級：第一級是有商業保險公司通過火災附加險的方式承包地震險；第二級是由地震再保險株式會社（JER）；第三極則是政府，也就是前兩級無法承擔的損失賠償，最后由政府來負擔。0～750億日元之間的損失由商業保險公司承擔，750億～8186億之間的損失由保險公司和政府各負擔50%，8186億到41000億日元的損失部分保險公司只負擔其中的5%，其余的由政府負擔。

1.3.2 農業保險 日本的農業保險模式是以政策性保險為主的農業保險制度。組織構架為：第一層次為村一級共濟組合；第二級是府、縣一級的農業共濟組織聯合；會第三極是設立在農林水產省的農業共濟再保險特別會計處。農戶參加保險，僅需承擔很小比例的保費，其余部分由政府承擔，農林水產省總支出的4%～6%用于農業保險方面，為了增強農戶投保的積極性，日本農業保險通常將保費補貼與農業信貸、災害發生后的救濟、生產調整等結合起來。

1.4 歐盟模式 歐盟各個成員過的巨災保險制度不僅相同，大體可以分為強制性巨災保險制度和非強制性巨災保險制度。

1.4.1 強制性巨災保險制度 目前在歐盟內建立強制性巨災保險制度的國家有法國、挪威、西班牙、瑞典和土耳其五個國家。強制性巨災保險制度通過立法的形式要求投保人必須購買。而且實施強制保險制度國家的共同點是：①都是通過立法，以法律的形式要求必須投保；②保險責任的界定非常清晰；③一般都建立了巨災保險基金來分散巨災風險。

1.4.2 非強制性巨災保險制度 其他國家大都采用非強制性巨災保險制度，即市場上銷售的商業保險幾乎涵蓋了全部的巨災風險責任，投保人可以根據自身需要選擇購買，比較有代表性的是英國。以英國的洪水保險為例來分析其如何通過保險有效的分擔巨災損失：

不同于美國的洪水保險，英國的洪水保險的供給方全部為地方商業保險公司，政府對于洪水保險的經營管理和風險均不負責。但是政府需要建立有效的防洪體系，并提供有效的洪災風險評估、災害預警、氣象預告等公共物品。只有在政府有效的履行了這些職責的區域，保險公司才會提供保險，正是政府和保險公司的這種創造性的合作關系才使得洪水保險在英國具有可保性。英國具有非常發達和完善的再保險市場，保險公司可以通過再保險市場將巨災風險分散出去，不需要政府充當最后保險人的角色。

通過幾種巨災保險模式的分析比較，可以看出由于巨災保險的特性，政府在整個過程中都會給予直接或間接的支持，各國都是在立足本國國情的基礎上，針對本國所面臨的巨災風險的特性進行管理，在巨災保險的發展過程中，政府、保險、相關民間機構和資本市場都不同程度的發揮著作用，最終建立起能夠使社會福利最大化的巨災保險體系。

2 我國巨災保險面臨的困境

我國幅員遼闊，地理面貌豐富，因此面臨的巨災風險也比較多樣化。地震，在自然災害造成的死亡人數方面，地震是造成影響最嚴重的。世界上地震造成的死亡人數中國占了50%以上，據統計，世界上死亡數在5萬人以上的17次地震中，我國占了13次，死亡人數在20萬以上的地震全部發生在我國。洪水，我國幾乎2/3的國土面積面臨著不同程度的洪水風險，超過80%的耕地可能受洪水的災害。我國東部7大江河流域是主要的蓄滯洪區，將近74萬平方公里的土地位于洪水位一下，包括了全國40%得到人口、35%的耕地、60%的固定資產。更不用說黃河、長江幾乎年年發生水災。此外還有旱災、臺風、泥石流、農業蟲害等災害在我國的危害也非常大。

運用巨災保險的方式來對巨災進行賠償被越來越多的學者所認同，但是對于巨災風險的特殊性質進行分析得出，巨災保險的運用對于目前的中國而言還缺乏必要的基礎。首先，我國的保險市場雖然近些年發展迅速，但是不管是規模、結構還是法律法規和發達國家相比還有很大的差距，我國的保險產品大部分是對國外保險產品的復制，而巨災保險風險和周圍的環境具有很強的相關性，不同的地質、地域等對于巨災的種類和發生幾率有很大的影響。其次，我國居民的保險意識還處于非常低的水平，我國的保險密度和保險深度相比于國際平均水平還有很大的差距。2012年我國保費收入為15487.93億元，其中壽險業務保費收入為8908.06億元，也就是說一次中等規模的巨災損失就可以耗盡當年整個非壽險業務的全部原保費。截止到2009年5月10日，保險業對汶川地震保險理賠基本完成，合計逾賠付16.6億元，相比于巨大的損失來說杯水車薪。考慮到我國的政治體制，人民對于政府的依賴和信任是世界上任何一個國家都無法比擬的，所以巨災的特殊特性使得我國居民對于政府的救助抱有非常大的期望，因此依靠商業保險來應對巨災損失對于我國來說還缺乏必要的基礎。

目前在我國巨災風險一旦發生，保險公司所起到的作用非常有限，主要還是依靠政府進行救助，但是目前政府主導的巨災救助機制還存在很大的問題，首先巨災一旦發生往往影響社會生活的各個方面，巨災風險管理應該是一個統籌全社會的活動，但是我國目前還沒有建立一個統一協調全國災害管理的部門，這在災害發生后對于災區的救助和重建非常不利。其次，就目前而言災害發生后政府救濟的資金來源來說，其絕大部分來源于財政，面對損失非常嚴重的災害，往往心有余而力不足，還會產生巨大的機會成本，對經濟的發展造成負面影響。最后，依靠政府的財政力量進行災害的救濟，只能保證最基本的生產生活，對于災后重建和盡快恢復正常的生活生產秩序作用有限。

3 建立我國巨災保險制度的建議

考慮到我國目前的實際狀況，可以考慮由政府通過稅收的形式建立巨災專項基金，聯合信托公司、保險公司的來解決我國面臨的巨災風險問題。具體而言就是采取稅收的方式來保障巨災專項基金的資金來源，由信托公司和保險公司來對資金進行運作，發生巨災事故的時候，有專業的保險公司來進行具體的賠償活動，由巨災基金來支付保險公司相關的手續費。政府對于基金的運作和災后的理賠工作進行監督。

巨災一旦發生將會對整個社會的運行產生巨大的影響，而我國目前還缺乏一個專門的機構來統籌協調災害發生后，社會各方面的機構。建立巨災保障基金不僅可以有效的解決我國減災、救災的深度問題，而且基金還可以通過巨災專項基金進行管理，做到專款專用和資金的積累。

首先，通過稅收來保障基金的資金來源，可以解決巨災保險需求不足的問題，只要處于納稅范圍內的居民都有義務繳納，這就使得基金的資金來源問題得到了保障，而且這可以有效解決目前我國居民保險意識不足的問題。考慮到部分災害多發地區的經濟發展水平較低的問題，可以通過政府給與一定的補貼，來解決公平性的問題。而且在災害發生后，由巨災保障基金進行救助以后，在受災地區恢復正常的生產生活以后，由當地的地方財政對基金進行一定的補充，保障基金的可持續性。具體的補充金額可以根據受災的頻率、程度和當地的經濟狀況進行決定。

由于巨災發生的幾率較小，因此龐大的資金放置在賬戶內將會造成很大的機會成本。因此，可以和信托公司和保險公司合作，由他們來對基金進行投資等運作，使得基金能夠保值增值，但是需要對于資金的投資方向給予限制，控制風險以免使基金遭受過大的損失。災害發生后，需要對受災地區進行救助，這個過程中可以采取和保險公司合作的方式。對于保險理賠，保險公司具有專業的人員和一整套科學的流程，因此政府可以利用保險公司在理賠方面的專業資源來對受災地區進行快速有效的救助。關于保險公司的傭金問題可以由巨災保障基金來支付。

通過稅收的方式來收取基金，不僅使得基金的規模會非常龐大，而且公眾媒體對于基金的關注必然會非常大，所以政府需要巨災保障基金的運用、賠償的方式和規格進行細致科學的規定和嚴格的監管和公開透明的操作，確保這些資金能夠真正取之于民，用之于民。

通過這種模式，可以有效解決我國目前巨災風險面臨的需求和供給不匹配的問題。只要在此過程中政府部門做好前期的規章制度的制定，對于基金的運用和救助過程中金額的給付問題，那么巨災保障基金將會對我國巨災風險的管理發揮巨大的作用。而且在這個過程中保險公司積極的參與其中，但是并不承擔風險，可以使得保險公司提高服務的質量，轉變人們對于保險的認識，提高國民的保險意識，促進我國保險業的發展。

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