論協商民主廣泛多層制度化發展

劉杰　單士鵬

摘 要：協商民主的廣泛多層制度化發展是鼓勵公眾有序政治參與的新形式。它既與中國社會的多樣性、復雜性相適應，也與發達國家的代表性理論具有一定的契合性。場域理論為協商民主廣泛多層制度化發展提供了新的理論分析視角。本文根據實踐場域客觀存在的協商民主形式，從協商主體、主題、具體形式、方法、程序等方面對協商民主的廣泛多層制度化發展提供經驗支持，進而說明這一協商民主形式是當代中國民主政治發展的新觀念和新實踐。

關 鍵 詞：協商民主；場域理論；廣泛；多層；制度化

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0006-06

投稿日期：2014-03-03

作者簡介：劉杰（1968—），女，遼寧撫順人，東北財經大學公共管理學院教授，博士，研究方向為西方社會學理論和應用社會學；單士鵬（1988—），男，山東菏澤人，東北財經大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為政治社會學。

基金項目：本文系遼寧省統戰部重點研究課題“關于健全社會主義協商民主制度問題研究”的階段性成果，項目編號：20130059；2014年遼寧經濟社會發展立項課題“社會組織納入協商民主體系問題研究”的階段性成果，項目編號：2014lslktzzx-01。

2006年中共中央頒布的《關于加強人民政協工作的意見》第一次明確提出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”；黨的十八大報告首次提出并系統論述了健全社會主義協商民主制度；黨的十八屆三中全會強調推進協商民主廣泛多層制度化發展。實踐證明，社會主義協商民主是社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，是社會治理模式的一種新觀念和新的實踐形式。

一、廣泛多層制度化是協商民主的新形式

興起于20世紀后期的西方協商民主理論是對代議制民主缺陷與不足的再思考。對于協商民主認知的研究，不同的學者具有不同的視角。協商民主是一種決策形式，它“更像是公共論壇而不是競爭的市場，其中，政治討論以公共利益為導向。在協商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果。正是通過追求實現理解的交流來尋求合理的替代，并做出合法決策。”[1]協商民主是一種治理形式，它“是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。”[2]協商民主是一種團體組織或政府形式，它“指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。”[3]

作為政治文明的協商民主在我國已有一定的歷史并積累了較為成功的經驗，如新中國的政治協商制度就是協商民主的一種代表形式。從上層建筑的角度看，協商民主的具體形式必須隨著時代的發展而變化。在新時期，協商民主作為一種社會治理模式，在我國的政治實踐中不斷創造出新形式、新方法，從而體現出鮮活的政治生命力。具體而言，新時期協商民主的新形式是廣泛、多層與制度化。

協商民主新形式之廣泛性。廣泛性是指協商民主橫向覆蓋范圍，涵蓋國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織和社會組織。意味著協商主體、主題涉及領域廣泛，覆蓋了社會的各個方面。在政治生活場域，協商民主體現在政治協商、參政議政、民主監督、合作共事等方面；在社會治理場域，協商民主體現在人大立法過程、地方政府聽證會、村民民主懇談會等方面。

協商民主新形式之多層次性。多層次性是指協商民主縱向布局層級，包括全國的、地方的、基層的協商民主。意味著協商民主不局限于政協組織，還體現在黨內民主、人民代表大會民主、基層民主等方面。立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商等多層次協商民主形式使社會各個方面特別是基層群眾提出的意見和建議能夠通過不同的渠道得到充分的反映。

協商民主新形式之制度化。“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”。[4]協商民主制度化是指通過具體的制度設計、制度安排，使協商民主按照規定的程序、渠道、形式開展。就以上廣泛、多層的協商民主形式中誰與誰協商、協商什么、如何協商、協商成果呈現等都應通過制度設計加以明確和規范。

二、廣泛多層制度化的協商民主與場域理論的契合

場域理論是由法國社會學家皮埃爾·布迪厄提出的。場域被認為是“在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡，或是一個構型”，[5]它所展示的是處于網絡關系中由于占有不同資本而導致不同位置的行動者之間的客觀關系。場域、慣習和資本是場域理論的三個核心概念。場域理論這三個核心概念已成為分析協商民主廣泛多層制度化發展概念的工具。

（一）協商民主廣泛性與場域理論的契合

協商民主廣泛性與場域理論的契合主要體現在：協商民主形式廣泛與每個場域空間運行規律相契合。

布迪厄認為，“在高度分化的社會里，社會世界是由大量具有相對自主性的社會小世界構成的，這些社會小世界就是具有自身邏輯和必然性的客觀關系的空間。”[6]這些一個個相對獨立、自主的“社會小世界”被布迪厄稱為場域。中國經濟體制深刻變革，社會利益群體多元化，出現了大量的、獨立的、自主的“社會小世界”，這些“社會小世界”有其自身的邏輯規則和專門利益，而且這些邏輯規則與專門利益是該場域所特有的。面對日益分化、有著一套自己獨特價值觀和運行邏輯的社會“小世界”，社會治理就不能采取統一標準模式，如在社會治理場域，一旦忽視其運行規律，精英階層占據主導地位，排斥普通公眾的參與，就會加劇社會矛盾，最終引發群體性事件。廣泛的協商民主形式遵循不同場域運行的規律，把不同場域中的行動者納入協商主體之中。如在政治協商場域，由于協商主題需要以一定的相關知識為依托，政治協商會議就把非政協委員排除在政治協商場域之外，進而提高協商效率；在公共治理場域，需要廣大公眾的積極參與，則通過村民代表大會、居民代表大會、聽證會等協商形式把公眾納入到社會治理主體之中。

（二）協商民主多層次性與場域理論的契合

協商民主多層次性與場域理論的契合主要體現在：協商民主形式的多層次性與場域資本斗爭形成的象征性的合法性的“誤識”①相契合。

布迪厄認為，場域是一個爭斗性的社會空間，而決定場域競爭的就是資本，資本的分布結構體現了社會的權力結構，特定資本的分配決定著他們的策略。隨著市場經濟的發展，我國貧富差距不斷拉大，不同場域間資本差距不斷加大，優勢資本占有者在資本斗爭中更容易獲得支配性位置而取得合法定義的壟斷權力，如此背景下形成的公共決策雖然被賦予了象征性的合法性，然而這是一種“誤識”。而這種“誤識”容易引起不同階層的矛盾和沖突，最終造成經濟的迅速發展與不同階層的矛盾并存的尷尬局面。多層次的協商民主形式如全國的、地方的、基層的協商民主形式弱化了場域資本差異對協商民主的影響，在同一場域中，由于位置的相近性，協商主體以相對平等的身份進行交流和對話，極大地增進了政治共識，最大程度地確保了人們平等期待的表達和平等權利的實現。同時，多層次的協商民主形式降低了公眾進入政治生活場域的門檻，如民主懇談會、公眾評議會等協商形式增加了公眾與政府部門的互動，使此背景下形成的公共政策更具有合法性。

（三）協商民主制度化與場域理論的契合

協商民主制度化與場域理論的契合主要體現在：協商民主形式的制度化與場域慣習無意識性相契合。

布迪厄認為，慣習是一個持久的、可轉移的稟性系統。慣習一旦產生，對行動者的行動會產生潛移默化的影響。正如布迪厄所言，“慣習這一方案將它們的特殊影響歸結為這樣一個事實：它們在意識和語言之下，內省研究或者意愿控制之上發揮作用。”[7]然而，由于人們慣習的形成總是基于自己在社會空間中所占位置的感覺，因此未必能夠越過自己的視野來客觀、準確地認識社會現實，他們多是根據被視為當然的默識經驗來引導自己的實踐行為。隨著社會成員流動的不斷加快，人們所處的位置也發生著變化，行動者的行動未必總是遵循理性，他們總是按照自己理解的規則行事。正如韋伯所說，“只有當遵從規則的利益大于無視規則的利益時，社會行動者才會遵守這項規則。”[8]場域中慣習的這種無意識性要求我們要通過具體的制度設計、制度安排使協商主體按照規定的程序、渠道、形式行事。如協商民主中的“官本位”思想，政府工作人員不能完全適應協商這一場域，而習慣性地運用行政權力對協商民主進行干涉。因此，在不同場域中，要以制度的形式對主體進行引導，使慣習活躍于與主體身份相適應的場域之內。

三、協商民主廣泛多層制度化的具體實踐形式

場域由相互作用的關系束構成，所有關系束都指向一個圓心——資本，所有場域的競爭、沖突均圍繞資本而展開。責任資本（相關身份者常常根據他人的身份期待而行動，身份成為責任資本）的差異導致公共參與場域參與的差異，人們根據其身份責任來承擔相應的公共事務。廣泛多層制度化的協商形式根據參與者身份的不同而承擔不同的公共事務，構建了多元主體間的協調與參與網絡。

（一）政治協商制度

布迪厄認為，每個場域都具有或多或少已經制度化的“進入壁壘”。非政協委員和普通公眾由于身份的限制未能進入政治協商會議場域，與此同時，政治領袖、社會精英在權力監督、政治民主化、國際關系演進中都發揮了不可替代的作用。

精英代表大都自覺地承擔起“立法者”與立法的責任，他們擁有與維護、完善社會秩序有著直接聯系和決定性的關聯知識，正是因為如此，精英階層所擁有的特權使得他們能夠也必須承擔起他們的責任。然而，精英主義思想容易泯滅人們的民主精神，為此，只有以法律制度的形式對協商主體、主題、程序等進行約束，才能形成精英階層運用先進知識、經驗維護廣大人民利益的局面。立足制度角度，以下是政治協商會議的協商主體、協商主題、具體實踐形式、協商方法及其程序等內容。

[事項＼&具體內容＼&協商主體＼&中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、少數民族和社會各界的代表＼&協商主題＼&國家的大政方針以及有關愛國統一戰線的其他重要問題等＼&具體實施形式＼&中國人民政治協商會議＼&協商方法＼&提案、討論、征求意見＼&協商程序＼&一＼&聽取和審議政協委員會常務委員會工作報告、提案工作情況報告，聽取并討論政府工作報告及其他有關報告＼&二＼&政協委員圍繞國家大政方針、中心工作和經濟、政治、文化、社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題形成提案＼&三＼&對提案進行綜合分析，運用多種形式向中共中央有關部門、中央國家機關有關部門、軍隊有關部門反映重要意見和建議＼&]

鑒于精英階層在政治生活中的積極作用，應通過制度設計來約束權力和財富對協商過程產生的影響，而不是消除權力和財富。

在政治協商會議場域中，參與主體是來自各行各業的精英，每一個行業、議題均可以細化為一個場域。為了遵循每個場域的規則與利益要求，實現不同利益群體更有效的社會治理，黨的十八大就人民政協協商形式提出了“深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商”的要求。以下是黨的十八大提出的四大平臺協商形式的具體內容。

[名稱＼&具體內容＼&專題協商＼&以政協主要領導和各民主黨派負責人、有關界別代表人士、黨委政府領導及相關部門負責人為協商主體就經濟社會發展中具有綜合性、戰略性、前瞻性的重要問題進行協商＼&對口協商＼&以政協專門委員會和相關黨委政府部門為協商主體就經濟社會發展和人民群眾普遍關心的相對具體、集中的事務進行民主協商＼&界別協商＼&以界別為單位某個或多個界別的委員為協商主體就經濟社會發展和一些領域重大和長遠的專業性問題進行協商＼&提案辦理協商＼&以政協委員為協商主體同黨政部門，就經濟社會發展的方方面面提出議案＼&]

（二）基層協商民主制度

布迪厄認為，合法性是場域中不同主體間資本博弈的過程。場域理論認為，人之所以愿意進入公共參與場域，接受公共場域中不同關系的束縛，是因為公共參與場域中存在著公共資本。隨著社會利益與社會結構的漸趨分化，不同群體的利益訴求日漸增多，為追求公共參與場域中的公共資本，公眾參與社會事務管理的要求也日趨強烈。基層協商民主就是基于關系人民群眾切身利益的問題與群眾直接協商，而共識的達成不僅限于精英階層。

⒈民主商談會。民主商談會首推我國浙江溫嶺民主懇談會，其實質是政府決策的公開聽證會、官員和公眾的平等對話會、不同利益群體的協調溝通會。公眾、政府部門等參與主體通過特定場域內資本的博弈形成決策，“通過改變偏好、在有著不同利益和觀念的人們間產生理解和尊重、增強治理能力，協商可以增強地方社區解決沖突的能力”[9]然而，就溫嶺商談會來說，協商會議仍有淪為形式化的危機。例如“某社區簽訂一項關于如何為不同的社會團體分配有限空間的合同”，社會團體間通過協商討論達成的共識被潦草地寫在半頁紙上，地方政府以優美的語言為共識寫草稿并轉化為打印的形式，同時讓社會團體修改并簽定合同，這樣的民主協商就失去了原有的性質，淪為了形式。為此，應從制度方面加以限制。以下是協商主體、協商主題、協商實踐、協商方法及其程序等內容。

[事項＼&具體內容＼&協商主體＼&地方政府部門、基層自治組織以及人民群眾＼&協商主題＼&公共政策、社區戰略計劃、地方發展的優先順序、衛生保健、鄰里安全、基礎設施投資等＼&具體實施形式＼&聽證會、居民懇談會和居民論壇會等＼&協商方法＼&討論、征求意見但不投票＼&協商程序＼&一＼&有關部門安排議程和程序＼&二＼&與會者公開討論，表達他們的意見和偏好＼&三＼&有關部門領導回答與會者提出的問題，甚至當場作出決策＼&]

注：根據（澳大利亞）何包剛.中國協商民主制度[J].浙江大學學報（人文社會科學版）.第35卷.2005，（03）繪制。

⒉公眾評議會。以權利制衡權力是現代民主政治的一條基本原則。公眾評議會開我國地方政府“自下而上”績效評價的先河，然而，其在運作過程中仍存在一系列問題，例如評價對象和指標與評價主體的性質、能力不符；評價組織與實施的獨立性和專業性不足。公眾評議會就評價對象而言，應該選取一些與公眾接觸較為密切的具有服務性質的部門（如民政、稅務和城市管理等），不應選取遠離公眾日常生活的部門（如保密局、科研所等）；評價指標應選取“服務態度”、“辦事效率”及“滿意度”等。此外，在制度不完善的前提下，公眾評議會很難避免“暗箱操作”，從而影響結果的客觀性和準確性；評議會有時因牽涉過多的人力、物力而影響政府內部的正常運轉，從而得不償失。盡管公眾評議會還存在著很多不足，但隨著協商制度的不斷實踐，最初的限制可能會被超越，導致結構性變化，為基層協商民主開辟一條道路。立足制度方面，以下是公眾評議會協商主體、主題、實踐形式、方法、程序等內容。

[事項＼&具體內容＼&協商主體＼&廣大的人民群眾＼&協商主題＼&評價地方干部及他們的業績＼&具體實施形式＼&鄉村評議會議、城市社區評議會議＼&協商方法＼&討論、填寫評價表、投票＼&協商程序＼&一＼&主要領導就地方領導的業績作報告＼&二＼&市民提問題、交換意見、并參與政策制定和領導業績的討論＼&三＼&市民填寫評價表（也被稱為信任投票）＼&]

注：根據（澳大利亞）何包剛.中國協商民主制度[J].浙江大學學報（人文社會科學版）.第35卷.2005，（03）繪制。

⒊村民（居民）代表大會。村民（居民）代表大會是基層協商民主制度的典型代表形式。布迪厄認為，相關地位身份者在自身身份意識的推動和他人身份期待的約束下會產生較高的參與意識。村民與居民在身份上的同質性較高，通過村民（居民）代表大會這一協商形式，村民（居民）會比較積極地參與到公共事務管理之中。就村民（居民）代表大會而言，在我國已取得了很大成效，但村民（居民）代表大會制度在運行過程中仍存在一系列問題，如村民（居民）代表會議權力不明確、會議程序不明確、代表性不充分、村民（居民）代表與被代表者溝通不足、會議組織者未明確村民代表資質等。就居民代表大會而言，協商主體、協商程序等不以具體的法律制度為依托，多數以地方性法規為標準；由于現代都市社會的快節奏和市場經濟的沖擊，導致城市居民人情關系冷漠，居民多被禁錮在“水泥鋼筋籠”里，缺乏共同的關注點，小區居民代表大會形同虛設，有些小區甚至沒有居民委員會等基層組織。以下是村民（居民）代表大會的協商主體、主題、實踐形式、方法、程序等內容。

[事項＼&具體內容＼&村民代表大會＼&居民代表大會＼&協商主體＼&廣大人民群眾與農村基層自治組織＼&城鎮社區居民與城鎮社區基層組織＼&協商主題＼&集體土地、村企業的成立和發展、村財富的分配、人員的罷免和村預算＼&治安問題、人口控制及處理城市社區日常事務＼&協商方法＼&討論、征求意見、協商及投票＼&討論、征求意見、協商＼&具體實踐形式＼&村民代表大會、城鎮居民代表大會＼&協商程序＼&一＼&與會代表達到法定人數，然后提出本次會議的議題＼&二＼&討論和審議，村民代表應充分發表自己及其所代表的農戶的意見、建議＼&三＼&表決與通過。在充分協商的基礎上，對需要做出決定或決議的議題進行表決＼&]

⒋網絡協商。作為一種新型的協商形式，網絡協商突破了諸多參與瓶頸的限制，實現了參與主體的多元化，增強了資本博弈帶來的合法性，打破了場域進入壁壘的限制。然而，網絡協商也存在一系列問題，如網絡公眾的無序參與，法律制度缺失，網絡政治精英撈取個人政治資本、謀求小集體利益，城鄉數字鴻溝的凸顯，城鄉居民網絡用戶數量呈現兩極分化，政府網絡立法落后，導致網絡協商法律真空等。現階段，公眾主要通過網絡參與協商，引起不同場域精英的注意，借助精英的影響力形成公共輿論，進而影響政治精英的決策。由此可以看出，網絡參與是基層協商與精英協商的有機結合。盡管網絡參與協商中存在一系列問題，但通過網絡參與處置的重大事件不勝枚舉，如廈門 PX 項目、番禺垃圾焚燒事件、新交規“黃燈”判定問題等。從制度層面看，以下是協商主體、主題、具體實踐形式、協商方法及其程序等內容。

[事項＼&具體內容＼&協商主體＼&“網民”＼&協商主題＼&協商主題開放，涉及生活中的方方面面＼&具體實踐形式＼&以人民網的強國論壇為代表的BBS，貼吧，低成本、高效率網絡簽名，網絡投票，微博等＼&協商方法＼&討論、征求意見＼&協商程序＼&一＼&由傳統媒體或網絡發布信息＼&二＼&此信息引發輿論強烈關注，形成強烈共振效應＼&三＼&為了平息輿論，取信民眾，政府與網民互動，進行調查，采取措施＼&]

總之，協商民主作為社會治理模式中的一種新觀念和新的實踐形式，符合黨的十八屆三中全會對創新社會治理體制進行精心部署和頂層設計的要求。廣泛多層制度化的協商民主形式擴大了公眾的政治參與范圍，發揮了基礎自治組織、社區平臺的依托作用，同時，以制度規范的形式形成了社會治理的長效機制。可以說，協商民主廣泛多層制度化發展無疑是沿著民主法治的道路推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

【參考文獻】

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（責任編輯：高 靜）