事業單位改革：破繭之后的期待

張銳

由于多重利益的糾結，同時還存在數十年沉淀下來的制度桎梏，事業單位改革所需延續的時間可能還會出于人們的意料。

在色彩斑斕的中國改革圖譜中，事業單位改革格外撩人耳目。這不僅僅是這項已經運作了近20年的改革至今并未取得民眾所期待的效果，更隱含著公眾對公平與效率的濃濃訴求。然而，由于牽及數千萬人的切身利益，更由于多重利益的糾結，同時還存在數十年沉淀下來的制度桎梏，事業單位改革所需延續的時間可能還會出于人們的意料。

成蛹與破繭

如果從1996年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《中央機構編制委員會關于事業單位改革若干問題的意見》算起，我國事業單位改革已經遞延了18年，期間改革的脈絡基本沿著政策設計與局部試點兩條線路展開，只是始終缺乏實質性突破，而且進展緩慢。

在過往18年由中央和省級政府部門制定的400多個相關改革文件中，2000年中央辦公廳頒發的《深化干部人事制度改革綱要》具有定向導航的意義。《綱要》提出在事業單位推行聘用制度，并建立和實施崗位管理制度，同時提出要改革事業單位的收入分配制度等等，兩年之后，國務院頒發《關于在事業單位試行人員聘用制度意見》，并于次年開始實施。

2011年中共中央、國務院發布的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》奠定了事業單位改革的大體盤局。《意見》提出對事業單位進行“分類改革”，即對承擔行政職能的事業單位，將其屬于政府的職能劃歸相關行政機構；對從事生產經營活動的事業單位，推進其轉企改制，同時，《意見》明確今后不再批準設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。根據決策層的設計，整個分類改革預計要耗費10年的時間：從2011年至2015年，在清理規范基礎上完成事業單位分類，部分轉為企業或劃歸政府行政機構；2016至2020年，建立和完善事業單位的管理體制和運行機制，形成中國特色的公益服務體系。

“務實”的啟動要比“務虛”的步伐慢了很多。2008年初，國務院發布《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。然而，截至目前，除了廣東邁開了碎步之外，其他四省不是沒有開始，就是進展甚微。而即便是廣東，所推進的養老金“并軌”也被人稱為“半吊子改革”。一方面，雖然廣東省的事業單位職工與普通企業職工一樣已按月繳納養老保險費，但退休時待遇依舊按原有領取退休金的標準執行，另一方面，即使員工按當地社保標準按月繳納養老保險費，但依法應該由單位繳納的部分，單位沒有繳納。

作為近20年政策積累與謹慎試點的成果，今年5月國務院正式頒布的《事業單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）具有破局的意義。《條例》是我國事業單位人事管理的第一部專門法規，標志著事業單位人事管理進入法制化新階段。相對于企業人員有《勞動法》、公務員有《公務員法》管理，事業單位員工的身份從此也獲得了法規的正式確認。

另一方面，作為《條例》的最核心成果，就是明確了事業單位與職工的“合同關系”，事業單位人員“鐵飯碗”與終身制將隨著《條例》的實施而被終結與打破，相應的競爭機制與人員流動機制將在事業單位啟動，事業單位的活力由此將得到激勵與彰顯。

“去行政化”之艱

廈門大學副教授謝靈給本校朱崇實校長的一封公開信近期在網上瘋傳。講的是中午開飯時廈大教師到教工餐廳就餐時被告知飯菜已經賣完，但當校長到餐廳吃飯時，服務員立即端出菜肴，而且廚師出來熱情打招呼。因此，廈門大學教師中流傳著教師應當趁校長就餐時去就餐的橋段。對此，謝靈與朱崇實校長展開了激烈的“口水戰”。一個普通的教師，將討伐的矛頭直指能夠決定自己命運的上司，想來絕非空穴來風。如此微小的事實背后折射出的是事業單位行政化的濃厚痕跡。

上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。按照改革的設計，在剝離了履行行政職能的事業單位如人社部門的社會保險管理中心、衛生部門的疾病預防控制中心、民政部門的福利彩票發行管理中心等等之后，事業單位的行政級別將予以取消，即所謂的“去行政化”。資料顯示，前述被剝離出去的機構僅占事業單位人員編制的1/ 4，剩下3/4主要由教育、醫療和科學研究單位等組成。

從目前來看，“去行政化”的改革還停留在清理分類階段，自然，事業單位的行政化色彩愈演愈烈就見怪不怪了。以筆者熟悉的高等學校為例，大學被分為副部級、正廳級和副廳級尚且不論，即便是教育部早已核準了中國人民大學等6所高校的章程，但副部級高校卻未減一所，其它級別的高校“官帽”更是一頂沒少，而且時下高校專升本成風，因為學校升本之后不是意味著學校的師資力量和辦學水平的提高，而是可以由副廳級提升為正廳級。

清華大學校長在談到清華開中層會時要讓教授和系主任坐最前排，而處長都坐后排，但筆者可以肯定地說，這種“去行政化”作風只有清華這類名校才存在。在絕大多數高校中，處長的津貼高于教授津貼、科長待遇好于副教授待遇司空見慣，而且公開會議場合教授靠邊站也成為了一條例行規則。不僅如此，無論是在高校還是在醫院，競選處長需要副處長經歷，競選院長和副院長還需要處級或副處級經歷，而且都有明確的任職時間要求。除此之外，即便是學歷再高，成果再卓著，群眾口碑再好，一個普通的教師或者醫生都會與官職無緣。

重要的是，我們注意到，《事業單位人事管理條例》第八條規定，“事業單位新聘用工作人員，應當面向社會公開招聘。但是，國家政策性安置、按照人事管理權限由上級任命、涉密崗位等人員除外”，這就意味著事業單位中還將有一部分干部都將由上級任免，照此套用，事業單位的二級機構中也會存在部分干部。然而，恰恰是這部分人員構成了事業單位行政化的耀眼群體，由此帶來“官本位”職位大量繁殖不說，只要這些人位置和待遇優于其他職位人員，就會促使專業技術人員千方百計地獲取行政職位。教師不想教學，醫生不愿看病，這是時下高校與醫院的普遍現象。

除了制度使得事業單位的“行政化”色彩難以得到稀釋之外，既得利益階層成為了“去行政化”的最大障礙。試想，原來由上級任免的校長或院長現在由民選產生并隨時接受群眾的監督，誰愿意行走在這樣一個如履薄冰的境地之中？重要的是，拿著原有上級授予的尚方寶劍，事業單位的領導完全可以置民意而不顧，許多稀缺的資源自己能夠優先獲得與享用，但如今由群體監督，權力所能支配的資源半徑將得到極大的限制，誰又愿意接受這樣的反差事實？而一旦事業單位“去行政化”遭遇到核心階層的抵觸，其所推進的難度就可想而知。

重要的還在于，“去行政化”還遭遇到了行政方自己決定“去”的悖論。一旦去行政化，教育主管和衛生主管部門就要向學校和醫院放權，而推行改革放權的恰恰是這些政府部門，對此，它們能夠忍痛割愛嗎？事實上，事業單位和政府主管部門已經形成了利益共同體，一方面，目前政府主管部門可以考核與任命（至少是影響）事業單位的主要領導，而事業單位領導也將到政府主管部門任職看成是自己向上升遷的通道。既然各有所需，而且利益互相捆綁，面對著一個可能肢解彼此利益的因素，二者自然就會形成一個強大的攻守同盟，以消解變革的力量。

養老金并軌之難

按照許多人的看法，今年7月1日正式施行的《事業單位人事管理條例》意味著事業單位員工正式進入社保以及養老制度的框架，然而，官方的回答是，《條例》的實施只是對事業單位聘用制進行法律上的確認，而“事業編制人員7月起繳養老保險”屬誤讀。現在看來，作為事業單位改革最難啃的一塊骨頭，養老金的并軌難度可能超過了人們的想象。

機關和事業單位職工退休后領取由政府財政發放的退休金，企業員工退休后領取由單位和個人共繳的社會保障金，統計資料顯示，目前機關和事業單位人員平均每人每月的退休金為4000元，企業員工社保收入平均每人每月2000元，二者有兩倍之差，養老金“雙軌制”所形成了的社會不公十分顯著，也正是如此，養老金并軌的呼聲從來沒有間斷過而且甚囂塵上。

依據《事業單位人事管理條例》最新規定，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”，但問題是，目前我國現有事業單位111萬個，事業編制3153萬人，根據“老人老辦法、新人新辦法”的方案，已經退休的職工按照原有模式領取退休金，新進職工進入社會保險，而大量的“中間人”則成為最大的難題。如果按照繳滿社保15年才能在退休后領取相應養老金的話，絕大部分“中間人”之前并未繳納社保，也就是不能達到繳滿15年的要求，由此就產生了補交社保的問題。

排除個人補繳8%的部分不說，僅單位所要補繳的20%部分的資金是由財政補貼還是單位自籌，對二者來說都是一筆巨大的負擔。經過測算，目前事業單位的“中間人”所要補繳的社保資金至少達5萬億元，如果由政府兜底，就需要明確中央財政與地方財政各自擔負的比例，而從目前來看，地方政府根本沒有充分的支付能力，最終的負擔可能都會轉移

到中央財政身上。如果由中央財政和事業單位共同負擔，同樣存在二者之間比例劃分問題，而且一旦要求事業單位自籌資金，其最終必然抬高服務費用，折磨民眾的看病貴、看病難、上學貴、上學難等社會病癥將更為加劇。當一項改革的負擔最終轉移到普通百姓身上時，改革本身就完全失去了意義。

除了養老金的補繳問題懸而未決外，事業單位職工目前最為擔心的是進入社保體系退休后的收入會急劇縮水。國際慣例顯示，養老金替代率為60%-70%，方可維持退休前的基本生活水平，而據財政部科研所專家測算，《事業單位人事管理條例》中事業單位的退休待遇與企業養老保險幾乎別無二致，養老金水平下降難以避免，養老金替代率可能要從80%-90%下降到50%左右。如果真是這樣，勢必會引起事業單位員工的焦慮與恐慌，并波及相關社會群體對改革的質疑，并可能令改革夭折。最能說明問題的事實時，2008年事業單位的改革導致廣州市好幾個大學五十多歲的教師紛紛要求提前退休，打亂了正常的教學秩序，最終相關改革嘎然而止。

考慮到事業單位員工退休后社保收入有可能減少的事實，《事業單位人事管理條例》提出了“工資增長機制”，這就意味著財政將通過對事業單位員工逐步加薪的方式來抬高其所繳社保資金額度，進而增加退休后養老金的領取數量。除了繳納社保金之外，事業單位職工在職期間還可以參加職業年金，退休后與社保金一并進入養老金范疇，以此確保職工養老金不低于傳統模式下的退休金。不過，職業年金由個人、企業還是財政來承擔，目前還尚未定論。

烘熱改革的條件

客觀地評價，對于社會保險的繳納，《事業單位人事管理條例》只是做出了原則性規定，因此，即便是敲定了社保金+職業年金的養老金收入制度這一核心問題，并明確了資金的來源，但與員工在職期間收入程度緊密相關的事業單位競聘上崗、考核、培訓、獎勵、申訴、交流、退休、人事監管等單項配套規章也要建立和健全起來，而所有這些更為精準且具有操作性的細則最后落地絕非一蹴而就，權威機構對此給出的答案是3年時間。

具體到職業年金制度，同樣需要一定的稅收優惠政策予以匹配。按照規定，諸如職業年金等相關優惠政策，地方在立法上沒有權限賦予，同樣，職業年金作為一種基金的投資和運營，更需要國家大政策的支持。在國家政策缺位的情況下，一個城市要建立事業單位職業年金投資體制沒有任何可能，為此，亟待相關的頂層設計方案。

需要特別強調，在進行事業單位改革的同時，還要推進機關單位的改革。無論是人員聘用考核，還是進入社保體系，事業單位改革的意義不應當停留在本身，更為重大的作用還在于其隱射出的公務員體系改革。如果只有事業單位改革的單兵突進，機關單位依然故我，不僅可能引起各方利益與訴求的廣泛博弈，從而制造出新的改革困局，同時會使民眾產生改革是維護特權、犧牲弱勢群體的錯覺，最終徹底動搖公眾的改革信心。從新的制度創建角度而言，也只有機關和事業單位的改革同時發動與齊頭并進，才能最終消除養老金“雙軌制”，并建立起統一和相對平等的社會保險體制。

我們還想指出，與企業單位的改革注重降低成本以及政府機構改革強調精簡機構和冗員完全不同，事業單位改革并不是為了降低成本，更不是簡單地裁剪人員，而是為了建立起富有競爭性的人才機制，激活事業單位的活力與動能。事實上，中國政府對教育和衛生的公共投入目前只占GDP的4%左右，公共財政用于教育的開支僅為全社會支出比重的46%，不僅低于發達國家86%的水平，而且弱于發展中國家75%左右的平均水平，同時低于全世界80%左右的平均水平。另外，事業單位提供的服務是人對人的服務，而且事業單位是我國高級知識分子與精英人才的集散地，在人力資源供給上遠遠滿足不了需求。僅以高校師生比為例，1998年，高校師生比是1∶8，而到2013年增加到1∶18。這就意味著，事業單位的改革不僅不能減少政府投入，還應增加財政資金的供給，不僅不應隨意裁剪職工，相反更應該創造條件吸引更多的優秀人才進入，也只有確立這種主流價值觀，才能確保事業單位的改革卓有成效。

Reform of institutions： looking after the cocoon

As the tangled multiple benefits， but there are still a few years down the system precipitated shackles， reform of institutions may also be required for the continuation of the time people's expectations.