高鐵時代下的乘警勤務模式思考

趙建設　殷文潔

摘 要：高鐵時代乘警勤務模式如何適應新形勢的要求已成為一個亟待解決的新問題。高鐵時代乘警勤務模式存在的主要問題是：旅客列車數量劇增，警力不足問題難解；“三乘一體”模式改變，聯防協調難度加大；車內環境變化較大，安全隱患壓力增加；受法律規定束縛，單警執法陷入困境；警力配置固定重復，警務工作效能低下。本文認為，解決以上問題的途徑是：乘警勤務模式由固定式向多變式、協作型向合作型、包乘制向巡乘制、公開式向隱蔽式轉變。

關 鍵 詞：高鐵時代；鐵路客運；乘警勤務模式；鐵路治安管理

中圖分類號：D631.41 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0027-05

收稿日期：2014-03-30

作者簡介：趙建設（1959—），男，河南鄭州人，鐵道警察學院治安系副主任，教授。研究方向為治安學、鐵路治安管理；殷文潔（1987—），女，河南鄭州人，鐵道警察學院治安系教師，研究方向為治安學、鐵路治安管理。

基金項目：本文系河南省人文社會科學項目“高鐵時代下的乘警勤務模式研究”的階段性成果，項目編號：2013-GH-137；2014年鐵道警察學院中央高校基本科研業務經費項目“高速列車乘警勤務模式研究”的階段性成果。

高鐵，即高速鐵路，是指“營運速率達到每小時200公里以上的鐵路系統。”[1]我國的高速鐵路建設始于1999年的秦沈客運專線。2008年，以國家發展和改革委員會批準的《中長期鐵路網規劃（2008年調整）》方案的頒布實施以及京滬高速鐵路的開工建設、京津城際高鐵的開通運營為標志，我國正式步入了“高鐵時代”。“預計到2020年，我國200公里及以上時速的高速鐵路建設里程將超過1.8萬公里，將占世界高速鐵路總里程的一半以上。”[2]高速鐵路在我國的快速發展，不但改變了傳統的鐵路運輸模式，還對鐵路客運的治安管理產生了巨大影響，也對現行乘警勤務模式提出了嚴峻的挑戰。

一、高鐵時代鐵路客運的特點

高鐵時代是以高速運輸技術的發展和應用、高速鐵路的建設和快速發展為主要標志的。在現代交通運輸體系中，鐵路運輸有著其不可替代的優勢。高鐵時代的到來讓這些優勢得到了增強。我國高鐵時代下的鐵路客運特點主要表現在以下幾個方面：

（一）運營速率高速化

據不完全統計，目前，我國鐵路既有鐵路線時速120公里以上線路延展里程已經達到2.4萬公里。其中，時速160公里及以上的線路延展里程達到1.6萬公里，時速200公里及以上線路延展里程達到6227公里，時速250公里的線路延展里程達到1019公里，并且我國高速鐵路的建設里程每年正在以令人難以想象的速度迅速擴展。

（二）運營線路專線化

在我國高速鐵路線路建設中，客運專線大量出現并逐漸成為鐵路客運的主力。根據《中國鐵路中長期發展規劃》，到2020年，為滿足快速增長的旅客運輸需求，將建成省會城市及大中城市間的快速客運專用通道，并形成“四縱四橫”的鐵路快速客運通道以及三個城際快速客運系統，建設每小時200公里及以上的客運專線1.6萬公里以上。

（三）城際交通便利化

目前，我國城際間廣泛開行了大密度、公交化、編組靈活的動車組列車，主要城市及城市群實現了“同城效應”，更加方便快捷城際交通，使旅客基本可以做到隨到隨走。

二、現行乘警勤務模式存在的問題

（一）現行乘警勤務模式

⒈既有旅客列車的乘警勤務模式。既有旅客列車，即在動車出現之前存在的傳統旅客列車。其乘警勤務模式主要為：一是以包乘制為主、添乘制為輔的方式。包乘制，是指由旅客列車始發站所在的鐵路公安處乘警隊派出固定的一個（或若干個）乘警組負責進行一對（或若干對）旅客列車的全程跟車值乘的一種勤務制度。旅客列車上一般是由一名或數名乘警組成一個乘警組進行全程跟車值乘。添乘制，是指在旅客列車值乘警力不足或特殊情況下，上級公安機關或乘警隊組織其他警力上車協助車上值乘乘警進行跟車值乘的一種勤務制度，是包乘制的一種補充。二是固定列車、固定班組、固定人員的包乘方式。在值乘民警的人員分配方面，各鐵路公安處下設的乘警支隊按照負責的線路分為若干個乘警大隊。每個乘警大隊一般設有若干個乘警組，每個乘警組負責其中相對固定的一對（或若干對）列車的值乘工作。

既有旅客列車的乘警勤務模式實行的是固定的作業流程。即旅客列車進站前，由乘警長帶隊，乘警組列隊提前30分鐘進站進行三乘聯檢；列車始發前5分鐘時，乘警在車廂中部和頭部（或尾部）分別進行站臺立崗，觀察車站站臺周圍和旅客上車時的動態情況，協助列車員維持旅客上車秩序；列車即將出發時，乘警長和乘警分別到列車兩端或同時到列車中部做巡視準備；列車出發后，值乘民警按照由硬席車廂向臥鋪車廂的順序進行巡視、宣傳和查驗身份證工作；列車到中間站站停時，當班值乘民警與車站派出所民警進行站車交接；列車單程終到后，乘警需要出站和休息時，按規定地點存放槍支；列車返程終到時，乘警按規定履行退乘手續及上交武器、警械。

⒉高速旅客列車上的乘警勤務模式。一是固定列車、固定人員的包乘制模式。根據2012年鐵路公安局在呼和浩特召開的“鐵路旅客列車勤務模式、鐵路旅客車站勤務模式、鐵路線路勤務模式研討會”精神，目前，在我國高速旅客列車上，一般實行的都是單程運行時間在5小時以內的，乘警隊不再派出乘警進行跟車值乘，單程運行時間在5小時以上的，由乘警隊派出一名乘警進行跟車值乘。而實際現狀是，各鐵路公安處乘警隊對管轄范圍內、單程運行時間在5小時以上的高速旅客列車，均按照上述會議精神，派出一名固定乘警以跟車值乘的形式進行值乘，即固定列車、固定人員的包乘方式。二是無固定人員的巡乘制模式。各鐵路公安處乘警隊對在管轄范圍內單程運行時間在5小時以內的高速旅客列車，目前，存在兩種不同的勤務模式：第一種是依據上述同一會議精神，不再派出固定的乘警進行跟車值乘，而是根據各高速鐵路旅客列車上的治安狀況不同，派出機動警力，以不固定列車、不固定時間、不固定區段的巡乘方式進行列車治安管理工作，即巡乘制勤務模式；第二種仍是固定列車、固定人員的包乘制模式。

（二）現行乘警勤務模式存在的弊端

作為高速旅客列車主體成分的CRH型列車，從車型、車內結構及車上工作人員結構等各方面與既有旅客列車相比都發生了很大的變化。雖然高速鐵路旅客列車在車速提高、乘坐舒適度及增加列車開行密度等方面有了極大改進，但從旅客列車治安管理的角度講，在一定程度上加大了旅客列車及財物的安全隱患以及乘警的工作量和工作難度。

⒈旅客列車數量劇增，警力不足問題難解。我國鐵路公安機關基層警力不足早已是一個普遍存在的問題。隨著我國城際間大密度、公交化的高速旅客列車的廣泛開行和快速增加，鐵路公安機關各乘警隊的警力不足問題更加明顯。一是車次數量的大量增加，增加了警力不足的壓力。一方面，我國旅客列車速度的大幅提高，使旅客列車在鐵路線路上的單位占用時間越來越短；另一方面，我國高鐵線路的不斷擴展、延長，使旅客列車可用的鐵路線路長度加速增長。在此情況下，鐵路部門增開了越來越多的旅客列車車次，使得警力不足問題凸顯。表現為：在既有旅客列車上，每對列車原本要求配一個乘警組，設一名乘警長和兩名乘警。但現在，因為警力不足而改設為兩人一個乘警組甚至一人一個乘警組的現象普遍存在；在高速旅客列車上，目前每對列車只配一名乘警甚至根本不配乘警。二是旅客列車上每節車廂內旅客數量的增加帶來了警力不足的壓力。據初步調查數據顯示，一方面，在既有旅客列車上，車頭連結18—19節車輛，其中，包括列車中部的一節餐車車廂和將近一半的臥鋪車廂。現在我國運行的雙層25型列車，一節硬席車廂根據車型不同定員為118人或128人，一節臥鋪車廂定員66人，雙層的25型硬臥車廂定員為80人。[3]一列既有列車在滿員的情況下可承載1000人左右，車上的警民比例約為1：500。高速旅客列車可分為三種不同的情況：第一種情況是由8輛車廂固定編組組成的，分為商務座、一等座和二等座，根據高速列車車型的不同，編組定員為556人-668人之間，[4]在不考慮超員的情況下，警民比例最低為1：556；第二種情況是由兩小列固定編組的8輛車廂組成的共16節車廂的列車，[5]編組定員為1112人至1136人之間，在不考慮超員的情況下，車上的警民比例最低為1：1112。且該列車是由兩小列車廂的車頭從中部相連而成的，乘警在車廂巡視中是無法從車頭直接走到車尾的。如果乘警所在車廂與發生案件的車廂被分割在兩個不同的編組時，乘警則無法在列車運行期間直接趕赴發案車廂進行處理，只能等到旅客列車在前方站站停時才能從站臺繞行到發案車廂進行處理；第三種情況是由16節車廂組成的列車，雖然乘警可以在車廂巡視中直接從車頭巡視到車尾，但該列車無臥鋪車廂，標準乘車旅客數量更多，車上的警民比例要遠高于1：1112。

⒉“三乘一體”模式改變，聯防協調難度加大。在現行的乘警勤務模式下，乘警在旅客列車上作業時一直強調“三乘一體”工作方式。“三乘一體”即要求在旅客列車治安防范方面，強調以公安為主的客運、公安和車輛三個部門的人員，在值乘工作中相互配合，密切協作，形成一個整體，共同做好列車的安全服務和治安工作。乘警在列車上是一個獨立的派出組織，經常需要與旅客列車上的其他工作人員相互配合，特別是客運人員的配合。如對遺失兒童、無人陪伴的精神病人的照顧等。在既有旅客列車上，每節車廂都配有客運乘務人員，客運乘務人員既要配合乘警做好上述工作，又要幫助乘警傳遞報警信息等。既有旅客列車上的工作人員集中且構成簡單，只有客運人員和檢車人員。乘警在值乘工作中便于與旅客列車上的工作人員溝通、協調，并在長期的工作配合中形成共同認可的相互間的默契和內部秩序。但在高速旅客列車上的工作人員的組成卻較為復雜。高速旅客列車上的客運人員不再負責列車的衛生、餐飲等工作，同時，客運人員的人數也大大減少，平均3節車廂由一名客運人員負責。旅客列車上增加了專門的保潔人員、餐飲人員等。原來的“三乘”逐漸變成了“五乘”甚至“六乘”，即乘警、檢車、客運、保潔、餐飲和車輛等6方人員。旅客列車工作人員成分復雜、歸屬單位多樣，加大了乘警與其他各方協調的工作量和協調的難度。

⒊車內環境變化較大，安全隱患增加。目前，我國高速旅客列車廣泛使用的CRH型車型，在車內結構設計和車內環境上與既有車型相比發生了較大的變化，安全隱患明顯增加。一是高速旅客列車的乘警多了一項重要職責——保護駕駛室的安全。既有車型的車頭是單獨的一節車輛，駕駛員只能從車頭進入，旅客所在車廂與其是相對隔離的。而CRH型車廂的駕駛室是旅客車廂的一部分，駕駛室門外就是旅客座位；CRH3型列車的駕駛室與旅客座位之間只有玻璃相隔，這種設計結構加大了駕駛室的危險系數，同時也增加了乘警的工作負擔。二是在高速旅客列車上設置了可供旅客使用的電源插頭，對電源的放開使用給旅客帶來了極大方便，同時也給列車安全帶來了一定隱患。三是在高速旅客列車的車門口設置了大件行李箱，造成了旅客人、物分離的可能性，增加了旅客財物被盜的危險。此外，由于高速旅客列車速度快、密封嚴、人員密度大，旅客長時間坐車后容易發困，也為違法犯罪人員提供了一定的作案機會。

⒋受法律規定束縛，單警執法陷入困境。我國《公安機關辦理行政案件程序規定》等相關法律、法規明確規定，公安機關對于案件的調查、取證、處理均要求有兩名民警在場，便于保障執法的公正、透明。但是，在高速旅客列車上甚至是在非高速旅客列車上，通常只有一名乘警進行值乘，一旦發生案件，很難保障乘警在列車上執法工作的順利進行。

⒌警力配置固定重復，警務工作效能低下。不分治安狀況好壞，平均分配警力的固定列車、固定班組、固定人員的現有乘警勤務模式，一方面，造成了警力的極大浪費；另一方面，使得旅客列車上值乘的警察呈現出一種長期的人員固定、活動規律固定的“我明敵暗”的狀況，不利于公安機關對旅客車上違法犯罪人員的防范與打擊，不利于提高乘警的工作效率。

三、高鐵時代下乘警勤務模式變革的路徑

（一）由固定式勤務模式向多變式勤務模式轉變

隨著經濟社會的快速發展以及科技進步的日新月異，各種鐵路沿線的管控項目建設速度不斷加快，國家道路交通安全行動計劃的試點工作也在有序推進，這些項目的完成，必將提高鐵路的管控水平和能力。現行的乘警勤務模式也需要以科技裝備水平的逐步提高為契機，推動現有勤務模式的發展和創新。由傳統的“一車一警、一車數警”的固定式乘警勤務模式轉變為“一車X警”的多變式乘警勤務模式。

具體來講，在高速旅客列車上不再采用現有的一個乘警固定負責一對（或若干對）旅客列車的形式，而是根據對鐵路沿線的各個點、段監控設備的數據和信息的采集，通過對鐵路沿線治安狀況、人員分布、上車人員身份查驗、車上治安狀況等的綜合分析與研判，及時調整乘警警力配置。對于治安狀況良好的旅客列車，無需乘警上車執勤；對于治安狀況欠佳的旅客列車，可根據情況派一名或數名乘警執勤。此外，對于派往車上執勤的乘警，還可根據車上治安的具體狀況，以公開執勤和秘密執勤的方式交叉進行，使區段執勤與全程執勤相互結合。這樣，既可以依據當前或一定時期內高速旅客列車上重點勤務工作、重點工作對象及需要采取的工作措施的不同，有針對性地彈性安排旅客列車上的值乘警力，改變當前預定勤務、被動管理、平均使用警力的固定乘警勤務模式，解決因勤務安排不科學帶來的“出警不出效”等耗費警力資源問題，同時，也可以達到充分應用科技裝備，實現信息主導勤務，緩解乘警工作壓力，提高乘警工作效率的目的。

（二）由協作型勤務模式向合作型勤務模式轉變

長期以來，鐵路公安機關的乘警勤務模式屬于以旅客列車乘警組為主導的協作型勤務模式。強調相互協作、相互配合地開展各項旅客列車治安管理工作。由于旅客列車治安管理工作的特殊性，各相關單位及人員在鐵路治安管理中的責、權、利并不具有同一性，鐵路客運部門與鐵路公安機關之間、乘警隊與沿線各派出所之間、各乘警大隊之間的分工和作用也不一致，影響他們的協作配合。

合作型勤務模式，是指包括鐵路旅客運輸的乘警、檢車、客運、保潔、餐飲和車輛及沿線車站派出所等各相關單位及人員，將鐵路旅客列車的治安管理工作作為一項共同的任務，通力合作、齊抓共管的勤務模式。乘警勤務模式由協作型向合作型的轉變，就是在現有法律的范疇內，在體現各相關單位及人員責、權、利統一的前提下，明確各相關單位及人員的職責和績效的劃分標準。以各相關單位及人員所承當的責任和義務為依據，建立共同遵守的工作機制和沿線相關部門的長效工作機制。在統一的框架和機制內，共同合作開展旅客列車治安管理工作。

（三）由包乘制勤務模式向巡乘制勤務模式轉變

高速旅客列車的全封閉、高速度、人流量大等特點，使得旅客列車上一旦發生治安案件、刑事案件及治安災害事故很難得到及時的救援和處置，不僅難以收集線索、疏散旅客，還會造成列車秩序的混亂，甚至會引發次生災害，造成更大的傷害和損失。以目前高速旅客列車上配置的一車一警甚至是一車無警的警力狀況來看，遠遠無法滿足公安機關對案發現場進行先期處置的工作要求。

由包乘制勤務模式向巡乘制勤務模式的轉變，可以改變現行的由某個乘警組負責一對（或若干對）旅客列車治安管理的模式，可以在充分收集高速旅客列車治安情況信息的基礎上，集中警力有重點、有目的地開展對所轄范圍內的重點旅客列車、重點區段內旅客列車的治安防范、管理工作。一方面，乘警不會受某一固定旅客列車的限制，有更強的自主性，能夠把有效的警力分配到最需要的旅客列車上或旅客列車的重點區段內；另一方面，采取機動靈活的勤務方式進行旅客列車的治安防范與管理工作，一旦有案件發生能夠迅速做出反應，以更快的時間、更多的警力趕赴案發現場，及時進行處置。

（四）由公開式勤務模式向隱蔽式勤務模式轉變

由公開式勤務模式是指值乘乘警公開身份、公開方式的勤務模式。隱蔽式勤務模式是指值乘乘警隱蔽身份、隱蔽方式、不固定人員、不固定車次、不固定區段的非規律勤務模式。

現行的公開式勤務模式是由固定的若干乘警組完成某對列車的勤務工作，乘警在固定的時間段內完成固定的作業流程。這樣，容易被違法犯罪人員摸清乘警在旅客列車上的勤務工作規律，鉆乘警在旅客列車上的治安防范和管理漏洞，在旅客列車上實施違法犯罪活動。

公開式勤務模式向隱蔽式勤務模式轉變，可以打破現有乘警勤務模式規律，使得車上的違法犯罪人員無法掌握公安機關在各旅客列車上進行治安防范的人員情況和活動規律，有效提升乘警勤務的實效性。

總之，隨著高鐵時代的到來，旅客列車開行數量與日俱增，鐵路公安機關正面臨著旅客列車治安管理工作中層出不窮的新情況、新問題，鐵路旅客列車的乘警勤務模式改革是一種必然趨勢。應該在科學、合理、高效的乘警勤務模式下，不斷提高鐵路公安機關的執法服務能力，乘警勤務的工作效率，緩解警力不足帶來的巨大壓力，有效減少旅客列車上治安案件、刑事案件的發案率，更好地適應高鐵時代對鐵路旅客列車治安管理工作的新要求，推動鐵路旅客列車治安管理工作的信息化、規范化建設。

【參考文獻】

[1]王明.高鐵影響與高鐵時代城際公路客運發展策略研究[D].長安大學，2010.

[2]張聰.我國高速鐵路發展若干問題探討[J].中國集體經濟，2004，（04）.

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[4][5]楊中平.漫畫高速列車[M].中國鐵道出版社，2009.80.

（責任編輯：牟春野）