我國地方政府債務形成機制及風險防范機制研究

摘 要：近年來，我國地方政府債務持續累積，所孕育的財政和金融風險不斷放大。我國地方債務形成既有其深刻的內在體制性原因，又有外在的媒介性平臺。因此，建立地方債務風險防范機制，抑制地方債務過度膨脹，是有效化解債務風險的重要途徑。

關 鍵 詞：地方債務；形成機制；風險防范機制

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0043-05

收稿日期：2014-07-01

作者簡介：王雪雁（1967—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）經濟學教研部主任，教授，研究方向為區域經濟發展。

在經濟轉型期，地方政府是區域投資的重要主體，但其過度投資行為加劇了地方債務的形成， 不僅加重了地方財政負擔，而且加大了金融風險。因此，必須建立地方債務風險防范機制，抑制地方債務過度膨脹，有效化解債務風險，以保證經濟的持續、健康發展。

一、地方債務形成的內在機理

我國地方政府債務擴張，既是財政分權體制下地方政府財權與事權不匹配造成地方財力不足的結果，也是各級地方政府本身具有的擴張財政支出沖動的結果。我國地方債務形成的背后有其深刻的內在體制性原因，即地方政府與上級政府及本地公眾的雙重委托-代理關系。地方債務形成的根源在于我國這種獨特的上下級委托-代理關系，其具體形成的機理是：

首先，在我國中央政府→地方政府→下屬官員的委托-代理鏈條中，有一種內生的擴大預算支出規模的放大機制。這種放大機制的產生機理是各級地方政府及官員均有擴大預算規模的內在激勵，因為地方政府擴大財政支出，不僅能夠為本地政府也能夠為上級政府顯示政績提供有效途徑，因此，只要地方政府的財政預算能在本身合理的或者不超過一定的限度范圍內，本級政府或者上一級政府一般不會進行嚴格的控制，反而會支持地方政府擴大投資，于是地方政府會進一步加大支出和舉債規模。很多地方政府部門往往通過相關的國有企業大規模開展市政基礎設施建設來滿足自己的投資需求，在名義上投資主體是國有企業，但事實上卻是地方政府；國有企業在很多時候都是通過向銀行貸款來滿足投資要求，而在其背后，政府信用發揮著至關重要的作用。這樣，在投資本性的驅使下，地方政府會產生投資短視或者投資沖動的行為，財政預算由省級政府向市縣兩級政府傳遞，產生財政預算軟約束的擴大效應，地方政府的債務規模呈現出幾何倍數增長。

其次，在我國轄區內的企業和居民→地方政府的委托-代理關系中，有一種內生的擴大預算支出規模的強化機制。在這一層次的委托-代理關系中，地方政府提供公共產品的效益本應由本地公共產品受益人或者納稅人進行評價和監督，但在我國目前監管體系不完善、監管主體缺位的情況下卻無法對地方政府投資行為進行有效監管。除了上述原因之外，還有兩個方面也會產生此種結果：一是在我國行政管理體制當中，上級政府的評價也成為地方政府政績顯示的主要渠道，而作為本地經濟與社會發展的重要主體，公眾和企業的感受和訴求并沒有被當成考核政府政績的重要因素。雖然地方企業能夠為本地提供就業機會和稅收來源，但這些企業對政府政績的評價并沒有被真正重視過；雖然社會公眾是構成當地經濟與社會發展的主體，但是他們沒有相應的渠道去評價政府的政績。我國官員的任期制度有時效性的特征，在這種時效性的影響和制約下，地方政府官員的政績顯示并沒有考慮到地方企業和公眾的愿望，這就不可避免地出現了對地方政府監管缺位的情況。由此委托-代理關系成為異化的單邊行為，社會公眾對地方政府的委托-代理關系讓位于上級政府對本級政府的委托-代理關系。委托-代理關系的扭曲使地方政府脫離了企業和社會公眾的監督，成為上級政府監督的附屬物。二是地方政府擴大預算支出的動因在于政績顯示和利用手中權力的尋租行為。地方政府運用政府掌控的投資權力對于經濟發展和社會發展的項目進行投資從本質上說是一種理性經濟人的主體行為，但這種行為一旦脫離監管，政府投資行為就會成為獲取政績顯示和權力尋租的原動力，地方政府投資的規模也會在這種沖動下不斷擴張，債務效應不斷放大，成為一種周期性、剛性的不良循環。從上述分析中可以看出，政府主導經濟發展模式成為委托-代理關系體系當中的一種行為異化，異化單邊關系已成為委托-代理關系體系中的重大缺陷，也成為我國投融資管理體制當中的弊端，更成為當前我國地方政府債務不斷累積和隱形化的重要原因。

二、地方債務形成的外在媒介

我國地方政府缺乏正常的市場化融資手段和配套制度。在自身財政緊張的情況下，地方政府為了獲得投資能力，舉債發展成為其獲得資金來源的首要方式。為有效獲得大量的發展資金，地方政府往往會創新地方投融資模式，通過地方政府融資平臺體系來籌集建設資金。

地方政府投融資平臺是為地方政府投資項目進行融資，具有獨立法人資格的經濟實體，包括城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等。融資平臺的設立多由地方政府財政撥款或注入土地、股權。從融資方式看，主要是銀行貸款，也包括其他一些形式，如發行城投債、銀行理財、銀信合作以及證信合作等。從投資方向看，融入資金后重點投向市政建設、公用事業等項目。

早在上個世紀90年代，地方政府就開始建立投融資平臺為基礎設施和城市建設融資。1992年，上海最早建立投融資平臺，組建了城市建設投資開發總公司，在此之后，各地開始紛紛效仿上海建立地方政府投融資平臺。

2009年，為了進一步消除金融危機對我國經濟發展的不利影響，提高地方政府對中央政府投資項目資金的匹配能力，中國人民銀行和銀監會等機構聯合發布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》提出，可以支持一些有條件的地方政府組建地區融資平臺，采取發行企業債券、中期票據等融資方式籌集建設資金。但這種旨在提升地方政府投融資能力的地方融資平臺卻成為地方政府紛紛搶奪的目標，僅2009年一年，我國從縣級政府到省級政府就建立了8000多家地方性政府融資平臺。國際金融危機后，地方政府的投融資平臺作用凸顯出來，成為最活躍、最受關注的融資主體，在地方投資中發揮著主導作用。地方政府融資渠道發生了轉變，銀行成為融資平臺的主要成員，銀行的信貸項目也成為地方投資項目的首選。我國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策刺激經濟發展，使得信貸投放增長異常迅猛。在信貸快速投放中，大量的銀行新增貸款流向了地方政府投融資平臺。在有些地方，40%左右的銀行新增貸款流向了地方政府投融資平臺。

政府融資平臺公司貸款的實質是政府負債，償還由地方政府財政負責，一種做法是利用土地質押的方式通過商業銀行或者其他金融機構融資；另一種融資途徑是政府將土地儲備中心作為融資擔保機構，賦予其進行土地質押的權力。而作為政府主要融資來源的商業銀行則依據地方政府財政能力做出貸款判斷，不像對企業進行風險評估那樣進行整體分析。由于政府作為凌駕于企業之上的一種組織形式，本身不具備經營能力，而銀行又無法做出有效的信用等級評估，不能真正掌握其債務規模和是否具備償還能力，導致商業銀行經營行為被強行綁定在政府融資平臺體系之中，成為利益共同體。

不可否認，我國地方政府投融資平臺是投融資體制創新的一種嘗試，其產生和發展有一定的客觀必然性，而且從積極作用看，地方政府投融資平臺通過大規模融資推動城市建設，為我國應對金融危機和擴大內需發揮了重要作用。但地方政府融資平臺問題也日益凸顯。一是自身負債率過高。目前，地方政府投融資平臺的總體負債水平相當高，負債率普遍超過80%甚至更高。有一些地方雖然建立了多家融資平臺，但由于地方政府財政收入有限，有限的資金分散到各家融資平臺，資金不能形成合力，導致一些融資平臺缺乏抗風險能力。而有些地方融資平臺還存在著資本金不足的情況，為了獲得相應的貸款，地方政府用虛假資金向融資平臺注資，也加劇了融資平臺的負債程度。二是治理機制不健全。目前，一些地方政府投融資公司的法人治理結構不規范，管理制度不嚴格。一些融資平臺的管理人員是由政府部門工作人員兼任或者專任，不具備企業管理人員應有的管理經驗和風險防范能力，在進行投融資活動中易產生決策失誤問題。

三、地方債務風險累積放大

當前，我國地方政府債務規模較大，增長過快。據2013年12月審計署發布的《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截止2013年6月，地方總體債務余額達17.8萬億。其中，地方政府負有償還責任的債務達108 859.17億元，負有擔保責任的債務達26655.77 億元，可能承擔一定救助責任的債務達43393.72 億元。地方政府債務風險不僅在于地方債務規模持續擴大，更在于地方債務增長速度過快，其增長態勢有愈演愈烈的趨勢。2013年的審計與2010年相比，地方債務余額增長7.1萬億，年均增長22%；而同期財政收入規模增長4.5萬億左右，年均增長15.5%，而且地方政府債務擴張速度也遠遠超過經濟增長率。2010-2012年，地方政府債務平均每年增長21.9%，超過同期GDP名義增速8.3個百分點；2013年上半年，地方政府性債務增長12.6%，年增長26.8%，超過GDP名義增長17.9個百分點。

雖然我國地方債總體風險還在可控范圍內，但快速累積的巨額債務余額仍面臨較大風險。

首先，地方政府舉債違背《預算法》。在我國現行的《預算法》等有關法律中，對地方政府舉債或者赤字持嚴格禁止態度。按照我國《預算法》的要求，各級地方政府要實行平衡預算，以收定支，不允許列赤字。明確規定地方政府不能舉債，如有特別需要，只能由中央財政代為發行地方債。

其次，地方政府擔保舉債違背《擔保法》。在我國現行的《擔保法》中，不允許地方政府在社會經濟活動中向國內任何單位和個人提供貸款擔保。但在實踐中，地方政府迫于籌集資金的需要或其他原因，存在著種種變通的安排。地方融資平臺在融資過程中以本地財政或者人大出具的擔保協議為主要方式獲得貸款擔保條件。但無論是地方政府還是同級人大，無論是提供擔保還是反擔保，從法律上講都是無效擔保。

由于地方政府舉債和擔保舉債都為我國現行法律和法規所不允許，它們對銀行或投資人的承諾都不具有法律效力。因此，如果出現風險，地方政府擔保的債權不受法律保護，債權人就難以依據法律保護自己的權益。

第三，地方政府償債基礎薄弱。地方政府把未來一定時期的地方財政收入作為擔保品，而按照現有的法規，這是一種違規行為。同時，地方政府隱性債務存在的弊端非常嚴重，一些不具備擔保能力的融資平臺會導致投資風險積聚，容易形成地方政府債務的集中爆發。此外，地方政府財政主要體現為“土地財政”，地方財政擔保也是建立在土地價格上漲預期的基礎之上。而這種擔保存在較大風險，因為一旦土地價格上漲可以為償還債務提供資金保障，政府即可以從土地價格上漲中獲得較高的土地收益。但如果出現土地出讓困難的狀況，地方政府融資平臺就會面臨償債的困難，對此，地方政府必須考慮采取其他方式償還債務，這樣，就會加大地方政府的還債壓力。

第四，地方政府償債主體缺位。由于地方政府融資平臺投資項目一般都會受到國家政策的限制，與民間投資相比效率較低。而平臺債務償還的主體在現實中并不明確，一屆政府任期5年，把債務扔給下一屆政府，而下一屆政府一般是“新官不理舊賬”，這樣，對舉債者（地方官員）來說并不存在償還的硬約束責任，這就極易導致地方政府債務風險，進而引發金融風險。此外，地方融資平臺還存在投資項目過多的問題，只能重復使用地方政府財政擔保，實際上并不具備更大的融資能力，一旦發生債務風險將會導致地方政府財政危機。

另外，目前，我國各級地方政府投融資平臺的融資情況并不透明，幾乎所有地方政府舉債都是多頭進行，多元化舉債規模失控，地方政府或有債務急遽膨脹，或對債務情況難于從整體上掌控，因而商業銀行也難以獲得地方政府債務承擔能力的準確信息。在目前宏觀經濟形勢波動性較強，房地產調控不斷強化的背景下，依靠土地出讓金支撐的地方政府融資平臺面臨著巨大的風險，一旦宏觀經濟形勢惡化，必然導致地方政府債務風險集中顯現。

四、建立地方政府債務風險防范機制

當前，我國經濟增長速度回落而地方政府債務卻快速增長，這既表明現有增長模式不可持續，也表明現有的融資模式不可持續。筆者認為，正確處理政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，是化解地方債務的根本之舉。具體應從以下幾方面防范地方政府債務風險。

首先，規范地方政府職能，限定地方政府投資領域。目前，規范地方政府職能和限定政府投資領域是抑制政府過度投資進而引發過度負債的有效途徑之一。應進一步理順中央與地方的財政關系，建立事權與支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。推動市場化改革，深化投融資體制改革，使企業真正成為投資主體，縮小政府參與經濟的程度。地方政府應從向一般性的競爭領域投資逐步轉變為向公共服務領域投資，由重視經濟領域投資向重視社會領域投資轉變。除了關系到國家安全和一些必須由國家壟斷投資的領域外，其他領域的投資應逐漸向社會開放。支持私人以各種方式如參股、合作、聯合、獨資等參與到一般性競爭經濟領域，逐漸減少國有經濟在一般性競爭領域中的主導功能。

其次，完善地方政府政績考評體系和考評機制。科學的政績評價標準有利于修正和約束政府投資行為。建立科學的政府政績評價標準和指標體系，使政府摒棄傳統的以GDP為主要政績的考評觀。完善的政府政績考評機制，要按照中央組織部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》的要求，加強對政府債務狀況的考核，把政府負債作為領導干部政績考核的重要指標，強化對任期內舉債情況的考核，并將其納入黨政領導干部問責范圍，加強審計監督，強化責任追究。

第三，建立公開的地方政府舉債融資渠道。通過政府信息公開的方式，積極推進地方政府通過債券市場融資，將各種隱形化、非正規化的債務來源渠道顯性化，公開地方政府債務來源渠道，實現陽光、規范融資，接受公眾的監督質詢。同時，為了加強對地方政府債務的使用與管理，應積極推行地方政府債務公開化進程，使不可控的地方政府隱形債務變為可控的顯性債務。積極推進地方債務管理法制化，將地方政府債券市場融資納入法律規范中，將地方政府債務管理納入財政管理體系中，防范地方債務風險的形成與放大。

第四，建立規范的地方政府債務管理機制。要解決地方債務負擔問題，必須明確債務管理機關的職責權限。債務機關的管理權限主要包括細化政府部門債務審批規章制度，明晰各級政府的債務審批職能和權限。嚴格縣級以下部門的債務管理，規定縣級以下部門不允許舉債，對確需舉債的部門應由省級部門審核，在審核時必須按照國家政策的相關規定，符合本地區經濟發展規劃、具備償債能力或者有償債擔保。縣級以下政府部門舉債項目要納入年度規劃，統一審批，從根本上杜絕鄉、鎮、街道辦事處等缺乏還債能力的部門舉債。

第五，建立有效的地方政府債務償還機制。財政部門是管理政府債務的專門機構，縣以上財政部門應開設用于償還債務的專門賬戶，專門用于償還本級地方政府債務。償債資金的來源主要通過預算內資金和預算外資金，由財政部門按照償債計劃確定還債進度，并且將償債資金直接打入償債專戶。如果是利用財政融資平臺的借款，比如各種國際金融組織貸款或者使用的國債資金，都應由具體的使用部門將償債資金納入還債賬戶，杜絕賬外賬的現象，統一由財政部門進行清算。同時，還應在每年的財政結余當中建立償債準備金制度并將其納入財政預算管理體系當中，實行專戶專存，提高償債能力。

第六，加強對地方政府債務的監管。加強源頭規范，把地方政府性債務納入全口徑預算管理中。省級財政對地方政府債務有監督管理職能，對市、縣兩級政府部門重大債務活動應實施專項監管，并委托地方人大專門委員會進行定期監督，對債務從申請到債務形成、發生、償還的全過程進行監管，并委托第三方獨立監管機構進行年度審計，將債務執行情況納入省級財政監管范圍。審計部門應進一步加強對地方政府債務的動態化、常態化審計和監督，通過審計，強化和規范債務管理，防范債務風險，對于在債務形成過程中出現的違法違紀行為應及時交由有關部門予以查處，保障債務資金穩定、有效運行，通過完善債務相關制度，發揮債務在促進本地經濟發展中的重要作用。

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（責任編輯：高 靜）