論我國知識產權糾紛行政調解制度的完善

摘 要：行政調解在糾紛解決方面具有獨特的功能和優勢，其與知識產權糾紛的特點具有相當的契合性，在我國知識產權糾紛的解決中具有不可或缺的重要地位。但目前我國知識產權糾紛行政調解制度還存在不少問題，為此我們應當從完善立法、規范程序以及加強與訴訟的銜接等方面完善該制度，以健全我國知識產權糾紛解決機制。

關 鍵 詞：知識產權糾紛；行政調解；糾紛解決機制

中圖分類號：D923.4 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0117-05

收稿日期：2014-07-01

作者簡介：梁宏輝（1977—），男，湖南湘陰人，法學博士，湖南農業大學公共管理與法學學院講師，研究方向為民事訴訟法學與糾紛解決機制。

基金項目：本文系國家社科基金一般項目，項目編號：11BZX012；13BGL135。

“知識產權是技術發展的產物。”[1]隨著當今科學技術的迅猛發展，各種新型智力成果不斷涌現，知識產權的保護對象在不斷擴大。相應的，知識產權糾紛也越來越多、越來越復雜，知識產權糾紛解決的難度也在不斷增大。在我國，知識產權糾紛的解決方式主要有訴訟、行政處理與非訟解決三種途徑。盡管我國具有運用行政手段解決糾紛的傳統，亦有通過行政處理的方式解決知識產權糾紛的法律規定與實踐，但我國對于運用行政調解這一非強制性的行政手段來解決知識產權糾紛明顯認識不足，在制度設計上亦存在諸多不足。本文擬對我國知識產權糾紛的行政調解制度進行分析探討，以期對完善我國的知識產權糾紛解決機制有所裨益。

一、我國知識產權糾紛行政調解制度存在的問題

目前，盡管我國《專利法》、《商標法》及《集中電路布圖設計保護條例》等法律法規對于相應知識產權糾紛的行政調解均有規定，但由于我國知識產權保護立法的整合協調不夠，知識產權行政管理與保護的部門分割，導致我國知識產權糾紛行政調解制度缺乏整體性，在制度設計上存在諸多缺漏，在實際運行中效果發揮有限。具體表現在以下幾個方面：

（一）知識產權糾紛行政調解的立法不健全

目前，我國還沒有制定《行政程序法》和《行政調解法》，而具體規定有行政調解這一解紛方式的法律法規則種類繁多，層級不一，導致法律沖突時有發生。可以說，目前我國統一的行政調解規范體系尚未確立，行政調解制度還不健全。就知識產權糾紛的行政調解而言，相關的具體規范分布在《專利法》、《商標法》及《集中電路布圖設計條例》等不同的法律文件當中，不僅內容過于簡略，而且在不同知識產權領域的規定也不夠協調，缺乏整體性。具體而言，當前我國的知識產權法律法規如《專利法》、《集中電路布圖設計條例》等在授予知識產權行政管理部門對于相應知識產權糾紛行政調解權時，既沒有規定調解的基本程序規則，也沒有規定行政調解的具體制度內容。而程序規則與制度規范對于一種糾紛解決方式而言，恰恰是其最為關鍵的內容。詳言之，現行的相關知識產權法律法規對于知識產權行政管理部門內的調解機構如何設置，當事人如何提出申請，在調解中當事人享有哪些權利，調解機構和當事人應當遵循怎樣的調解原則和哪些調解程序規則等，要么尚付厥如，要么語焉不詳。立法上的不完善難免會損害制度的實際運行。譬如，相關法律對于行政調解機構主體資質規定的缺乏，會導致知識產權糾紛行政調解機構及其人員缺乏相對的獨立性和一定的中立性，從而不符合糾紛當事人對于糾紛解決主體公正性的期待。而調解原則與調解程序規則的缺失，則會使行政調解缺乏程序規范與程序約束，當事人的程序參與權受限，不僅容易導致調解機構及其人員在調解過程中濫用權力，損害當事人的利益，而且無法利用程序公正來吸收當事人的不滿，影響行政調解制度功能的發揮。

（二）知識產權糾紛行政調解的范圍過窄

在我國，知識產權行政管理部門可以進行行政調解的知識產權糾紛涉及商標、專利、集中電路布圖設計、植物新品種及特殊標志等領域。根據《商標法》第53條、《集中電路布圖設計保護條例》第31條、《植物新品種保護條例》第39條及《特殊標志管理條例》第10條的規定，相應的知識產權行政管理部門可以對侵犯注冊商標專用權、布圖設計專有權、植物新品種權及特殊標志專有權的侵權損害賠償數額進行調解。根據《專利法》第60條及《專利法實施細則》第85條的規定，管理專利工作的部門除了可以對專利侵權賠償數額進行調解外，還可以對專利申請權和專利權歸屬糾紛、發明人設計人資格糾紛等進行調解。不難看出，目前我國知識產權糾紛的行政調解的范圍主要局限于民事侵權方面，而且相關法律對于侵權糾紛的列舉亦不甚全面，比如對于著作權侵權糾紛行政管理部門是否可以調解，《著作權法》就沒有明示。從宏觀上講，知識產權糾紛可以分為侵權類糾紛與合同類糾紛兩大類，既然因侵權行為侵害侵權責任法保護的絕對權可以適用行政調解，那么就合同法所保護的相對權而引起的合同糾紛則只要當事人自愿，同樣應當可以適用行政調解。顯然，當前我國知識產權糾紛行政調解的范圍局限于侵權糾紛，有過窄之嫌，還有大量可以通過行政調解解決的糾紛可以納入進來。

（三）調解協議的法律效力缺失

我國《專利法》第60條規定：“進行處理的管理專利工作的部門應當事人的請求，可以就侵犯專利權的賠償數額進行調解，調解不成的，當事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院起訴。”《商標法》第53條及其它知識產權方面的法律法規也有類似規定。也就是說，我國涉及知識產權糾紛行政調解的法律法規并未對行政調解協議的法律效力做出明確規定，至于行政調解與訴訟的銜接也只是簡單的規定，調解不成的，可以向法院提起訴訟，并沒有一個有效的機制把二者聯系起來。2009年最高人民法院發布《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》后，這一狀況有所改觀。該意見賦予了行政調解協議民事合同的法律效力，并規定包括行政調解協議在內的具有民事合同性質的調解協議，當事人雙方可以共同向人民法院申請司法確認，經確認后的調解協議可以獲得人民法院的強制執行。但不容忽視的是，該意見同時有 “……當事人不服行政機關對平等主體之間民事爭議所作的調解、裁決或其它處理，以對方當事人為被告就原爭議向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理” 的規定。由于司法確認需要雙方當事人的共同申請，且當前我國的《民事訴訟法》中并無司法確認程序的規定，司法確認工作尚在試點和探索當中，有關行政調解的司法確認案件還很少，至于知識產權糾紛行政調解協議的司法確認就更少了，實踐中絕大多數的行政調解協議尚徘徊在司法確認的大門之外。而未經司法確認只具有民事合同性質的行政調解協議在當事人反悔或不服的情況下，對雙方當事人并無實質性的法律約束力，而只能以原爭議向人民法院起訴，由人民法院對爭議重新進行審理。行政調解協議法律效力的缺失及與訴訟機制銜接的不暢，使行政主體的調解很有可能沒有作用，導致資源和時間的浪費。這不僅影響了行政機關調解糾紛的積極性，也抑制了當事人尋求調解的主動性，削弱了行政調解在知識產權糾紛解決機制中的作用。endprint

二、完善我國知識產權糾紛行政調解制度的必要性

在當前，我國“對知識產權的保護實行行政執法保護與司法保護并用的‘雙軌制，這是中國知識產權保護的特色。”[2]盡管近些年來，為了適用TRIPS協議的要求，我國進一步加大了知識產權司法保護的力度，但包括行政調解在內的行政處理方式在我國知識產權糾紛的解決中仍然具有不可或缺的重要地位，完善知識產權糾紛的行政調解制度，提高知識產權行政管理部門解決糾紛的能力是十分必要的。

（一）滿足當事人糾紛解決方式選擇權的需要

盡管知識產權是私權已經得到了世界各國的認可，但知識產權并不是純粹的私權，因為許多知識產權的取得、喪失和變更都必須經過行政審批程序，其保護在很大程度上仰仗于行政權的介入，因而可以說，知識產權是一種與公權密切相關的私權。而且作為一種私權，知識產權不僅包含有財產權的內容，而且還包含有某些人身權的內容，所涉及的客體范圍不僅包括專利權、商標權和著作權，而且還涉及計算機軟件、集成電路布圖設計等新領域，具有極強的專業性。知識產權在權屬性質上的復雜性、內容上的復合性和客體上的廣泛性決定了知識產權糾紛的復雜性和多樣性。而知識產權糾紛的復雜性和多樣性又必然決定了其解決方式的多元性。因為糾紛解決“歷來就需要一個由各種性質、功能、程序和形式不同的糾紛解決方式共同構成的系統，其中每一種制度既有其獨立的運行空間，又能形成一種功能互補，以滿足社會和當事人的多元化需求和選擇自由。”[3]知識產權糾紛的解決亦不例外。行政調解作為多元化糾紛解決機制中的一種重要的糾紛解決方式，“具有專業性、綜合性、高效性、主動性和權威性等特有優勢，體現了‘和為貴的傳統觀念和現代非強制行政的基本理念，在解決糾紛、化解矛盾、維護穩定中有著其它方式難以替代的作用。”[4]因而在當前我國進一步加大知識產權保護的宏觀背景下，行政調解不但不能取消或淡化，相反還應當進一步完善，以便更好地發揮其在知識產權糾紛解決中的作用，以滿足社會和當事人的多元化需求，保障當事人糾紛解決方式選擇權。

（二）克服訴訟的局限性，彌補司法供給不足的需要

“司法最終解決”是現代法治社會的一項重要原則，然而這并不表明訴訟是解決糾紛的唯一途徑，也不表明訴訟是解決糾紛的最佳途徑。“訴訟既具獨有的優點，也具固有的局限”。[5]盡管當前訴訟是我國知識產權糾紛解決的主渠道，但在知識產權糾紛解決過程中，訴訟同樣有其局限性，甚至表現得更為明顯。一方面，由于知識產權本身的技術性和復雜性，導致在知識產權訴訟中當事人舉證困難，而且在訴訟過程中往往還會涉及復雜耗時的技術鑒定程序，由此使得知識產權糾紛訴訟解決的過程冗長，效率低下，成本高。但另一方面，諸多知識產權如專利權、商標權等都有保護周期，而在爭訟的過程中，涉案的知識產權往往很難進行正常的生產經營和后續的科研與開發。因而，漫長的訴訟過程、高昂的訴訟成本以及爭訟對于相關知識產權的正常使用及收益的沖擊，令許多知識產權糾紛的當事人難以承受。可以說，知識產權本身所具有的專業性、技術性和時間性等特點，決定了訴訟在某種程度上并不是解決知識產權糾紛的最佳方式。就法院而言，盡管這些年來知識產權審判隊伍日漸壯大，但由于知識產權糾紛專業性、技術性強，證據繁多，認定難度大，審理周期普遍較長，面對大量涌入的知識產權糾紛，法院仍然承受著巨大的壓力。相比而言，行政調解具有專業性、綜合性、高效性等優勢，與知識產權糾紛的特點具有相當的契合性。因而，完善知識產權糾紛行政調解制度，對于克服訴訟的局限性，彌補知識產權糾紛解決中司法供給的不足意義重大。

（三）保障當事人的主體地位，構建服務型政府的需要

前文已經述及，我國在知識產權保護方面實行的是行政保護與司法保護并用的雙軌制。但在知識產權的行政保護方面，我國依然沿襲著“管理行政”的思路，更多采用的是行政處罰、行政強制等強制性、權力化的行政手段，而較少采用行政調解等非強制性的柔性行政手段。政府職能轉變一直是我國政治體制改革中的一項重要內容，政府的角色正在由管理者向服務者轉變，行政權的行使不再僅僅是政府自上而下的管理活動，也是一種以服務社會為宗旨的治理方式，它更加關注公平正義、和諧發展及權利保障等價值目標。知識產權盡管與公權密切相關，但它畢竟是私權，強制性、權力化的行政手段的過多介入，不僅容易導致行政權力的濫用，而且會貶損當事人的權利主體地位。此外，由于權力化的行政是單方行政，所有的行政費用均需由行政機關承擔，還會加大行政成本。因而完善知識產權糾紛的行政調解制度，促進強制性行政手段向非強制性手段轉換，凸顯知識產權行政管理部門的“協調”與“服務”功能，不僅有利于保障當事人的參與權和主體地位，而且有利于降低行政成本，增強行政部門的親和力和民眾對行政機關的認同感，有利于塑造服務型政府。

三、完善我國知識產權糾紛行政調解制度的構想

完善我國知識產權糾紛行政調解制度，充分發揮其獨特的功能與優勢，是健全我國知識產權糾紛解決機制，加強我國知識產權保護的一個重要方面。為此，筆者提出以下構想：

（一）完善知識產權糾紛行政調解制度的立法體系，規范其運作程序

在遵循制定法傳統的我國，要充分發揮知識產權糾紛行政調解制度的作用，首先必須完善立法，增強行政調解制度在法律規范體系上的統一性。但從立法成本及現實可行性的角度考慮，我們不宜追求知識產權糾紛行政調解制度的單獨立法，而只能依托現有的法律體系予以解決。也就是說，知識產權糾紛的行政調解仍然需要通過普通行政行為法的規范來規制。因而筆者建議，在將來制定統一的《行政程序法》中單列一章來對行政調解予以規范和明確，或者制定單獨的《行政調解法》。至于知識產權糾紛行政調解制度所涉及的具體糾紛解決范圍、調解主體、處理權限等具有較強特殊性和專門性的問題，則可以在涉及行政調解的知識產權單項立法中來予以特別規定。即通過統一立法與特別規定相結合，使有關法律、法規形成有機協調的整體，以構建起我國知識產權糾紛行政調解制度的科學體系。此外，作為一種有別于司法救濟途徑的解紛方式，行政調解制度要在程序靈活簡便與嚴密的程序保障之間找準自己的合理定位，既不能因為程序規范的匱乏而損害行政調解的公正性，也不能因程序的過于繁瑣而影響其快捷性。具體而言，筆者認為，我國知識產權糾紛行政調解制度程序的規范化可以從以下兩個方面展開：一方面，可以在統一的《行政程序法》或《行政調解法》中明確行政調解必須遵循自愿原則、合法合理原則、程序公正原則、程序參與原則、程序及時原則等基本程序原則，并對行政調解程序的啟動、調查、證據、聽取意見規則、效力、期間、送達等行政調解的共通性程序規則進行規范，為行政調解的順暢運行提供基本的程序指引。另一方面，則可以在涉及知識產權糾紛行政調解制度的單項法律中對各特定行政調解主體的權限與職責、相應的特殊程序規則、當事人與調解機構工作人員的行為規范、調解過程的監督等設置較為細致的規定，從而使行政調解的運行符合基本的程序正義要求，為其調解結果的公正性提供必要的程序保障。endprint

（二）拓展知識產權糾紛行政調解的范圍

如前所述，當前我國知識產權糾紛行政調解的范圍過窄，限制了行政調解在知識產權糾紛解決中作用的發揮。行政調解作為一種柔性行政行為，是行政機關服務行政的重要體現，它以當事人自愿為原則，且不排斥當事人的司法最終救濟權，因而對于行政調解的范圍不必限定得過嚴。合理適當的拓展知識產權糾紛行政調解的范圍，不僅有利于行政機關更好地履行行政職能，也有利于保障當事人糾紛解決方式的選擇權，促進知識產權糾紛的及時化解。因而筆者認為，知識產權糾紛行政調解的范圍不僅可以從知識產權的侵權糾紛拓展到知識產權權屬糾紛，而且還可以涵蓋合同類糾紛。具體而言，不僅對于知識產權的侵權糾紛當事人可以申請知識產權行政管理部門進行行政調解，而且對于相關知識產權的權屬糾紛和申請權權屬糾紛當事人也可以申請調解。此外，對于與行政管理活動密切相關的知識產權權利轉讓合同糾紛和許可使用合同糾紛當事人也可以自愿申請調解。由于行政調解的權限必須受到法律的制約，因而筆者建議，相關的知識產權立法應當對于上述知識產權糾紛行政調解的范圍予以明確列舉。最后，還可以考慮實行裁決與調解相結合，將知識產權行政管理部門可裁決的事項亦納入到行政調解的范圍中來，賦予行政管理部門調解權，鼓勵行政管理部門就這些事項采用調解的方式促成當事人達成合意，解決糾紛。

（三）明確行政調解協議的法律效力，加強行政調解與訴訟的銜接

為了有效發揮我國知識產權糾紛行政調解制度的解紛功能，必須賦予行政調解協議相應的法律效力，并加強行政調解制度與訴訟機制的銜接。就行政調解協議的法律效力而言，可視具體情況作如下處理：對于行政主體日常行政管理活動中附帶性、非正式性的行政調解，其達成的協議可以參照最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》的精神，賦予其不低于民事合同的法律效力；而對于經當事人申請在行政機關主持下達成的正式書面調解協議，則可以設定反悔期，在反悔期內一方或雙方反悔的，視做調解不成，當事人可以尋求其它救濟途徑，逾期沒有反悔的，則調解協議生效，可以強制執行；至于在行政裁決這樣的準司法性程序中達成的調解協議，則可以終結審理程序，在生效期限截止后產生強制執行力。此外，為了加強行政調解與訴訟的銜接，可以參考《人民調解法》的做法，在相關立法中為行政調解設立司法確認程序。“所有的行政調解協議均可在達成后由當事人雙方送交法院審核，經法院核準確認后的協議書即具有執行力，法院審核認為調解違反自愿原則或國家強行法規定的，則可以裁定撤銷，當事人可以直接向法院起訴或向行政機關重新申請解決”。[6]

行政調解作為一種柔性行政行為，不僅應當而且可以在知識產權糾紛解決中發揮積極作用。盡管我國知識產權糾紛行政調解制度還存在一些問題與不足，但我們不能因此而否定整個制度，而應當努力尋求完善它的方式與途徑，充分發揮其優勢，實現其功能和價值。

【參考文獻】

[1]唐廣民，董炳和.知識產權的國際保護[M].知識產權出版社，2002.139.

[2]徐文東.中國專利侵權糾紛的行政調解與處理[J].廈門科技，2009，（03）：31.

[3]范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].清華大學出版社，2007.221-222.

[4]朱最新.社會轉型中的行政調解制度[J].行政法學研究，2006，（02）：73.

[5]江偉.民事訴訟法學[M].復旦大學出版社，2002.21.

[6]梁宏輝.我國農村糾紛行政解決機制的反思與重構[J].求索，2010，（10）：175.

（責任編輯：徐 虹）endprint