財政改革關鍵在于沖破利益固化的藩籬而兼顧各方

賈康　申學鋒

■在錯綜復雜、牽動全局的糾葛中，財政改革宜力求“漸進式”“統籌型”，關鍵在于“沖破利益固化的藩籬”而兼顧各方，不激進亦不積累矛盾至積重難返。

■財政制度是人類社會演變進程中最為關鍵的制度中樞，而歷次財政改革是社會成員最關注的利益轉換機制的總體考驗。政治家主導的財政改革的首要任務就是采取一切手段追求相對的社會公平正義，通過必要的制度優化建設來理順利益分配關系，特別是回應下層民眾的利益訴求并引導全社會的理性精神，追求可持續性。

■當下，在新的歷史起點上，也許中國的改革之路仍舊還很漫長，也必然艱難無比，但遠見卓識者于“事在人為”的空間中，如能牢牢把握財政與民眾生計、民主政治的密切關系，樹立“為國理財，為民服務”理念下的全局觀與創新觀，勇于正視矛盾之所在而敢于、善于攻堅克難，沖破利益固化藩籬，即便前途有荊棘，過程有代價，但終將兩岸猿聲啼不住，長風破浪會有時。

從中外財政歷史可以看到，財政關乎民生憂患，聯通民主建設。如何通過財政改革觸動和改變既得利益格局既是一個需要統籌全局的技術問題，更是一項考驗執政者智慧的政治問題，其艱難程度超出常人的想象。我們在財政史中能夠看到很多故事：財政改革的錯綜復雜，階級之間的斗爭與合作，民眾的生計維艱與激烈抗爭，妥協、改良、利益調整、利益固化與革命的抉擇，財稅改革對民主政治的促動，等等。這些內涵厚重、精彩紛呈的故事不僅讓我們真切地感知歷史長河的緩緩流淌或突發潮涌，而且故事背后的經驗教訓也給予我們諸多啟示，這些啟示如同源自各方的江流，推動我們走進思考之海洋。

調整利益格局的財政改革

根本上是一種政治決策

財政作為由公共權力主導的資源配置，不僅是經濟制度的組成部分，更是政治制度的集中體現。古今中外，無論在什么時代和社會制度之下，政府的運作必然都要建立在一定的財政基礎上，財政作為國家政權的經濟支柱，既是政府經濟收入與經濟支出的反映，又體現經濟資源在國家和公民之間的分配，涉及一國公共事務的政治決策過程。

財政由國家政權的性質所決定，與人民生計與地位的確定、國家自由民主制度的構建、現代法治的形成等密切相連。換言之，向誰征稅，收什么稅，收多少稅，怎么收稅，公共資源的配置方向和數量分割，稅收權、預算權如何分配，通過什么程序決策等等，都不是純粹的財政問題，而是切實關系到民生、民權、法治的重大問題。正是財政這條主線，使得從民生到民權，再到政權，合乎邏輯地生成執政者“自然法”式的合法性的內在依據。

財政與政治的密切關系，首先體現在財政深刻地影響民生，關聯公平，進而影響社會政治局面的和諧或動蕩。財政直接參與并調節國民收入、社會財富的分配，涉及國家和社會各階層、各集團的切身利益。國民收入與社會財富分配如有利于民生安定，社會就和諧，反之就會產生沖突和動蕩。在世界歷史上，17世紀的英國、18世紀的法國很長時間都處在民生凋敝、財政危機和政治騷亂的狀態中，根源在于民生的不振與民眾感受的不平。在中國歷史上，每個朝代前期，統治者往往能夠汲取前朝滅亡的教訓，實行輕徭薄賦的“與民休息”政策，注意各階層稅負的公平，節制社會財富的差距，從而取得社會安定局面。相反，如果統治者肆無忌憚地剝奪人民創造的大部分財富，并坐視社會各階層在財富占有上嚴重不公平，弱勢群體的反社會傾向就會日益凸顯，最終形成聲勢浩大的造反行為。中國歷史上發生過的數百次農民起義，大多是底層“民不聊生”之后為了“均貧富”而掀起的。

其次，財政改革不能僅停留于經濟領域的技術性變革，勢必同時改變利益格局，順應民權訴求，改進政治層面，否則改革會舉步維艱，甚至完全失敗，進而導致國家動蕩乃至政權崩潰。1879年5月5日，法國的三級會議開幕時，恐怕沒有人會想到，一個以財政改革為主題的會議竟然一步步引發天翻地覆的社會巨變。在獲得路易十六支持的歷次財政改革中，或多或少都包含打破舊制度下利益格局的內容，其核心就是廢除等級特權，提升民權。但在召集三級會議的時候，路易十六卻不再提及相關內容，只期望第三等級接受強加在他們頭上的新的納稅方案，以此解決國家財政困難。這說明，路易十六沒有認識到或不敢去推進實質性調整財政分配關系這一直接牽涉利益分配關系變化的既有利益格局改造。財政改革問題說到底是一個由民生利益而延伸到民主權利的政治決策問題，他只是把財政改革看作是純技術問題，未能進行包括政治體制在內的全方位改革，期望通過局部矛盾關系的調整解決全局性問題。在民眾的權利意識和民主精神已經有所覺醒、社會矛盾急劇激化的狀態下，這種局限性極大的技術層面小修小補，充其量只能帶來經濟緊張狀況的暫時緩和，卻無法拯救舊制度的政治命運。

國家財政制度的變遷

財政運作機制的實質是如何運用社會集中分配權力來配置資源。在社會發展的不同階段，財政分配權力運作的不同規則決定了不同的財政制度。從歷史演進的全球走勢看，可以清晰地知道：國家財政制度的變遷就是從專制、王權財政走向民主、公共財政的過程，而這種變遷首先是最為鮮明而有震撼力地表現在從中世紀走向近現代的英法王權政治向民主政治的演變。

王權財政向公共財政的轉化經過長期艱苦斗爭的案例，在西歐中世紀，具有典型意義的首推英國。財政特權一直是王權的一個主要方面，其經濟基礎是國王作為封君對土地占有的支配權，而王權的專制傾向和隨意征稅行為所引起的對王權擴張的不滿與抵制也持續存在。這種斗爭的兩個革命性的成果——《大憲章》和議會，即是圍繞財政的斗爭而產生，又進一步推動了財政分配規劃由專制向民主轉變。

由專制財政、王權財政向民主財政、公共財政的發展演進，也是王權政治向民主政治轉變的過程，在英國二者可謂一卵雙胞，互為依傍，最終以“君主立憲”的政體實現了“虛君共和”的國體，居功至偉。從某種意義上說，這一現象是財政與政治密切關聯之下實現社會代價較小的關鍵性制度轉變的一種體現形式。

財政改革直指執政者執政智慧

財政制度是人類社會演變進程中最為關鍵的制度中樞，而歷次財政改革是社會成員最關注的利益轉換機制的總體考驗。財政改革必然觸及各階層利益，尤其是高端既得利益集團。如何處理國家、民眾、既得利益集團之間的關系，不僅直指執政者執政智慧，而且往往直接關聯改革成敗和國家興亡、蒼生命運。從英法財政歷史以及中國歷代財政改革史來看，財政改革在錯綜復雜、牽動全局的糾葛中應力求“漸進式”，盡可能統籌考慮各方面，同時配套其他改革。不敢觸動高端既得利益集團而過分強調技術性的改良，或急于獲取民眾支持而過快過猛地沖擊既得利益壁壘，都可能導致改革的困境甚至完全失敗。縱觀中外財政史，和風細雨的財政改革固然值得贊揚，但更多的則是方向早明而舉步艱難、演進無方，矛盾眼睜睜積累到積重難返，最后釀成驚心動魄的“非規范的公共選擇”，改革遲滯而引發社會動蕩的事件不勝枚舉。

當改革成為迫切要求而社會形勢存在著不易把控的新局面時，改革可能會激發動蕩，不改革則最后必然崩潰，如何取舍與把握，就成為考驗執政者的大問題。根據托克維爾的研究，社會動蕩不一定起因于絕對剝奪，反而更可能由相對剝奪引發。當改革開始之后，舊制度剩下的部分就更讓人難以忍受。舊制度好比一間牢牢封閉的鐵屋，屋中人本已習慣了污濁的空氣，此時改革措施為鐵屋劈開一道縫隙，突然涌入的一絲新鮮空氣為鐵屋中的人帶來了希望，也對境遇的進一步改善抱有更多期待。“最危險的時刻通常就是開始改革的時刻”，拆舊蓋新本應力求有一個有序過程，但如果此時改革不得力、不得法、不持續，鐵屋中的人對不平等待遇的怨氣會比在沒有希望時更大，他們會不顧一切地徹底砸爛鐵屋，哪怕一時間沒有擋風遮雨之所也在所不惜。很多人認為，在三級會議召開中途，路易十六如果能正確運用自己的權威，及時順應民意，積極啟動和推進政治體制改革，說服特權等級主動放棄一些不合時宜的封建特權，法國仍然有可能不必遭遇激烈的大革命而漸次迎來新制度的建立。但在特權等級頑固且愚昧的抵制下，以及對社會穩定表象的本能追求下，性情軟弱的路易十六在正確的大方向下剛有新開縫隙之舉，便再無實質進展，一步步錯過了拯救法國和自己的機會。

我們當然不能因為變革要付出代價就因噎廢食，昧于大勢而退縮或一味掩耳盜鈴；另一方面，我們也不能全然不顧變革成本大小而一味肯定過激行徑。這里的關鍵，就是能否有效化解既得利益的阻礙，實質性以“漸進式”“統籌型”的改革取得“沖破利益固化藩籬”的效應而最終使改革取得正果。

公共財政要回應公眾訴求

王權財政向民主財政的過渡發展成為客觀規律，遲早要發生，在歐洲典型地體現為財政決策權由王權轉向民意機構議會的過程。促使英國向民主體制發展的《大憲章》《權利請愿書》《權利法案》等具有里程碑性質的文件，都是在議會反對國王征稅權的斗爭中產生的。在這個漫長而曲折的過程中，最終主宰人類主流文明的民主精神得到樹立和源源不斷的承襲。在民主政治下，財政的實質就是議會中心主義，議會成功地拒絕了國王隨意征稅的要求，更成功地限制了國王的其他不合理決策權，這里面體現的是一種納稅人至上、王在法下的精神。正因為如此，馬克思稱稅收是“可以用來扼殺君主專制的一條金鎖鏈”，英國也流行有“稅收是代議制之母”的俗語。

既然歷史發展規律如此，在非危機局面下的財政決策，就應有前瞻性，即有遠見地發展民主化、法治化的機制。但手握統治權者囿于其偏見，往往對此認識模糊、舉措被動。

同中世紀的英國不同，中國在漫長的專制社會中，皇權一直得到延續和固化，沒有任何力量能夠與之抗衡。自秦始皇確立了“天下事無大小皆決于上”的原則以來，皇權專制始終是傳統政治的唯一核心，其間雖然也出現了一些多少限制君主權力的手段，如封駁、臺諫等，但皇權專制制度的自我抑制只能在極其有限的范圍之內，其專制性不僅不可能被有效消除，相反會隨著自身內在邏輯規定的方向惡性發展。

隨著王權政治的消亡，近現代的民主政治框架逐漸建立起來，公共財政則應當以充分實現法治民主前提下的理財為核心。政府運作公共財政的權力是人民賦予的，政府的存在和運作來源于納稅人以納稅方式提供的物質基礎。在民主政治下，人民有權依據憲法制定財政方面的規則和制度，財政收入的征取是國家合法分取公民財產的行為，財政支出則涉及政府是否在為人民利益最大化提供公共服務的問題，因此財政收支等重大問題必須要由人民“當家做主”去決定。

從一定意義上說，財政民主的核心是資源和利益配置上“規范的公共選擇”。人民基于自由意志，把個人的權利轉讓給國家，以此換取國家對人民權利的保障，民主政治及其規范也由此而生，這是人類文明發展、上升過程中代價最小、痛苦最輕的公共選擇形式。在理論抽象上最簡約地說，人類社會公共事務的決斷這種“公共選擇”的形式可分為兩類：一類是規范的，即以可預期的程序、社會代價較低的方法完成的公共選擇；另一類是非規范的，即以難以預期的矛盾爆發成外部沖突、社會代價極大的方式實現的公共選擇。前者以民主為代表，后者以非民主之下矛盾積累后的社會革命和暴烈沖突為代表——中國專制歷史上幾十次改朝換代、幾百次農民起義是最典型的非規范公共選擇，幾乎每一次都要以付出巨大的社會代價來做了結。

從歷史可選擇的彈性空間而言，人們當然應力求當權者引導和順應社會的理性發展即規范的公共選擇。在財政視角上，財政分配的基本要求是：人民依法通過一定的程序和方式，行使對國家重大資源配置事項的決定權，即重大的財政事項必須經過代議機構的同意，并由其制定法律予以規范。如果沒有議會決定或法律授權，無論是財政收入還是財政開支，都可能被指責為違反人民意志。財政民主與法治的制度安排，作為民主政治的實現途徑，是實現人民權利與國家權力和諧統一的基礎。

《史記》有云：“千金之子，坐不垂堂。”意思是說，有錢有身份的人養尊處優，總會愛惜自己的性命，也不會對社會表示不滿。反之，歷史上每次揭竿而起的都是民不聊生的中下層群體。所以，回應公眾訴求是財政的重要功能，即財政分配要有利于促進生產發展和改善人民生活，這樣才能保證政權的穩固安寧。同時，財政改革還需要以廣大民眾的利益為根本出發點，把民眾短期利益與長期利益協調起來，推動社會進步。

然而，認清和順應歷史潮流、自覺而有作為地在社會發展的正確方向上化解利益固化的阻力而推進變革和降低社會成本代價，畢竟是偉大政治家的千秋偉績，萬世功業。社會經濟在發展中會不斷發生波動，利益結構中的矛盾、社會財富分配的問題，總會引發財政危機和社會危機因素。在這種情況下，政治家主導的財政改革的首要任務就是采取一切手段追求相對的社會公平正義，通過必要的制度優化建設來理順利益分配關系，特別是回應下層民眾的利益訴求并引導全社會的理性精神，追求可持續性。“計利當計天下利，謀功應謀萬世功”，是具有遠見卓識，有抱負、有擔當、有作為的政治家的應有情懷。

無論是英法等國的歷史，還是美國“進步時代的啟示”及其后成為頭號強國崛起的歷史，抑或中國自身的歷史，財政發展與改革的歷程都彰顯了財政在一國政治經濟生活中“牽一發而動全身”的重要地位，也充分說明了財政與相關各方的制度安排必須與時俱進。改革是永不停歇的發展主題之一。當下，在新的歷史起點上，也許中國的改革之路仍舊還很漫長，也必然艱難無比，但遠見卓識者于“事在人為”的空間中，如能牢牢把握財政與民眾生計、民主政治的密切關系，樹立“為國理財，為民服務”理念下的全局觀與創新觀，勇于正視矛盾之所在而敢于、善于攻堅克難，沖破利益固化藩籬，即便前途有荊棘，過程有代價，但終將兩岸猿聲啼不住，長風破浪會有時。十八大和十八屆三中全會之后的頂層配套改革和下層先行先試創新開拓的積極互動，必將為全面建成小康社會并延伸至其后“中國夢”的宏大愿景，貢獻決定性力量。

（作者賈康系財政部財政科學研究所所長，申學鋒系財政部財政科學研究所財政史研究室副主任、研究員）