城鎮化中無地農民問題及其對策

李振堂，付增貴

摘 要：無地農民是我國現行土地承包經營政策的產物，他們失去了通過承包經營土地獲得收益和享受國家給予農業補貼的權利，不僅喪失了基本的生存保障，后續發展更是困難重重。無地農民問題不能靠重新調整土地和簡單地給予無地農民一定補貼來解決，而應本著發展的理念，給予無地農民發展基本保障，大力開展職業教育，促進無地農民發展資本的形成，提升無地農民發展的競爭能力，通過其自身勞動力和家庭剩余的資本化實現自身的發展。

關鍵詞：無地農民；農民剩余；資本化；發展

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）05-0038-04

一、我國無地農民產生的原因

“無地農民”是指具有農村戶籍，是農村集體經濟組織成員，但不在農村集體經濟組織中獲得土地承包經營權的農村人口。

新中國成立后，我國進行了“土地改革”，廣大農民平等地獲得了土地，實現了“耕者有其田”的目標，解決了解放前農民無地和土地過渡集中的問題。

在人民公社時期，由于農村生產資料集體所有，農民集體勞動，產品分配事實上是“平均主義”，農民個人或家庭雖不擁有土地所有權和獨立支配的經營權，但農民可以在一定范圍內人人平等地分享土地帶來的利益，可以說，這一時期不存在現在意義上的無地農民問題。

改革開放后，農村土地開始實施集體所有下的家庭聯產承包責任制。雖然土地所有權與經營權相分離，但誰擁有了土地承包經營權，也就獲得了土地收益的支配權或所有權。在1997年之前的第一輪承包期內，由于實行承包經營權“三年一小調，五年一大調”的政策，新增人口雖短期沒有土地承包權，但基本上不存在無地農民問題。

1998年農村開始執行中央政府提出的土地承包期再延長30年不變的政策以后，由于30年承包期內不再進行承包權的調整，隨著時間的推移，無地農民便越積越多，產生一系列備受社會關注的社會問題。

許多學者根據各自的研究，對無地農民數量進行了估算。張潤清等調查表明，無地農民的比例是17.83%，扣除婚姻加入人員，無地農民的比例是11.76%[1]。孫耀武認為，至2004年底，全國無地農民約1.45億左右[2]。楊曉仙等認為到2009年底，全國無地農民應超過1.19億人[3]。喬立娟等預計到2027年30年承包期滿時，我國無地農民人口將達到2.6億左右[4]。

二、無地農民生存、發展權益受損的表現

在我國現存的城鄉二元體制下，如此龐大的農民群體不能獲得土地承包經營權，就意味著這些農民失去了最基本的生存和生活的保障，長期下去必然產生一系列經濟和社會問題，甚至會導致社會的動蕩。無地農民生存、發展權益受損主要表現在以下三個方面：

1. 失去了承包經營土地獲得收益的權利。傳統意義的農民獲得收入，只有通過耕種土地。能否獲得和獲得多少土地承包經營權，直接關系到家庭收入的多少和發展機會的大小。無地農民失去了土地承包經營權利，就無法通過承包土地獲得收益。

2. 喪失了獲得基本生存、生活保障的權利。我國現有的體制下，國家沒有建立完備的農村社會保障體系。對于農民來說，承包經營土地是獲得最基本生存和生活的保障。失去了獲得土地承包經營的權利，就意味著失去了最基本的生存和生活保障。

3. 失去了獲得國家提供的農業補貼的權利。我國經濟已經進入了“以工輔農”時期，國家給予農業的各種補貼，實際上是對農業集體經濟組織從事農業生產的補貼，應該是每個集體經濟組織成員均有權獲得國家給予的補貼，而現行的做法往往是按承包土地面積的多少來分配，無地農民即便是租種他人土地從事農業生產，也沒有獲得國家農業補貼的權利。

三、現有解決無地農民問題的研究綜述

國內學者對無地農民問題十分關注，解決無地農民問題的研究，歸納起來有以下五方面：

1. 讓無地農民獲得土地承包權。讓無地農民獲得土地的方法大致有兩種。一是收回已經遷出人員的土地進行重新調整或分配。張潤清等認為，“對有重新分配土地要求強烈的地方，應該根據實際情況，由縣以上政府主管部門深入村中進行進一步調查，根據調查結果，對土地分配存在嚴重問題的可以考慮重新分配土地，對問題不太大的地方根據國家法律和政策進行微調”[5]。曲永謙“建議立法機關出臺法律補充規定，規定死亡人口與新生人口的承包地可以調整，五年為一個調整周期，或者可以實行在家庭內部死亡人口和新生人口土地相抵頂的做法”[6]。二是開發荒地，分給無地農民。“對于無地而又希望種地的農民而言，鼓勵他們開墾荒地，并把開墾成果收歸集體所有，無償分配給無地農民進行耕種，既可以保證農村耕地的增加，又為農民提供了耕種的土地”[1]。

2. 使無地農民有償獲得土地經營權。在無地農民無法獲得土地承包經營權時，對于確實希望從事農業生產的無地農民，“通過進行土地流轉，使無地農民在有償的前提下有地可種”[6]，“通過土地承包經營權流轉，引導農戶間通過經濟手段解決無地或者少地問題”[7]，“在土地流轉中，要賦予無地農民特定的集體組織成員優先權”[8]。

3. 加強職業教育，增加無地農民就業機會。大部分學者的研究中提到了加強對無地農民的職業教育、增加無地農民就業機會的對策。楊曉仙等更是提出“各級人民政府要將無地農民作為就業援助優先扶持和重點幫助對象”，“將無地農民納入享受職業介紹、職業培訓、公益性崗位、職業技能鑒定、社會保險補貼、小額擔保貸款貼息等就業扶持和就業服務范圍的政策措施”[3]。

4. 建立無地農民特有的社會保障。陳發桂提出兩種模式，一是“針對農村無地農民制定專門的社會保障法，即制定《農村社會保障法》。建立農村最低生活保障制度，使無地農民的基本生存能夠得到有效保障”。二是“在社會保障上給城市居民與農村居民同樣的待遇，逐漸創造條件將農村無地農民納人城鎮職工養老、醫療、失業等社會保險參保范圍，通過現行城鎮社會保障體系解決其基本生活保障問題”[8]。張潤清等提出直接給予無地農民最低生活補貼，他認為“如果無地農民可以獲得政府的最低生活補貼等基本保障，在一定時間內即使沒有土地使用權和就業機會，也不會使其生活受到太大影響”[1]。

5. 構建無地農民市民化的政策體系。備受關注的“無地農民工”問題，實際是無地農民進入非農領域從事勞動形成的（有別于城市化進程中由于國家征地而失去土地的農民——失地農民）。隨著時間的推移，這一群體規模會越來越大。許多學者提出加快構建“無地農民工”市民化的政策體系。劉兆軍提出“無地農民工自愿放棄農業人口戶籍進城時，允許其轉為區域內的城市人口并納入城市公共管理體系之中，從而為他們在城市穩定與發展創造條件”[9]。

四、對現有解決無地農民問題對策的分析

上述五個方面的對策均是針對無地農民問題提出的，前兩方面的措施，在現有的政策體制下并不能解決無地農民的問題。后三個方面的措施在現有體制下，對解決無地農民問題有一定積極意義的，但只重視了無地農民的眼前問題，沒有從無地農民的長遠發展和消滅無地農民提出相應的對策。

第一，讓無地農民獲得土地承包權的對策并不可行。現階段實施《土地承包法》的目的，就是在穩定農民的土地承包經營權前提下，提高土地的生產力，推進土地的規模經營。無論是采取“小調整”或“重新分配”土地，都與現行法律相違背，也不適應飛速發展的農業機械化和農業現代化對土地規模經營的要求。如此做法，只能使我國農業停留在“小農經濟”時代。

第二，使無地農民有償獲得土地經營權的辦法，根本不可能讓無地農民擁有“從承包土地獲得收益的權利”和“獲得國家提供的農業補貼的權利”。只能是解決部分無地農民臨時的生存或生活問題的應急之策。從法律角度看，在我國現有的法律框架下，農民有平等獲得集體土地承包經營的權利，由于政策原因沒有獲得，應該考慮建立政策補償機制，而不是讓無地農民自己來承擔這一損失，這對于無地農民來說“不公平”，也“不合理”。

第三，無地農民的產生是我國社會經濟發展特定階段的產物，解決無地農民問題的研究中沒有將無地農民作為一個特定的群體來看待，也沒有對其階段性特征進行研究。因此，應根據其階段性的特征從制度層面上解決其生存、發展問題。

第四，解決無地農民問題僅局限于增加無地農民的現實收益、促進非農就業方面，沒有關注無地農民的長遠發展和我國未來農村的發展趨勢。

總之，解決無地農民問題，不能只關注給予無地農民一點眼前的利益，而應從無地農民發展和最終消滅無地農民的高度來解決無地農民的問題。

五、解決無地農民問題的對策

從上述分析可以看出，無地農民問題的集中表現是無地農民在現有政策體制下失去了基本生存保障和發展支持的問題。因此，解決無地農民問題的核心是解決無地農民的發展問題。筆者認為，國家給予無地農民基本保障是無地農民發展的基礎，推進職業教育是無地農民發展資本形成手段，剩余資本化是無地農民發展的道路選擇。

（一）給予無地農民保障，夯實無地農民發展的基礎

給予無地農民一定的保障有以下三種辦法，不同地區可以根據情況選擇使用。

1. 在不重新分配土地的前提下，直接由國家給予無地農民應有補償。從法理的角度看，無地農民與有地農民和城鎮居民具有平等的公民權利。在現有體制下，農民從集體獲得土地承包經營權，就是獲得基本生存生活保障權。既然是國家政策性的剝奪了無地農民這一權利，從“公平”的角度講，國家就應該給于無地農民應有的補償。一是分地區核定農村最低生活標準，由國家財政直接補貼。二是國家把1998年以后出生的無地農民，直接納入城鎮社會保障體系。

2. 農村土地實行以村為單位虛擬股份制，由村集體給予無地農民經濟補償。在不進行農村土地重新分配和尊重現有戶籍制度的前提下，重新核定每一個行政村農村戶籍人口，以人口的多少確定集體土地的股份數額，成立虛擬的土地股份制。同時要求不愿種地的家庭只能把土地交給村集體，種糧大戶和農業企業只能從村集體獲得土地。由村民代表大會或由村委會，每年對當年全村由家庭承包經營的土地收益進行評估（不包括企業性質的農業生產組織，因為他們的土地產出率較高），在扣除生產資料、人工投入后，計算出凈增值額（類似于馬克思的絕對地租），計算出每一份的價值。承包土地份額超過人口數的家庭和種糧大戶（或農業企業組織）均按此標準向集體上交凈增值額，由村集體向承包土地份額少于人口數的家庭支付缺額。如果多承包土地的家庭認為不劃算，可在自愿的基礎上把多承包的土地交給集體，由集體流轉給種糧大戶或農業企業。這一方法，不僅可以保證國家土地承包30年不變政策的執行，也保障了無地農民的基本權利，更為重要的是能夠推進土地的流轉，增加土地的收益，為農業機械化和現代化提供條件。

3. 建立階段性無地農民生活保障。這一思路可分兩步走。第一步是自現在起，建立無地農民的生活保障制度，國家按不同地區農村最低生活標準，給予1998年以后出生的農村居民發放生活補貼，享受補貼時間截止到年滿18歲（16歲是國家法定勞動年齡，考慮到初中畢業后要接受2年的職業教育）。第二步是農村居民年滿18歲后，對于不能通過升學、入伍或從事其他職業在城市獲得工作并定居城市的農民進行區別對待。對于愿意進城務工和愿意留在農村從事農業生產的農民，建立有國家、集體、農民工個人三方出資的農民工基本養老和社會保障。對于現有承包土地的農民，以每人三畝地作為標準，作為基本的社會保障，超出部分每年向村集體繳納一定的租金，或把多余部分交給集體，由集體把土地轉租給種糧大戶或農業企業組織。隨著時間的推移，多年后我國現有意義上的農民可能會徹底消失。

給予無地農民一定的保障，不僅是保障無地農民生存、生活的權利，也是為他們的發展提供基本的前提。要實現無地農民的發展，必須使無地農民將其剩余轉化為資本，資本的盈利性才能實現無地農民的發展。

（二）無地農民剩余的資本化是無地農民發展的必然選擇

“農民剩余”是指農戶家庭收入用于基本生活消費后的余額和多余的勞動力[10]，對于無地農民來說，在國家給予基本保障的基礎上，只有通過普通教育和職業教育將勞動力變為人力資本，將家庭剩余資本化才能實現農民的發展。

1. 大力推進無地農民的職業教育，促進其人力資本的形成。隨著城鎮化和農業現代化的發展，農民將逐漸減少，這是社會經濟發展的必然趨勢。隨著時間的推移，無地農民中一部分將會通過升學、入伍等渠道逐步融入城市，成為真正意義的市民。對于沒有走出去的無地農民，只有加強職業教育，促進其人力資本的形成，實現其發展。一是推行現代農業技術培訓，使他們成為農業工人；二是加強農業生產性服務業和城市服務業所需的專業技能的培訓，使他們走向城鄉服務業；三是在推行職業教育的前提下，設立無地農民創業基金，支持無地農民創業。

2. 樹立發展型消費觀念，促進無地農民剩余的資本化。在社會比較浮躁的今天，人們往往存在許多短期行為，在農村尤其如此。例如農村普遍存在的不重視教育、婚喪嫁娶的奢靡浪費、修房蓋屋的無謂攀比、封建迷信活動等。因此，必須倡導農民樹立發展型消費和自我發展觀念，強化農民剩余資本化的意識。把家庭的剩余轉化為發展的資本，必須做好以下幾方面的工作：一是正確引導農民的消費行為，使消費行為合理化；二是倡導健康、科學、文明、資源節約型和環境友好型消費方式；三是引導農民正確認識消費短期效益與長遠利益，提高消費的效益和消費的有效性。只有如此，才能促進無地農民發展型消費和自我發展理念的形成，農民才不至于再把來之不易的收入浪費掉，才不致甘于低層次的就業或半失業現狀，才能自覺將剩余資本化，提高自身剩余資本化的比率，拓展自我發展的空間，實現自我發展。

參考文獻：

[1]張潤清，喬立娟.河北省無地農民生存與發展問題調查報告[J].調研世界，2008，（2）：25-26.

[2]孫耀武.解決無地農民問題的思考[J].南方農村，2006，（1）：29-30.

[3]楊曉仙，葉民英.無地農民基本生活和社會保障權益探析[J].湖湘論壇，2009，（6）：122-125.

[4]喬立娟，楊潤清，胡靈紅.土地承包期延長后無地農民問題研究——以河北省為例[J].鄉鎮經濟，2008，（6）：32-35.

[5]張潤清，喬立娟，宗義湘.無地農民產生原因、收入來源與生存現狀研究——基于河北省32個縣的調查分析[J].財貿研究，2008，（3）：22-26.

[6]曲永謙.不可忽視無地農民的問題[J].鄉鎮論壇，2006，（12）：20.

[7]譚新華.如何解決農村無地農民的民生問題[J].村委主任，2010，（9）：22.

[8]陳發桂.農村土地流轉進程中無地農民面臨的困境及對策探析[J].創新，2010，（4）：38-41.

[9]劉兆軍.新生代無地農民工：邊緣困境與制度保護[J].農業經濟問題，2010，（9）：77-81.

[10]劉金榮.農民剩余資本化是農業和農民發展的必然選擇[J].山東社會科學，2012，（10）：165-167.

責任編輯：張 然

The problem and Countermeasure of Landless Peasants in the Process of Urbanization

Li Zhentang1，Fu Zenggui2

（1.Social Management Institute， Huanghuai University， Zhumadian 463000， China；

2.Hebei Geological Prospecting Institute， Shijiazhuang 050000， China）

Abstract： Landless peasants are the product of contracted Chinese land management policies. They have lost the benefits from the contracted land and the rights of agricultural subsidies previously granted by the government. They have lost their basic survival safeguards， and their continuance to develop which has become more difficult for this demographic. The problems of landless peasants can not be solved by land restructuring and subsidies given by the government. The answer to this dilemma should be in line with the development of innovative ideas. This begins by awarding basic security to landless farmers for their development， and supporting vocational education seamlessly and vigorously， promoting the capital formation of landless peasants and enhancing their ability for competition. They can realize development by their own labor and family capitalization.

Key words： Landless peasants； Farmer remaining； Capitalization； Development