如何發揮經責審計在防控腐敗中的預警和威懾作用

饒仁貴

經濟責任審計是現代審計理論和方法與中國審計實踐相結合而產生的一種審計制度創新，是一種獨具中國特色的審計制度安排。它主要是對黨政領導干部任期內受托經濟責任的履行狀況進行審查，并將審計結果報告給委托人的一種審計。在審計的過程中，如果發現有違法違規的行為，將視具體情況移交司法部門、紀檢監察以及主管部門處理。懾于經濟責任審計查處問題的后果，黨政領導干部將認真履行其受托經濟責任。此外，在經濟責任審計過程中，審計人員發現存在的一些問題，會及時予以糾正，以避免微小的錯誤發展成為重大的違規違紀問題，因此，經濟責任審計具有預防腐敗的功能。從經濟責任審計實踐活動來看，通過對違規違紀的黨政領導干部和企業領導人員移送司法、紀檢監察部門的做法，揭露了存在的貪污、受賄等腐敗行為，起到了治理腐敗的功能。同時，由于經濟責任審計能夠揭露腐敗，因此能夠產生一種威懾作用，使得領導干部減少腐敗行為，進而達到預防腐敗的功能。在當前新的形勢下，經濟責任審計需要不斷創新工作思路和方法、健全工作制度、加大審計結果運用，以充分發揮經濟責任審計懲防并舉、監督與服務的雙重作用。

一、要切實加大審計工作力度。十八大報告指出：要健全質詢、問責、經濟責任審計等權力運行和監督制度，讓權力在陽光下運行。李克強總理在國務院第二次廉政會議上明確指示：要通過審計揭露問題、查處腐敗、改進管理。因此，加強對權力的制約和監督是審計機關義不容辭、責無旁貸的責任。一要創新工作機制，注重擴展監督范圍。堅持任中審計與離任審計并重，以任中審計為主，逐步實現監督關口前移。通過加強與紀檢、組織、財政、人事等部門的協調配合，形成職責明確、高效運轉、整體聯動的運行機制，對于財政財務收支數額較大、社會關注度較高、群眾反映較為強烈的重點部門和單位的領導干部重點安排審計。對于領導干部任現職滿三年的，一律要有計劃地安排任中審計。二要提高審計質量。要緊緊圍繞“經濟”和“責任”開展經濟責任審計和評價，重點關注領導干部履行經濟責任的過程和效果，關注領導干部履行經濟決策權、執行權、管理權和監督權情況。要按照權責對等的要求，把握領導干部經濟責任評價的原則，突出對領導干部經濟行為和經濟責任的評價，突出對重大經濟事項決策過程和效果的評價，突出對大額資金使用合規性和效益性評價，突出對領導干部負有直接責任事項的評價，力求審計結果達到“五性”：法律依據的準確性，語言與數據的精確性，證據資料的嚴謹性，問題定性的恰當性，評價的公允性。使審計結果可用、好用、管用，充分發揮經濟責任審計的整體效能。三要注重整合審計資源。目前，審計任務重與審計力量不足的矛盾比較突出是個不爭的事實，這既有審計人員少的原因，也有審計任務安排方面的原因。為解決經濟責任任務重與審計力量不足的矛盾，審計時要充分利用現有的審計力量，將經濟責任審計工作計劃的編排與財政預算執行審計、專項審計、績效審計等工作有機地結合起來，統籌安排項目計劃、合理調配審計力量，從而有效避免重復審計、提高工作效率。同時，在經濟責任審計過程中，重視運用財政預算執行審計和專項審計的結果，將在財政預算執行審計和專項審計中發現的問題以及審計整改情況，及時地進行信息的對接、整理，促進審計成果轉化運用，實現信息資源共享。

二、要著力提高審計能力。經濟責任審計派生于大審計，又相對獨立于其他審計，除了對靜態的物和資金等進行審計外，尤其要突出對動態的“人”的基金行為和經濟活動的審計。由于審計對象的特殊性，決定了經濟責任審計工作的特殊性。也就是說，經濟責任審計的對象無論從能力還是綜合素質等方面，都遠遠超越一般審計人。如何才能在短時間內，通過訪談、問卷調查、業務數據分析、理性判斷等方式為被審人準確“畫像”，并要對這樣高水平的特殊性群體進行審計監督，作出審計評價，審計人員的能力和智慧至關重要。為此，要做好經濟責任審計工作，審計人員就必須在強素質上下功夫。一是要加強學習，改善知識結構。學習是多方面的，既要學法規、學業務，也要學政治、學經濟，要通過學習來提高政治素質、業務素質和遵紀守法意識。二是要開拓創新。經濟責任審計理論和實踐創新，對每一個審計人提出了現實挑戰。我們必須跳出自我、否定舊我、鍛造新我，緊跟時代，順應時勢，適應形勢，接受新觀點、學習新知識，掌握新方法，實現新要求。三是要善于發現問題。在目前經濟發展水平和治理狀態下，被審計對象沒有問題是相對的，有問題是絕對的。如果審計發現不了問題就說明我們的審計能力還有差距，沒有發現問題的審計報告在一定程度上可以說是質量不高的審計報告。因此，審計人員必須具備敏銳的審計嗅覺，練就“火眼金睛”，做到明察秋毫。四是要熟悉法律法規。依法治國是國家的基本方略，也是審計工作的基本遵循。學習、掌握和熟練運用相關法律法規是提升審計能力的必修課。法律是審計的尚方寶劍和評判標準，學法、懂法、用法是審計人員能挺直腰桿遵法、護法的關鍵。五是要及時了解相關政策。經濟責任審計對象的權力運行和責任落實涉及經濟社會發展的方方面面，如果我們掌握黨和國家各項方針政策的廣度和深度在一定程度上不能高于他們，就無法正確把握和審視其政令是否暢通，更無法正確履行審計職能作用。因此，深厚的政策理論功底是強壯審計能力的血脈，如果不盡快補充新鮮血液，審計人員就會因缺血而出現“貧血癥”。六是要掌握現代審計方法。要充分利用計算機審計技術和統計學、系統論等諸多現代審計手段來提高審計效率。要以查賬為主要方法的平面審計向綜合運用查賬、走訪、約談、現場視察、審計公示、實名舉報、履職效果測評等多種審計手段共同應用的立體式審計轉變。七是要善于把握全局。審計人員要掌握以大觀小，以小見大，從大處著眼、小處著手的思維和工作方法，做到對人對事都從工作大局出發，從有利于推動工作全局來考慮，只有這樣才能“志存高遠”，做到“正者無敵”。

三、要注重審計成果運用。審計結果運用是經濟責任審計的關鍵環節和最終目的，也是經濟責任審計工作效果的最終體現。要確保經濟責任審計結果得到充分合理有效運用，高質量的審計結果是前提，健全完善的良性互動機制是保障，探索創新運用形式是動力，規范操作、充分履行職責是根本。只有具備上述條件，經濟責任審計結果運用才能真正落到實處。

首先要探索建立完備的、可操作性強的經濟責任界定標準和審計評價標準體系。經濟責任審計所評價的對象是領導干部，所鑒定的內容是領導干部的經濟責任，直接目的是為監督和管理干部提供重要依據，最終落腳點是“評人”，關系到被審計領導干部的政治生命，政策性非常強。因此，紀檢監察、組織人事和審計部門必須通力協作，研究制定經濟責任的界定標準和審計評價規范，建立一整套科學的界定、評價體系，保證經濟責任審計成果的有效性和公正性。經濟責任涵蓋的范圍非常廣泛，不同部門領導干部之間的經濟責任范圍有很大差異。責任界定和評價規范應堅持定量與定性相結合，在科學分類的基礎上，準確把握各部門之間的差異，確定出不同性質的部門領導干部的評價標準。在實際操作中，做到只要根據評價辦法進行打分量化，就能確定評價等次，使審計評價更加準確直觀，為經濟責任審計結果的直接運用創造條件。

其次要健全完善經濟責任審計結果運用工作制度，探索創新擴大審計結果運用的形式和平臺。一是全面推行審計結果公開制度。將審計結果進行公開是一把雙刃劍，既是對審計機關審計質量的考驗，也是對被審計單位、被審計領導干部存在問題的曝光，有利于加強群眾對領導干部的監督，有利于密切黨群干群關系，有利于對審計查出的問題迅速進行整改。二是完善審計查出問題整改情況反饋制度。經濟責任審計結果報告報出后，審計機關向審計結論落實協作單位發送審計建議書，把審計整改情況和審計建議落實作為經濟責任審計成果的考核指標。通過審計回訪、召開專題會議等形式定期調度被審計單位落實審計結論和整改的情況。三是將審計結果運用與干部任前公示相結合。將經濟責任審計結果納入干部任前公示的內容，一方面可以進一步完善公示制度，讓群眾更全面、更具體地了解擬任用的干部情況，尤其是經濟上的問題；另一方面可以有效增強經濟責任審計的作用和效果，提高經濟責任審計在群眾中的威信和地位。

第三要強化審計問責，加大責任追究力度。對于審計中發現的問題，要由有關部門根據相關制度規定追究領導干部的責任，作出相應處理。領導干部任用機關不認真采用審計結果，導致用人失誤失察的，應視情嚴肅追究有關責任人的責任，防止和杜絕領導干部“帶病上崗”、“帶病履職”、“帶病提拔”等問題。紀檢監察機關要在黨風廉政建設和反腐敗工作中充分利用審計成果，對審計提供的信息以及反映的問題和線索，及時梳理。同時，將經濟責任審計結果歸入被審計者廉政檔案，作為被審計者執行廉政規定情況的一項重要內容。對審計結論提出的問題，相關責任部門要充分發揮職能作用，依法履行部門職責，根據審計機關的決定書、建議書、移送處理書等，對審計發現的違紀違規問題依法及時予以處理，對相關責任人依紀予以處分，并將處理結果及時通知審計機關。無正當理由不處理的，應承擔相應責任。

四、要充分發揮聯席會的作用。《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》第十條明確規定：各級黨委和政府要建立經濟責任審計工作聯席會議制度。但在審計實踐活動中，該項規定執行的并不到位，在一定程度上影響了經濟責任審計作用的發揮。鑒于此，審計聯席會議制度建設只能加強不能削弱。一是做到審前互商計劃，加強項目計劃銜接。目前經濟責任審計大都是依據組織部門的委托進行，往往容易造成經濟責任審計滯后于干部任免的情況。在年初審計局與組織部門溝通協商的基礎上召開聯席會議，按照控制總量，突出重點、加大任中審計比例、經濟責任審計與其他審計項目有機結合的原則，確定本年度經濟責任審計項目計劃，就能使審計的關口前移。二是制定聯席會議制度細則，著力加強會議實效性。聯席會議的重點是“議”，議的質量高低直接關系到經濟責任審計及其成果運用的水平。因此，應圍繞議事程序、所議事項、議事責任等方面從實際出發進行制度設計和細化，并根據形勢需要，不斷進行調整、充實和完善。用制度安排和制度約束配合法律法規約束，確保聯席會議所議事項落到實處，取得實效。同時，通過聯席會議的有效運作，達到對黨委政府、被審計領導干部以及人民負責的目標。三是推動聯席會議制度創新，助力審計事業新跨越。領導干部承擔著轉變發展方式和科學發展的重擔，審計監督的目的是推動轉變工作作風，著力加強反腐倡廉建設，確保公權力正確行使。同時，為適應社會和公眾對領導干部的政績高度關注這一形勢，聯席會議應研究和推行創新審計監督模式，對人財物管理使用關鍵崗位、大額公共財政資金和重大投資項目的部門領導的審計監督，由聯席會議成員單位各抽調專業人員組成聯合審計組，協同作戰，從各自角度進行監督，綜合進行評價，以此創新審計模式。這一做法，可有效降低審計風險，形成風險責任共擔，也可促進對領導干部評價的客觀公正性。

五、要強化“綠色”審計理念。發展綠色經濟是落實科學發展觀、實現可持續發展的戰略舉措。發展綠色經濟對政府績效考評和領導人政績考核提出了新的要求。評價一個政府責任不能僅僅考慮GDP等經濟發展指標，更要注重經濟效益、社會效益與環境效益的協調統一，考慮“綠色”GDP等綜合發展指標。這就要求在經濟責任審計中還必須對領導干部環境責任履行情況進行評價。實行綠色經濟責任審計對發展經濟、提高領導干部素質，增強領導干部依法履行職責的自覺性，增強反腐倡廉的自覺性，將起到積極的促進和推動作用。

對黨政領導干部開展綠色經濟責任審計，是審計環境變化導致的審計活動發展與創新，在一定程度上體現了經濟責任審計的未來發展方向。作為控制和減少環境污染的一種監督手段，綠色經濟責任審計應該發揮“抵御、揭露和預防”的復合功能。在綠色經濟責任審計實踐中，不僅要核實財務收支等經濟指標，還要注意在此基礎上進一步分析經濟指標的變化對環境指標的影響，關注經濟活動的結果對可持續發展的影響；不僅要審查領導干部任職期間的經濟業績是否真實，還要評價經濟業績的取得是否符合可持續發展的理念。在綠色經濟責任審計過程中，審計機關應適應新形勢的要求，改變傳統經濟責任審計的模式，探索經濟責任審計與財政審計、環境審計、績效審計、專項審計相結合，有效整合業務資源，發揮經濟責任審計的作用。要通過綠色經濟責任審計，有效地揭露黨政領導干部在使用環保資金中存在的問題，督促有關部門從自身長遠利益出發，嚴格執行環保政策，力爭以盡可能少的資源消耗和環境污染，取得盡可能大的經濟增長，以確保國民經濟的可持續發展。同時應盡快建立健全黨政領導干部綠色經濟責任審計評價指標體系，貫徹經濟發展指標與社會發展指標相結合、任期內經濟指標與可持續發展指標相結合的原則，推進對黨政領導干部履職情況的全面、客觀、公正評價。

（作者單位：東鄉縣審計局）