促進節約集約用地保障兩美浙江發展

浙江省土地勘測規劃院 徐忠國 陳建明 蔣明利 于夢嬋

促進節約集約用地保障兩美浙江發展

浙江省土地勘測規劃院 徐忠國 陳建明 蔣明利 于夢嬋

浙江位于我國東南沿海，長江三角洲南翼，轄區土地總面積10.55萬平方千米。浙江雖為全國經濟和市場強省，在全國省域發展水平競爭力排名第三，市場化進程競爭力排名居首，但在土地資源方面是個小省，人多地少，七山一水二分田，人均土地面積僅為全國的1/3，人均耕地僅0.5畝。隨著工業化、城鎮化的快速推進，耕地保護形勢日趨嚴峻，建設用地供需矛盾突出，“發展缺空間、用地缺指標、補充缺后備”已成為我省當前發展面臨的最大困難。早在2004年，時任浙江省委書記習近平同志就明確指出：“土地要素制約是我省的硬約束，必須首先盤活存量土地，嚴格控制增量用地，通過控制增量來倒逼存量，大力促進土地節約集約。要長期過緊日子，以最小的資源環境代價謀求最大限度的發展。”近年來，我省各級黨委、政府迎難而上，把節約集約用地作為深入學習實踐科學發展觀，統籌保障發展和保護資源，調整經濟結構、轉變發展方式的重要舉措，堅持“以畝產論英雄，以集約促轉型”，通過政策引導，以“空間換地”、實施畝產倍增、加快低效用地再開發為突破口，推進土地利用方式轉變，為干好一三五、實現四翻番，建設“兩富兩美”現代化浙江提供了有力的支撐，走出了一條具有浙江特色的節約集約用地的道路。

一、加強政府引導推動，注重節約集約用地各項工作有序推進，全省節約集約用地意識不斷提高

2008年，根據省委、省政府“全面小康六大行動計劃”，全省啟動了“365”節約集約用地行動計劃，提出節約集約用地三大目標，推進六大工程，建立五大保障體系。同時，建立了“365”節約集約用地行動計劃目標責任體系和考核辦法，每年開展區域建設用地集約利用水平評價，并將其結果納入了黨政領導班子實績考核，有效地增強了各級黨委、政府節約集約用地的自覺性和責任感。到2012年底，各項任務均順利完成，全省萬元生產總值耗地量37.5平方米/萬元，比2007年底53.9平方米/萬元下降了30.4%；單位GDP新增建設用地消耗量、固定資產投資增長新增建設用地消耗量與2007年末相比分別減少了57.3%和68.6%。2010年，全省開展國土資源模范縣（市）創建活動，目前共有12個市縣被評為全國模范市縣，形成了政府主要領導親自抓，社會各界共同參與的創建格局。2013年，全省提出實施“畝產倍增”行動計劃，推進空間換地加快城鎮低效用地再開發，通過全面實施新增建設用地“節流減量”、存量建設用地“挖潛增效”、批而未供土地“減量加速”等綜合措施，確保2020年全省單位建設用地生產總值比2012年翻一番。這一系列的工作部署與宣傳活動，切實增強了我省全社會的土地憂患意識和節約土地資源的責任意識，營造了全社會節約集約利用土地的良好氛圍，創造了許多成功的節約集約用地經驗和做法。如紹興縣提出了“畝產論英雄”理念，永康市推行“空間換地”和“工業用地履約保證金制度”，臨海市做好“加減乘除”文章，海寧市實施“聯保、聯審、聯驗、聯處”制度，義烏市創新推出工業用地出讓年限分階段實施措施，慈溪市實施“零增地技改”，寧波江北區實施工業低產田改造等等。

二、強化規劃計劃管控，注重節約集約用地調控機制的建立健全，土地利用結構持續優化

科學的規劃是最大的節約用地。我省堅持強化規劃管控，全面開展并完成了土地利用總體規劃修編。在規劃修編中，以節約集約用地為土地調控的重要目標，整合城鄉規劃、產業發展等規劃，進一步強化了土地利用總體規劃對全省經濟社會發展及區域、產業、基礎設施建設中的綜合空間管制作用，強化了規劃對節約集約用地的調控和引導。建立土地利用總體規劃評估調整制度，全面完成省市縣級土地利用總體規劃中期評估，增強規劃的管控和適應能力，著力保障“四大國家戰略舉措”和浙商創業創新用地空間。進一步推進規劃適時修改，優化國土空間格局，明晰城鄉生產、生活和生態功能范圍，推動工業、農業和居住用地的集中集聚，把生態紅線、耕地紅線、永久基本農田、城市擴展邊界落實到規劃中去。著力探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、產業發展規劃與土地利用總體規劃的深度融合機制，加快推進安吉、臨安等地“三規融合”試點，強化土地利用統籌管控。探索完善有條件建設區用途管制規則，強化城鎮建設用地擴展邊界的控制，防止建設用地無序擴張。改進土地利用年度計劃分配辦法，不唯GDP論英雄，逐步提高節約集約用地水平在計劃指標分配的權重（2013年已將權重提升至30%），實行新增建設用地指標分配與土地節約集約利用水平、與批而未供土地消化利用相掛鉤，整合好新增、周轉、專項和存量盤活等各類用地指標，進一步落實計劃差別化管理措施。完善年度計劃執行考核機制，加大計劃執行情況評估考核力度，沒有完成批而未供消化利用任務的，相應核減新增建設用地指標，從而建立健全獎懲機制。

三、明確政策導向，注重節約集約用地長效機制的逐步完善，土地投入產出效率顯著提高

我省緊緊圍繞推進節約集約用地工作，以改革的思路，綜合運用經濟、法律、行政、技術等手段，積極探索節約集約用地的有效途徑和措施，在控制增量引導盤活存量土地、規范初次配置推進土地市場交易等方面作出相應約束與激勵有效結合的制度安排。2008年，《國務院關于促進節約集約用地的通知》下發后，我省先后出臺了《浙江省人民政府關于切實推進節約集約利用土地的若干意見》（浙政發〔2008〕3號）、《浙江省人民政府關于印發資源節約與環境保護行動計劃的通知》（浙政發〔2008〕52號）、《浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省365節約集約用地目標責任考核辦法（試行）的通知》（浙政辦〔2009〕27號）、《浙江省人民政府關于加快城市地下空間開發利用的若干意見》（浙政發〔2011〕17號）、《浙江省人民政府辦公廳關于切實做好省級產業集聚區產業引導和項目準入工作的意見》（浙政辦發〔2012〕3號）、《浙江省人民政府辦公廳關于調整土地使用稅政策促進土地集約節約利用試點工作的通知》（浙政辦發〔2012〕153號）等多個推行土地集約利用的綜合性政策措施文件。通過以上政策措施的具體部署實施，以及宏觀層面上的統籌協調，全省的土地利用效率得以全面提升，經濟增長對土地依賴程度有所降低，并繼續保持了少消耗、多產出、效率高的趨勢。據統計，2005年年末全省萬元二三產業用地量為71平方米/萬元，到2012年年末下降到40平方米/萬元，降低了43.7%，遠大于全國萬元二三產業用地量下降29%的幅度。

四、發揮市場配置作用，注重節約集約用地市場基礎的逐步加強，土地要素市場配置機制基本形成

我省不斷深化土地要素市場改革，努力提高土地資源市場化配置效率，發揮市場配置資源的決定性作用。2006年在全國率先開展工業用地市場取向改革，全面推行工業用地招拍掛出讓，建立工業用地出讓最低限價標準體系，開展工業用地分年期出讓改革試點，積極推廣義烏市“工業用地出讓年限分階段”管理和永康市“出讓合同履約保證金”制度。積極推廣海寧市土地要素市場化配置改革試點經驗，完善工業企業畝產效益評價體系，并根據評價體系對企業進行分級，以及分類實施差別化的土地、稅收、用水、用電、用能、融資和環保綜合政策，引導土地等生產要素向優勢企業集聚，倒逼企業轉型升級。推行工業用地彈性出讓制度，探索工業用地年租制。積極探索經營性基礎設施用地有償使用，研究并起草了《關于基礎設施和社會事業用地實行有償使用的實施意見》。著力推進土地有形市場建設，構建公開、公平、公正的土地市場交易秩序。全省土地有償使用范圍不斷擴大，土地市場運行機制、服務體系建設取得了顯著進展。2006-2013年，全省土地有償使用面積比例從47.82%上升到了55.70%，上升幅度達7.88個百分點；土地招拍掛出讓面積占年度出讓土地總面積的比重從12.37%上升到95.80%，上升幅度達83.43個百分點。

五、推動城鎮低效用地再開發，提升城鎮化發展的內涵質量，推進節約集約換出用地新空間

一是研究制定試點工作方案。根據國土資源部《關于印發開展城鎮低效用地再開發試點指導意見的通知》（國土資發〔2013〕3號），以溫州市、紹興市為試點單位，結合省政府“三改一拆”行動，組織編制實施方案，積極推進試點工作。二是研究出臺低效建設用地二次開發政策意見。省政府出臺了《關于推進低效利用建設用地二次開發的若干意見》（浙政發〔2012〕35號），通過“協商收回、鼓勵流轉、協議置換、退二優二、退二進三、收購儲備”等方式，積極鼓勵企業轉變粗放、低效的土地利用行為。出臺了《關于開展調整城鎮土地使用稅政策促進土地集約節約利用試點工作的通知》（浙政辦發〔2012〕55號），提高土地保有成本，引導企業加快產業用地流轉，促進“地盡其用”。三是認真組織實施二次開發。召開全省土地開發利用工作現場會，全面部署推進低效利用建設用地二次開發。2012年全省共實施低效利用建設用地二次開發3556宗，面積7.88萬畝。

六、推動山海資源立體綜合開發，引導工業、城鎮向未利用地、劣質農用地等區域集聚，減少對平原優質耕地的占用

充分發揮我省低丘緩坡和沿海灘涂等山海資源豐富的優勢，在全國首先提出在有條件的市縣開展低丘緩坡荒灘等未利用地綜合開發利用試點，探索完善“臺地產業、坡地村鎮”的低丘緩坡開發利用模式和“沿海產業、濱海集鎮”的灘涂開發利用模式，加快形成山地和海灘資源立體開發利用的新格局。通過綜合開發，增加土地有效供給，拓展建設用地新空間，緩解用地供需矛盾，保障經濟社會發展必需的建設用地。在拓展建設用地新空間的同時，有序、合理調整耕地布局，對項目區占用少量的劣質坡耕地，選擇在自然條件更好的地區進行補充。實現耕地占補數量平衡，質量提高。有效減少工業發展和城鄉建設對平原優質耕地的占用，切實保護耕地和基本農田。比如，金華市為實施低丘緩坡開發，通過修改規劃，新增建設用地占用耕地和占用6度以下耕地的比重分別下降10.85%、7.47%；麗水市分別下降9.64%和6.65%，對有效保護平原優質耕地起到了重要作用；麗水市置換出平原地區優質耕地477.49公頃，其中碧湖平原置換151.58公頃，體現了“耕地保護下山，建設用地上山”的理念。全省計劃通過此項舉措，到2020年建設占用耕地占新增建設用地的比重下降10%以上。嚴格限定建設項目節約集約利用門檻，完善節約集約用地激勵和約束機制，建立節約集約利用評價制度，促進綜合開發項目區節約集約利用土地，力求將綜合開發項目區建設成為節約集約用地示范區。加強陸海資源統籌利用政策研究，創新建設用地、用海聯系機制，形成定位清晰、功能互補、相互銜接的管理制度，建立具有浙江特色的土地管理與海域使用管理聯動的政策體系。探索建立高標準養殖塘建設和管護制度，創新基本農田保護新途徑。

七、抓好批后監管，注重節約集約用地技術平臺的建設，土地批后實施情況明顯改善

從實施建設用地供應信息公示制度、建立建設用地開發利用動態監管體系、推進建設項目竣工用地復核驗收工作、加大閑置土地處置力度等方面入手，完善建設用地批后監管核查機制。2006年建立了浙江省建設用地供應動態監管系統，實現了建設項目用地開發利用全過程監管，形成了建設用地開發利用狀況常態化監管機制。從2008年開始，多次在全省組織開展閑置土地清理處置活動，各地基本建立了較為完善的閑置土地處置制度，閑置土地處置工作取得了明顯成效，2013年末全省現狀閑置土地處置率達到了97%。2009年，建立了建設用地供應和開發利用情況通報制度，每季度向省、市、縣三級人民政府通報供地率、出讓金收繳、項目開竣工情況和閑置土地情況等建設用地批后監管情況，要求排名全省末五名的縣（市、區）要向省廳上報整改情況，有力督促了各地采取切實有效措施有針對性地解決土地利用中存在的問題。全省建設用地批后監管取得的成效在中央電視臺等多家中央媒體上得到了宣傳報道，浙江省建設用地批后監管所創新的運行模式和工作機制在全國得到了推廣與應用，建設用地批后實施情況得以持續