城鄉統籌發展與中部地區人口城鎮化的路徑探索

中央財經大學經濟學院、貴州財經大學旅游管理學院 舒小林

廣西三通網絡發展有限公司 楊貴瓊

城鄉統籌發展與中部地區人口城鎮化的路徑探索

中央財經大學經濟學院、貴州財經大學旅游管理學院 舒小林

廣西三通網絡發展有限公司 楊貴瓊

城鎮化是人類歷史發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志，也是解決農業、農村和農民問題的重要途徑。中部地區地處我國內陸腹地，自然條件優越，是我國重要的糧食生產基地，在經濟區位和地理區位中具有連接南北，承東啟西的重要作用。因此，探索中部地區城鄉差距狀況、原因，統籌城鄉發展和人口城鎮化路徑，對促進城鄉“兩輪”驅動中部地區社會結構變革具有重要的意義。

一、中部地區人口城鎮化的城鄉差別效應

(一)收入水平：農村居民收入增長加快，城鄉居民收入差距較大。

1.農村居民收入增長加快。從東中西部三大區域看，2007年，中部地區農村居民家庭人均純收入3836.67元，到2012年提高到7360.6元，共增長了92%，高于東部地區7個百分點，高于全國平均水平1個百分點，但低于西部地區7個百分點。

從城鄉發展水平看，近年來中部地區農村居民純收入和城鎮居民總收入基本上保持了同步增長，除2009年外，農村居民收入增速均高于城鎮居民，其中，2011年農村居民家庭人均純收入比城鎮家庭總收入增長率高出3.4個百分點。說明中部地區農村居民家庭人均純收入在加快增長，但農村居民家庭人均純收入基數較低，增長幅度有限。

2.城鄉居民收入差距仍然較大。在相對差距上，中部地區從2007年的3.23倍逐漸縮小到2012年的3.04倍，大于東部地區，小于西部地區，但是遠遠高于韓國、我國臺灣省等在經濟起飛時期城鎮居民收入一般是農民收入的1.4～1.6倍。在絕對差距上，中部地區城鄉居民收入的絕對差距由2007年的8565.9元擴大到2012年的15 036.3元，大于西部地區，小于東部地區和全國平均水平，并且差距還呈現擴大趨勢。因此，城鄉居民收入差距仍然較大。

(二)消費水平：城鄉消費總量差距明顯，消費結構差異顯著。

1.城鄉居民消費支出差距依然明顯。城鄉居民消費支出在相對差距方面，中部地區從2007年的3.03倍逐漸縮小到2012年的2.81倍，縮小幅度明顯，相對差距大于東部地區的2.46倍，小于西部地區的3.31倍，也小于3.1倍的全國平均值。在絕對差距方面，中部地區城鄉消費水平的絕對差距由2007年的7787.8元擴大到2012年的13 289.0元，要小于西部地區、東部地區和全國平均水平，但差距還呈現擴大趨勢。

2.城鄉居民消費結構差異顯著。2012年，中部地區農村居民和城鎮居民各類消費水平差距較大，最大的食物、交通和通信、衣著、文教娛樂開支分別相差2987.5元、1318.3元、1280.6元、1150.4元，最小的居住開支相差201元。

2012年城鎮居民開支比例較大的主要是交通和通信、衣著、文教娛樂，城鎮居民開支分別比農村居民開支要高出7%、7%和3%，農村居民開支比例比城鎮居民開支比例高的主要是居住、醫療保健，分別高出10%和3%，食品、家庭設備和其他支出比例城鄉基本一致。總體上說,城鎮居民由于社會保障機制比較健全，消費支出呈現享受型特征，而農村居民還處在食、住和健康保健等基本保障型階段。

3.農村居民平均消費傾向高于城鎮。平均消費傾向是指居民消費支出占收入的比重。從2007年到2012年，中部地區農村居民消費傾向一直高于城鎮居民，2012年最高高出12個百分點，2010年最低也高出8個百分點。

(三)生產力水平：城鄉二元差距較大，一體化存在諸多問題。

中部地區生產力水平差異較大，從城鎮與鄉村的勞動生產率差距中得到體現,具體指標采用二元結構系數。2005～2012年，中部地區二元結構系數從2005年的9.08升到2006年的9.45，然后開始逐漸呈下降趨勢，2012年為8.16，但顯著大于1，說明中部地區的二元結構特征極其突出。與全國相比，中部地區一直略低于全國平均水平，2011年基本持平，2012年開始略高于全國平均水平。

雖然國家采取了“以工哺農、以城帶鄉、良種補貼”等政策措施，但由于城鄉的勞動生產率的差異，資本、人力、用地指標、科技等生產要素依然不斷向城鎮聚集，巨大的市場力量使得城鄉一體化依然存在諸多問題。

(四)人力資本水平：農村空心化嚴重，城鄉教育差距依然突出。

農村空心化較為嚴重。每當春節結束，各類學校開學上課后，各地農村只剩下留守老人現象特別嚴重。2012年，中部地區(注：此處加上黑龍江、吉林)農村人口為21 897萬人，農民工8256萬人，比上年增加314萬人，增長4.0%，中部地區農民工占農民工總量的31.4%，占全部農村人口的37.7%，若加上農村在外在校的高中生、高職生、大學生，比例就更大，加之，部分鄉村地理區位偏僻，農村空心化十分嚴重，甚至操辦喪事也得到周邊村租借勞動力。

城鄉教育水平差距仍然突出。根據2010年全國人口普查數據，2010年，中部地區農村未上學比例比城鎮居民高4個百分點，高中比例城鎮比農村高7個百分點，大專及以上城鎮居民比農村居民高14%。

從文盲占15歲及以上人口比重來看，城鄉差異也較為明顯，中部地區各個省份差異較大。中部地區城鄉平均相差4.03%，要低于全國平均水平4.78%，但內部差異較為明顯，其中安徽省高出全國平均水平2.7%，湖北省也接近全國平均水平。

二、中部地區人口城鎮化困境及原因剖析

(一)戶籍制度及福利政策的差異。

改革開放以來，我國對農村居民提供了在家鄉的耕地承包權和宅基地使用權等基本社會保障戶籍制度改革舉措。但戶籍制度仍然是二元的，使農民在福利待遇和社會保障方面與城市居民難以享受平等的待遇。

1.勞動報酬及福利差異。農民財富的源泉有勞動力、土地以及依附于土地上的各種自然資源三項要素稟賦。由于戶籍的差異，農民工同工不同酬的現象極為普遍。同時，在較多的單位，農村戶口的多為臨時工，與正式職工相比，除了工資報酬以外，各種應該享受的福利待遇也相差甚遠，農民不能享受同等國民待遇，這使得城鄉居民收入差距難以縮小，社會不公問題加大。

2.社會保障的差異。目前，社會保障體系絕大部分是針對城鎮居民的，由于將全部的農民納入“社會保障安全網”，需要“天文數字”的財政開支，而農村居民社會保障體系沒有完善，城鄉居民在上學、就業、晉升、醫療、養老等社會福利待遇上迥然不同，甚至是城鄉同命不同價，等等。這一方面使得農民工在外“無根化”，沒有歸宿感；另一方面，無形中使得農民增加較多的養老、醫療、教育培訓等開支，從而抑制農民對其他方面的消費開支，拉大城鄉居民生活水平差距。

3.公共財政制度差異。近年來，國家不斷加大對農村地區在基礎設施、義務教育等方面投入的“補課”，取得了明顯的效果，但公共財政制度城鄉差異依然顯著。一是公共財政投入繼續重點傾向城鎮，以緩解外來人口快速增長所帶來的各類問題；二是農村硬件環境有所改善，但如師資力量、農民素質技能等軟實力與城鎮差別很大；三是農村生活垃圾處理等環保投入極其有限。

4.在現階段分稅制和不合理的政績觀驅使下，中部地區城鎮化較大程度為土地財政、房地產驅動型，市場經濟時代農民集體土地補償比例缺乏市場定價，地方政府可以獲得可觀的土地收益和“政績建筑”，而農民即使住上城鎮房子，也沒有穩定的收入來源。

從表面上看，以上諸多問題“罪魁禍首”是戶籍制度，但從更深層次思考，由于政府注重經濟增長而忽略社會問題，導致社會政策缺位或不到位而引發的。

(二)城鄉工業失調，產業結構不合理。

城鎮化若是沒有產業支撐，就會出現城市的“空心化”，城鎮也無法吸納農民轉變為市民。(1)中部地區工業化水平落后與全國產能過剩矛盾。近年來，中部地區的工業經濟保持了良好的發展勢頭，但仍然是較低層次的產業結構水平，大中城市工業化水平和服務業發展水平相對較低，鄉村更低，亟須加速工業化，但又面臨全國相對產能過剩問題制約，這也導致大量農民工仍然“拋家舍農”到東部地區務工；(2)農村與城市工業結構趨同。中部地區農村工業產業集中度低，技術水平落后，城市工業缺乏高新技術產業，發展“跟風跑、趕潮流”等傳統產業，使得農村與城市工業結構趨同，必然導致城鄉工業之間出現嚴重障礙。

(三)城鎮輻射能力弱，城市群培育不足。

中國城市群形成發育中普遍存在著發育程度低、緊湊程度低、投入產出效率低和資源環境保障程度低等“四低”問題。方創琳(2011)根據發育程度、緊湊度、空間結構穩定度與投入產出效率四項指標對中國23個城市群進行測定，中部地區的武漢城市群、中原城市群、環鄱陽湖城市群分別排第七、第八、第九位，長株潭城市群排第十一位，江淮城市群排第十三位，晉中城市群則排到十七位。由此可見，中部地區城鎮輻射功能弱，城市群培育不足且分布不均衡。(1)缺乏與省會城市比肩的支柱城市，作為農民工實現當地就業“主戰場”的小城鎮發展緩慢，產業集中度不高，缺乏足夠的產業滿足農民工“不出縣，就掙錢”，不利于中部地區城鎮化建設。(2)各個城市之間發展不協同，出現產業同質化，一方面造成重復建設和資源浪費，另一方面導致城市之間的競爭大于合作，摩擦多于融合。(3)資本、勞動力、產業和優質資源向大城市或者超級大城市過度集中造成的人口膨脹壓力，形成“大城市病”和城市內部“二元結構”。

(四)農民工市民化面臨重重障礙。

雖然我國積極開展農民工市民化探索，但戶籍制度與保障制度不匹配、不協調、不同步，資源分配不合理等問題依然制約著農民工市民化。首先，是農民工本地化需要解決其就業、就業地為其提供福利、保障各方面的待遇。但當前農民工由于受到自身素質等因素的影響，收入水平較低，居住條件較差，缺乏必要的社會保障。根據2012年全國農民工監測調查報告，中部地區(注：此處加上黑龍江、吉林)25.5%的農民工從事建筑業，23.2%從事制造業，就業層次主要分布在較低層次的城鎮勞動密集型行業，較多的建筑工，工作不穩定。

同時，收入水平較低，在中部地區(注：此處加上黑龍江、吉林，為中部地區八省)務工的農民工月收入水平為2257元，低于全國平均水平2290元，扣除生活成本，中部地區(注：此處加上黑龍江、吉林)農民工在東部地區的收入結余是1518元，都低于在本地區務工的農民工平均結余。以受雇形式從業的農民工，在單位宿舍中居住的占32.3%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生產經營場所居住的占6.1%，與他人合租住房的占19.7%，獨立租賃住房的占13.5%，有13.8%的外出農民工在鄉鎮以外從業但每天回家居住，僅有0.6%的外出農民工在務工地自購房。而且缺乏向上流動的機制和空間，大部分人沒有加入農民協會、農民工工會等組織，利益訴求不暢，也幾乎沒有參政議政的渠道。

其次，是農民工家庭化障礙。農民工除了自身發展問題之外，目前還有留守婦女、留守老人問題，農民工享受不了如空巢家庭有保障、退休金、房貼、最低生活補助、城市職工最低生活水平保障等福利和保障，子女進了城教育無著落，留守在老家的老人無人照顧，進城無保障，文化、習俗、觀念等一系列藩籬隔阻難以融入城市，形成“斷崖式”的“二元結構社會”。

再次，農民工群體學歷普遍不高，缺乏相應的技能。在全部農民工中，文盲占1.5%，小學文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.3%，中專及以上文化程度占10.4%。在農民工中，接受過農業技術培訓的占10.7%，接受過非農職業技能培訓的占25.6%，既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓的農民工占69.2%。中部地區即使高于全國平均水平，農民工自身素質低也是不爭的事實。

三、城鄉統籌與中部地區人口城鎮化的對策

針對中部地區城鄉差異、效應分析及原因剖析，要統籌中部地區城鄉發展，有效推進中部地區人口城鎮化，需要破除城鄉分割的體制性障礙，建立統籌城鄉勞動力市場，完善城鄉產業利益共享機制，實施農民工市民化和返鄉創業“二輪驅動”，有序推進城鄉發展在建設規劃、基礎設施、公共服務等方面的一體化，推進農業轉移人口市民化，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

(一)破除城鄉分割的體制性障礙。

社會政策是社會公正理念和社會平等生存的具體體現。《國家新型城鎮化規劃(2014～2020年)》明確提出：“要合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”

1.加快土地制度改革。加快土地制度改革，對保障農民合法權益和實現增收，縮小城鄉差異，具有重要意義。第一，建立公開市場，加強土地用途管制。對用于公共用途的土地，改革收益分配機制，建立收益“返還”機制，依照法律規定和市場價格開展征用補償；對非公共用途的用地，要建立城鄉一體的土地市場和土地市場監管體系，直接進入市場的機制。第二，還權賦能，保障農民權益。確定農村的所有權、使用權和承包權并頒發證書，將農民長期土地使用權轉讓、出租、抵押、入股和出售，建立農民財產性收入增長機制，如“還權賦能、農民自主”的“成都模式”。第三，建立健全農村土地流轉制度。在土地流轉模式方面，主要有把宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障等權益的“嘉興模式”，組建土地股份合作社的“蘇州模式”，還有中信信托、北京信托開始介入農村土地流轉，即將形成新的流轉模式，這些模式對增加農民土地財產性收入，實現土地集約，具有重要作用。

此外，在明晰農村土地產權主體，實現城鄉土地產權對等方面還有待繼續探索，修改完善相關法律。

2.推進戶籍制度改革和統一城鄉基本公共服務。改革戶口制度關鍵是改革跟戶口相掛鉤的社保、就業、教育等利益分配，要在就業機會公平的基礎上逐步實現社會福利均等。第一，把農民工作為戶籍制度改革的突破口。在房產稅、分稅制改革的基礎上，增強地方財權，因地制宜制定政策統一農民工與中心城鎮居民的社會保障，對需要控制規模的大城市或者特大城市，可以通過積分方式逐步吸納“半城市化”農民工群體。第二，實行土地制度與戶籍制度聯動改革。一是在城鄉占補平衡的基礎上，實行土地占補指標與新增戶籍人口掛鉤。二是繼續保留遷移戶口農民的土地承包經營權，但是對連續撂荒三年的土地要進行收歸集體或者無償進行流轉。第三，實現城鄉基本公共服務制度的對接。對廣大農村來說，公共服務要從無到有，從低到高，逐步建立，逐步提高，最后實現城鄉統一。

3.建立城鄉協調的勞動力市場。第一，創造平等的就業機會。進城農民工在求職、考試、招聘、錄用、建立勞動關系、簽訂勞動合同、工資分配等方面，與城鎮職工一視同仁。第二，加強農村教育、培訓事業。一是對教育資源進行優化配置，加強對農民思想觀念轉變和綜合素質提高教育培訓；二是加大職業技能培訓教育，提高農村勞動力的農業相關知識和管理方面勞動技能和農民工法律法規、職業技能等就業能力。

(二)建立和完善城鄉產業互動機制。

產業支撐是城鄉統籌發展的動力，城鄉二元結構形成的經濟根源，就是城鄉產業分割，產業關聯性不強。推進城鄉統籌發展需要城鄉產業互動、三次產業互動和產業利益共享機制。

1.城鄉產業互動。隨著中部地區基礎設施逐步完善，區位優勢差異不是特別明顯，在市場機制作用下，運用產業政策引導產業分工，城市利用資金、技術、人才等要素稟賦優勢，發展資本、技術密集型的產業門類。城鎮、農村則根據自身的資源、傳統工藝和特定市場等優勢發展特色產業，實現城鄉各自發展有比較優勢又能互補的產業。

2.圍繞農業資源，三產互動。根據中部地區農業資源豐富特點，運用“以工促農、以貿帶農、以旅(旅游)益農”的方式，建立龍頭企業連接農產品基地，大力發展農副產品深度加工業、系列加工業，創造品牌和上下游產業之間的利益共享機制，舉辦和參與農產品交易，建立研、種、養、加(儲)、貿、旅一體化的鏈條產業，實現三產互動發展。

3.產業利益共享。一是大力發展“公司(中介組織、科研機構)+基地+農戶”、“農民專業合作社”等經濟組織形式，通過推進資源資產化、資產資本化、資本股份化、股份市場化，壯大鎮、村集體經濟，農民則以入股保底、分紅和務工獲得收入。二是建立提升農村公共服務的機制，加大財政引導資金投入，通過以獎代補推動公共服務資源向農村傾斜，形成以工促農、以城帶鄉的新型工農、城鄉關系。

(三)農民工市民化和返鄉創業同步。

中央推行的城鎮化內涵，是試圖解決城鄉二元經濟，通過改善綜合環境，完成產業轉移和農業反哺，就地穩定農民，減少城市特別是大城市壓力，建立起城鄉平衡和諧經濟模式。這既需要農民工市民化，也需要返鄉創業，共同推進城鄉統籌發展。

首先，要推進農民工市民化。由于歷史欠賬太多，市民化成本較高，因此，要實現農民工市民化，只能根據農民工群體類型，因地制宜地有序推進。從提供福利層次難易程度來說，城鎮需要先從“就業機會平等”開始，向提供“穩定的就業+享受市民的公共服務+政治、社會權利”市民化邁進。從農民工類型來看，對于基本融入城市的農民工，其市民化意愿和能力都比較強，需要提供子女平等升學機會，促進其家庭融入城市社區。常年在城市打工以新生代為主的農民工，其市民化意愿較強但市民化能力較弱，需要不斷提升其人力資本水平。間歇性或季節性農民工和在老家的潛在農民工，市民化意愿和能力都比較弱，政策重點是為其提供平等就業機會。

農民工市民化后，城鎮還應該重點考慮提升“新市民”，尤其是其子女、老人的權利資本和文化生活習性，進一步推動制度融合、文化融合、社會融合以及心理融合，使“新市民”真正放心地融入城鎮社會。