基于主體功能區建設的土地發展權轉讓機制研究

文章編號：1001-148X（2014）04-0011-06

摘要：由于承擔著國家生態安全的功能，自然資源豐富但經濟基礎欠發達的西部地區，在規劃嚴格的開發管制下喪失了通過工業化擺脫貧困的發展機會，形成了提供公共生態產品與經濟脫貧發展的尖銳矛盾。因此，主體功能區規劃在實現空間有序開發特定目標的同時，會導致不同類型區域陷入“暴利-暴損”的困境。為解決規劃所帶來的不同區域發展機會的失衡，建立長久有效的區域間利益協調機制迫在眉睫。只有從區域協調發展的目標出發，構建好主體功能區間的土地發展權轉讓機制，才能為協調受限功能區和非受限功能區發展機會的不平等創立新的突破口，并逐步縮小不同類型功能區間的發展差距。

關鍵詞：西部地區；主體功能區；土地發展權轉讓；區域協調

中圖分類號：F30122文獻標識碼：A

收稿日期：2013-10-17

作者簡介：劉紅（1976-），女，河北泊頭人，中央民族大學經濟學院副教授，經濟學博士，研究方向：區域經濟、民族經濟。

基金項目：國家社會科學基金項目，項目編號：11BMZ058；中央高校基本科研業務費專項資金資助。根據全國主體功能區規劃，優化開發區和重點開發區（以下簡稱非受限開發區）主要位于我國東部和中部地區，限制開發區和禁止開發區（下面簡稱受限開發區）廣泛地分布于西部地區。主體功能區的提出是我國新時期統籌區域發展的重要理論創新，主體功能區規劃對不同區域的土地進行類型認定和開發強度的限制，受限開發區實行“嚴格的土地用途管制，嚴禁生態用地改變用途”，以此引導空間開發有序進行。但是，分區規劃政策在實現特定目標的同時，也將導致出現“暴利-暴損”的困境，即被規劃為非受限開發區的區域獲得了規劃帶來的意外收益，而受限開發區則面臨著潛在的機會損失。

在新的區域開發格局中，由于承擔著國家生態安全的功能，自然資源豐富但經濟基礎欠發達的西部地區在規劃嚴格的開發管制下，喪失了通過工業化擺脫貧困的發展機會，形成了提供公共生態產品與經濟脫貧發展的尖銳矛盾。雖然國家對西部出臺了多種形式的對口支援和幫扶，但是對于西部受限開發區面臨的上述發展權益損失，并沒有建立長久的補償機制；政府主導的補償機制往往會給各級財政帶來一定壓力，在經濟發展日益趨緩的形勢下，這種途徑也很難保證較高的效率。因此，在國家主體功能區差異化的調控目標下，解決規劃所帶來的區域發展機會的失衡，建立長效的區域間利益協調機制成為各界研究的焦點，這也是實施第二輪西部大開發亟待突破的難點之一。

關于主體功能區建設中區域利益的協調機制，國內學者主要研究了財政轉移支付制度和生態補償機制等［1-2］，也有學者分析了土地發展權在主體功能區建設中的作用。如王永莉、楊明洪（2009）認為在土地發展權缺失的前提下，政府行使公權力中的規劃權時就可能限制土地所有權人的發展選擇權，尤其是西部農村居民的權利受到了明顯侵害，西部生態功能區建設遇到了制度障礙。杜莖深、靳相木（2012）認為主體功能區建設有加劇區域發展“中心-邊緣”非均衡傾向，引入土地發展權區際交易可以形成主體功能區建設的導向機制，促進區域協調［3］。縱觀發達國家在解決政府規劃等公權造成土地發展利益失衡的經驗，設立可轉讓的發展權制度（Transferable Development Rights, TDR）被廣泛地認為是一種行之有效的途徑。在借鑒土地發展權制度國際經驗的基礎上，本文嘗試構建了適應我國主體功能區建設的土地發展權轉讓機制，以解決規劃所帶來的區域發展機會失衡，促進區域協調發展。

一、我國主體功能區間土地發展權轉讓機制構建的必要性根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，主體功能區規劃將國土空間劃分為優化、重點、限制和禁止開發四類功能區，是對國土空間格局的重新定位。不同功能區的區域發展模式和外部功能出現差異，優化和重點功能區承擔著中國工業化進程的經濟開發功能；限制和禁止開發功能區承擔生態的保護與修復，履行全國“生態屏障”的功能。為實現提供生態服務的主體功能，受限開發區以限制和禁止開發為代價，實行嚴格的土地用途管制，嚴禁生態用地改變用途，不但喪失參與高利潤產業競爭的機會，還要承擔生態保護和修復的建設成本。同時，限制開發區大都屬于經濟欠發達和貧困人口相對集中的地區。顯然，主體功能區建設是一項有失“公平”的“帕累托改進”［2］。因此，主體功能區劃的順利實施必須依賴于完備的區域間利益平衡機制，使當地政府從產業開發和GDP增長的束縛中解脫出來。采用市場途徑來平衡不同類型功能區之間的利益失衡問題，可以引入土地發展權區際交易，促進區際財力的轉移，形成主體功能區建設的區域協調機制。

總第444期劉紅：基于主體功能區建設的土地發展權轉讓機制研究????商 業 研 究2014/04土地發展權是土地所有者權利的延伸，是通過改變現有土地用途和利用強度來對土地進行開發的權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權。在讓渡實踐中，既可以由政府或其他非政府組織購買而撤銷，也可以由土地發展權人在符合規劃條件的情況下讓渡給他人，前者稱為發展權購買（PDR，the purchase of development rights），后者稱為發展權轉讓（TDR，the transfer of developmentrights）。由于受政府財力或購買程序的限制，TDR成為主要的讓渡形式。土地發展權轉讓作為一種能有效克服行政規劃配置剛性，通過市場機制靈活配置土地開發權力的重要政策工具受到各國的重視。開發受限區域的土地權利人將發展權通過市場讓渡給那些可以進一步增加開發密度或容積率的區域，從而受限開發區土地潛在開發價值的損失得到補償。

國外土地發展權轉移的經驗表明，土地發展權的配置在不同程度上起到了保護農地、保護自然資源、保護生態環境、調節因土地用途管制帶來的暴利和暴損等效果。建立跨區的土地發展權轉讓機制，不同區域可以根據實際需求，在嚴格的監管和規劃控制下，更有效率地配置土地資源。第一，可以確保西部地區發展權益的損失得到補償，引導發展權向非受限開發區轉移。這樣受限開發區可以將交易收入用于基本公共服務設施建設，實現西部與中東部地區公共服務均等化的基本目標。第二，逐步緩解經濟基礎良好、發展潛力大的中東部地區面臨的建設用地資源緊張與經濟發展的矛盾。在保證中東部地區城市合理擴展所需必要土地的同時，也可以提高城市內部土地的集約利用程度。如原來開發商拿地的成本很低，發展權設立后會增加開發商開發新地的成本，當其新開發一塊地的成本高于其對原建筑增加容積率的成本時，開發商會理智地提高原有土地的集約利用度。作為一種基于市場機制的土地利用管理機制，可以根據區域發展的非均衡性，實現不同區域土地發展權的調劑余缺，通過市場的力量協調受限開發區與非受限開發區之間利益不平衡問題。

二、主體功能區土地發展權轉移機制構建的制度前提事實上，由于我國現行“從上至下”層層分解的建設用地指標供應制度面臨著效率與公平的兩難困境，不能很好地協調全國各地經濟發展需要與用地指標分配之間的矛盾［4］，因此，我國各省市進行了大量的制度創新以緩解上述矛盾。如浙江的“基本農田易地代保”、“復墾指標的跨區有償調劑”、“易地補充耕地”以及重慶地票交易等嘗試。這些嘗試均已經有了發展權的思想，但大多在本省市內進行交易，而且都是政府推動。上述跨區域建設用地指標的有償交易，在一定程度上緩解了地方經濟發展的用地“饑渴”，為城市擴張提供了用地新途徑，但是由于沒有對農村集體土地產權實現充分保護，普遍的“占優補劣”現象造成耕地保護效率大打折扣，因此這些模式被國土部門叫停。與發達國家實施的TDR模式相比，我國上述嘗試并不是建立在土地發展權市場交易機制之上的，而是地方政府為突破工業化和城市化過程中建設用地硬性約束的對策方案，且本質上還是地方政府主導的交易模式，市場化補償機制還沒能建立。雖然上述模式推進速度很快，但是在協調社會和區域經濟發展方面的效果并不盡如人意。所以，建立一個適應中國國情的健全的TDR轉移機制，在對TDR機制進行設計之前，還需要建立一個新的政策框架。

土地發展權轉移是一種基于市場力量的規劃調節機制，政府主導或過度干預往往會出于對政績的追求，扭曲土地發展權轉移的市場結果。我國自1994年分稅制改革以來，由于地方政府事權與財權的不相匹配，迫使地方政府努力尋求稅收之外的收入來源，尤其過度依賴土地財政。2010年，全國土地出讓金收入達到29 110億元，相當于地方一般預算收入的72%。另外再加上各地政府普遍以土地資產進行抵押建立的地方融資平臺，“土地財政”占地方政府可支配財力的比重甚至超過60%［5］。如果上述過度依賴“土地財政”的現象無法改觀，那么地方政府主導土地發展權轉移市場，無疑會由于利益激勵和沖動，人為制造土地發展權的賣方市場，致使地價飆升，從而實現土地增值收益最大化。因而，構建主體功能區土地發展權轉讓機制需要逐步地消除地方政府對土地市場的絕對壟斷。

我國實行土地公有制，城市土地歸國家所有，農村土地歸農民集體所有。國家通過對城鄉土地用途進行管制對土地資源擁有絕對支配權。不管是出于公共利益的目的，還是出于商業開發和城市經營的需要，農村集體土地要想轉變為建設用地，必須通過國家征收環節方能改變土地用途。一直以來，我國城鄉土地所有權的法律地位呈現不平等狀態，集體土地所有權主體不能對土地行使處分權，這造成在征地過程中，農民集體參與征收程序的制定以及討價還價的能力無法得到切實保證。區域間土地發展權轉移機制的構建離不開公平的市場主體參與。因此，一是賦予農村集體土地所有主體完整產權。西部的受限開發區擔任著為全國提供農產品和生態產品，大面積的農業用地和生態用地需要充分保護，要從法律上賦予農村集體完整的土地處分權。二是打破地方政府在土地一級市場的壟斷格局。建立城鄉統一的建設用地交易市場，農村集體土地也可以在滿足國家規劃的前提下進入土地一級市場，實現城鄉土地的同價、同權。從根本上抑制地方政府依靠“土地財政”大肆征收集體土地的利益沖動，最小限度減少地方政府對土地市場的直接參與，推動土地市場機制的良性運轉。

三、主體功能區土地發展權轉讓的框架設計

主體功能區間土地發展權轉讓機制的構建，受限主體功能區的權利人可將土地發展權由市場出售給適宜開發的區域，從而彌補土地潛在開發價值的損失，彌補國家將其開發強度進行規劃降級導致的發展機會損失。發展權在出讓區域（受限功能區）土地上作廢，而在接受區域（非受限功能區）地塊上可以與其原有的發展權累積。這樣，出讓區域的土地所有者將土地發展權出賣后，仍然保留原有土地用途和原有的土地開發強度，但已經喪失改變土地用途、求得更大發展機會的權利。接受區的地塊可以獲得更高的土地開發強度，而權利發送區在出售或轉讓發展權之后，通常會受到嚴格的開發限制，進而可以實現保護土地原用途的目標［6］。

1.依法界定土地產權并增設土地發展權，允許其與所有權相分離。基于土地開發“漲價歸公”的觀念，1947年英國《城鄉規劃法》規定：一切私有土地將來的發展權轉移歸于國家所有。不論個人土地所有者還是開發商改變土地用途或增加開發強度都需要向政府申請購買土地發展權，這也是英國對土地增值收益進行分配的基礎。美國為了應對單純土地用途管制缺乏激勵機制，造成農地所有者抵觸的問題，20世紀60年代末也設置了土地發展權，確定其歸屬為土地所有者所有。土地發展權的供給方（土地所有者）和需求方（開發商、地方政府等）可通過市場機制進行土地發展權的轉移或者購買。法國雖然沒有明確設置土地發展權，但1975年頒布的《改革土地政策的法律》確立的法定密度極限和土地干預區制度的實質構成了土地發展權制度。這里的法定密度極限是指容積率①上限，政府對地塊的容積率進行上限規定。與英、美兩國土地發展權的歸屬有所不同，該限度之內的開發建設權歸土地所有者所有，超過該限度的開發建設權則歸國家。土地干預區是指政府對于某些區域土地的出售具有優先購買權，類似于土地發展權征購。

土地發展權的不同歸屬體現了對土地增值收益的分配取向，“漲價歸公”和“漲價歸私”的爭議實質上是土地增值收益分配效率與公平之間的平衡。從發達國家的運行實踐來看，二者之間的矛盾并非不可調和，完全可以通過適當的制度安排對土地增值收益分配進行平衡和協調。考慮我國的土地所有制情況，本文認為農地發展權應歸屬農民集體所有，并通過立法明確行政村作為行使集體土地所有權的代表。城市土地發展權歸屬于國家所有，由縣級以上的各級地方政府作為行使權利的代表。

2.政府根據主體功能區劃劃定發展權的發送和接受區域。發送區域(Sending areas) 內土地的未來發展被限制，是土地發展權的讓渡區域。接受區域(Receiving areas)是土地發展權的注入區域。美國設定土地發展權接受區須符合以下條件：一是土地發展權接受區新增的開發強度（額外強度）必須在土地規劃及經濟發展規劃范圍之內；二是土地發展權接受區有滿足進一步開發需要的基礎設施容納能力，或有足夠的道路、供排水系統、污水處理系統和學校等，或有充足的新增基礎設施的配套潛力［7］。可將受限功能區城市邊緣的基本農田、生態用地、環境保護區等劃定為發展權的發送區域，將非受限功能區的城市、小城鎮等地區確定為接受區。兩個區域的土地開發需要設定兩個開發強度：基礎強度和額外強度。發送區域土地開發的基礎強度已經是規劃部門針對該區域生態承載能力和社會承載負荷設置的土地開發利用強度最高上限，而接受區域土地的開發利用強度可以在基礎強度之上，增加規劃設定的額外強度，而額外強度的獲得需要購買發送區域的發展權，從而發送區域轉移了與生態環境沖突的發展權，接受區域提高了土地開發的經濟性，從而引導各區域利益的協調發展。

表1卡爾弗特縣（Calvert） TDR項目分區允許的最大強度［8］分區分類1978-1998年1999-2003年基礎強度運用TDR允許的最大強度基礎強度運用TDR允許的最大強度鄉村 農場區域1單位/5英畝1單位/5英畝1單位/10英畝1單位/5英畝資源保護區1單位/5英畝1單位/5英畝1單位/10英畝1單位/5英畝鄉村社區1單位/5英畝1單位/2英畝1單位/10英畝1單位/2英畝居住1類居住社區1單位/英畝4單位/英畝1單位/5英畝4單位/英畝2類居住社區14單位/英畝14單位/英畝--城鎮中心4單位/英畝14單位/英畝2單位/英畝14單位/英畝注：所有的居住社區自1999年之后擁有相同的分區強度。城鎮中心的分區自1983年后開始生效。

3.根據土地利用總體規劃配置不同區域的基礎強度和額外強度。 發展權的區間轉移份額取決于三個因素：基礎強度、運用TDR允許的最大強度和TDR轉換比率。如表1所示，位于美國馬里蘭州的Calvert縣將農場區域、資源保護區和鄉村社區認定為土地發展權的出讓區，1978-1998年實施TDR計劃以來三類區域的平均基礎強度為建設1個住宅單位需要5英畝，1999年之后基礎強度下降為10英畝分配1個發展權，除了鄉村社區，TDR轉移的強度基本維持在1單位/5英畝。允許運用TDR的最大強度和基礎強度之差為額外強度。農場區域和資源保護區的額外強度為零，也就是這兩類區域的最大開發強度為基礎強度。應用TDR允許的最大強度和基礎強度的比例經常被稱為“密度獎勵”。應用TDR后，1類居住社區的開發強度從1單位/英畝提高到4單位/英畝；鄉村社區的開發強度從1單位/5英畝提高到1單位/2英畝。TDR轉換比率為5，即在接受區域開發建造1個單位的住宅必須從發送區域購買5英畝的發展權。

在主體功能區劃下，不同區域的開發強度配置應與區域主體功能的定位相適應［3］。優化開發功能區的資源承載力與高開發強度的矛盾日益尖銳，額外開發強度需要適當控制；重點開發功能區資源承載能力較強，作為發展權的主要接受區域，應配置較高的額外開發強度；限制開發和禁止開發區是全國或區域的重點生態功能區，作為發展權的發送區域，應重點配置基礎強度。發展權所包含的地塊面積大小取決于發送區域的生態功能、資源的稀缺程度以及社會經濟發展對它的需求強度等因素，以用地保護目標為期望值，以限制其再開發或保持現有規模為原則。一般而言，越是保護難度小的區域，每個發展權單位所包含的面積就越多。如美國新澤西州規定嚴格限制開發的保護區域中心區每16hm2分配1個發展權，農用地每8hm2分配1個發展權，濕地每32hm2分配1個發展權［9］。

4.土地發展權交易的參與規則應體現自主性。在發展權交易市場上，發展權所有者從其利益出發自主決定出售或者自己先儲備后賣出發展權。如在馬里蘭州的Calvert縣，50英畝以上的農業區域或林業用地均滿足土地發展權讓渡的基本條件。土地所有者必須首先向縣里提交申請建立一個農業保護區，同意保持土地農業或森林用途至少五年。這五年土地所有者被免除縣里的財產稅。五年之后，土地所有者可以隨時確權并賣出土地的發展權。農業保護區的土地不具有永久的地役權，但是在賣出發展權（即使只賣出一個發展權）后，土地將不得被拆分和開發，且永久保持原有用途不變，這也是卡爾弗特縣的TDR項目與和其他地方的最大區別。馬里蘭州的Montgomery縣的TDR項目規定，土地所有者在賣出一些發展權后，仍然可利用剩余的發展權擁有拆分和低密度開發的權利，比如，在Montgomery縣100英畝的地塊擁有20個發展權，但根據規劃分區的基礎強度，只有四分之一的發展權能夠用來建造住宅，因此可以賣出16個發展權，保留4個用來在該地塊上建造房屋。同樣，Calvert縣100英畝的地塊也擁有20個發展權，但是土地所有者必須全部保留或者全部賣出［8］。

土地發展權交易只有在雙方合意下才可進行，社會方得以最低成本實現資源的高效率配置。因此，需要建立權威的專業估價委員會，對發展權進行科學估價，制定合適的發展權交易指導價。理論上，農地發展權價格大體等于最佳利用用途下土地開發凈收益與土地當前農業用途價值之差。市地發展權價格大體等于土地開發最高強度與土地當前利用強度的價值之差。發展權的價格要確保發展權接受區的開發利潤，還要計算所換取的資金是否足以維持受限功能區土地的維護費用［10］。但無論何種情況，接受區域的開發商一次至少要購買一定數量的發展權，以保證每次對保護類區域土地的保護范圍和補償水平具有規模效應。

5.通過稅收對土地發展權交易的價值進行再分配。根據農地發展權歸屬，受限開發區的集體土地所有者應得到農地因為喪失改變為建設用地的機會而失去的全部土地增值。但是，由于其中部分增值收益是由社會經濟發展、公共投資、國家規劃等諸多非農地所有者因素而引致，因而作為投資者的國家和地方政府也必須參與分配。市地的所有者也應得到因土地開發強度規劃降級而失去的全部土地增值收益，而對這部分增值收益有貢獻的中央和各級地方政府也應參與分配。國外一般通過課征開發土地增值稅的形式，將部分土地增值收益收歸國有，如英國土地開發稅率為40%-60%，韓國和新加坡的稅率為50%，中國臺灣地區實行20％、30％和40％的三級累進稅率。因此，建議可以由規劃部門根據各級政府的基礎設施投入規模確定征收稅率和稅額分享比例，進行土地增值收益的二次分配。

發達國家的土地發展權轉讓實踐表明，項目交易的成功離不開發達的中介機構。如美國馬里蘭州各縣的TDR項目均允許房地產經紀機構全程參與，幫助買賣雙方能夠及時、準確地獲得交易和價格信息。此外，當地政府也嘗試多方面參與TDR項目，不僅提供詳細的交易和區域保護信息季報，甚至在市場低迷的情況下，以公共資金建立TDR銀行購買土地發展權，進而穩定私人TDR的市場信心。因為相信市場交易價格不斷上漲，越來越多的土地所有者愿意賣出土地發展權保護他們的土地用途不變。

四、結論

從區域協調發展的目標出發，本文構建了主體功能區間土地發展權的轉讓機制，以期為協調受限功能區和非受限功能區發展機會的不平等創設新的突破口，為第二輪西部大開發的順利推進提供新的建設契機。土地發展權的區際交易實質是非受限功能區出資保護受限功能區的耕地和自然資源，利用市場途徑引導主體功能區的空間開發秩序，促進區域財力的橫向轉移和均等化，逐步縮小不同類型功能區的發展差距。但是，本文只是勾勒出土地發展權區際轉讓機制的基本框架，還有許多環節亟須進一步深入研究。

注釋：

①所謂的容積率是房地產開發領域中的專業用語，建筑面積與占地面積之比即為容積率。

參考文獻：

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