問策陜甘寧

李承明++張永軍

陜甘寧是一個特殊的區域，區域內外優劣勢表現突出。其內部資源種類豐富、儲量巨大、資源優勢明顯，優勢的資源又足以支撐優勢產業的發展；外部適逢西部大開發、陜甘寧革命老區振興規劃、關中天水經濟區等一系列利好政策機遇。政策的大量傾斜，使區域具備了很好吸引各類生產要素的外部環境。同時，陜甘寧作為西部地區重要組成部分的經濟區，因其擁有的豐富資源和富有活力的發展潛力，其未來發展方向極可能是西部未來的縮影。

但是由于陜甘寧地處生態環境脆弱的敏感地帶，資源承載能力較差，使得各類生態環境問題突出；人力、資金、技術等生產要素受自然、社會等因素的制約，沒有充分發揮預期作用。要發揮陜甘寧地區的帶動作用就必須走經濟效益與環境效益共舉的道路，就要積極探尋雙贏發展的途徑。

研判陜甘寧

能源經濟作為陜甘寧的支柱，隨著煤炭價格的一路走低，煤礦面臨大面積停產，陜甘寧正在失去增長動力。老區經濟發展面臨諸多困難，要實現發展上的突破首先就要把脈問診，厘清緣由。

首先，地方政府跨區域合作機制不完善，導致老區資源利用不合理，經濟效益低下。

陜甘寧革命老區位于西北內陸，地處省際毗鄰區，位置偏僻、遠離各自省份的政治、經濟、交通中心，屬于改革后發區中的后發區。計劃色彩的傳統體制長期影響制約著社會經濟發展，機制、體制與政策中行政命令色彩濃厚，各級政府習慣于計劃經濟體制下的工作特點，對現代市場經濟條件的角色定位不明確，對經濟事務管的過寬過嚴，從而影響了經濟的發展進程。

我國地方各級政府實行分權管理和財政包干制度，地方間各自為政，實行地方市場分割和地方保護主義，只謀求行政區域內的發展，忽略地理區域內力量、資源的整合，沒有從整體角度考慮和安排經濟的發展，也沒有制定相應的區域間經濟發展政策，行政經濟盛行。這樣就導致三省區間缺乏必要的聯系和協調，雖然區域內各類資源儲量豐富，但卻造成了開采效率低、浪費大，局部污染嚴重的現實狀況。

其次，產業結構單一，深加工能力差。

產業發展單一，結構矛盾突出。受自然、社會因素影響，農業主要以初級加工為主，生產條件差，產量低，生態農業和特色農業發展嚴重不足；各種礦產資源種類多、儲量豐富，為老區第二產業的發展打下了很好的資源基礎，第二產業在地區生產總值中比例偏高，明顯高于全國平均水平；第三產業發育層次低，結構不穩定，在經濟中所占比重過小。

長期以來，只注重于投資見效快的初級能源開采業的發展模式，使得煤、油、化工等深加工業規模小，設備簡陋，集約化程度低，就地轉化能力差，深度開發不足，產業鏈短，產品單一，缺乏市場競爭力。

第三，基礎設施落后，不能為經濟發展提供支撐。

受地形和資金、技術等因素影響，老區在包括電力、供水、交通、通訊、郵電等在內的各類基礎設施建設上總體表現比較落后。由于基礎設施建設與地區經濟發展密切相連，以鐵路為例，老區特殊的產業、能源結構以及鐵路在交通運輸過程中的特殊作用，使得鐵路的發展在老區實現脫貧的過程中發揮著巨大的、不可替代的作用。然而，目前在陜甘寧區域內鐵路路網單薄，鐵路標準較低，聯系通道數量少，“客貨難以兼顧”的運輸瓶頸依然存在。

陜甘寧老區位于鄂爾多斯盆地及邊緣地區，相對于其他西北地區而言更接近中東部發達地區，擁有較好的地緣優勢，根據非均衡區域經濟增長理論，這是一種先天的貿易輸出區域優勢。但是受傳統行政思想和績效考核的負效應影響，這種優勢帶來的跨區貿易量在總量中所占比重較小。

第四，二元結構凸顯，城市化水平低。

西部大開發使西安、重慶、成都等核心城市的經濟社會面貌得到了巨大的改觀，但對于更廣泛的二三線城市，并沒有帶來預期產生的效果。由于區域內地廣人稀，群眾受教育程度低，自然條件惡劣，農村地區經濟發展比較困難，城鄉居民收入差距大，以農民為主的消費群體消費水平偏低，不能發揮消費對經濟的拉動作用，城鄉經濟發展水平差距不斷拉大。依靠資源發展起來的工業經濟使第二產業高度畸重，輕重比例嚴重失調，工業與區域經濟的關聯度很低，工業二元結構問題突出。

農村與農業的發展既是城市化的原始動力，又是城市化的基礎，工業化和城市化總是起步于農業基礎良好的地區。由于受自然環境、人口素質和分布等因素影響，區域農村經濟結構不合理，農業生產力低下，嚴重的二元結構導致城市化的原始動力不足。由國家投資興建的能源、冶金等重工企業在本區工業中唱主角，地方工業非常薄弱，第三產業嚴重滯后，使企業對規模化和集聚的追求沒有成為實現城市化的前提條件，區域城市化的動力有限，水平較低。

第五，補償機制落后，生存環境惡劣。

區域內城市大多屬于資源型城市，擁有豐富的石油、煤炭自然資源，是我國重要的能源重化工基地，而目前國內資源的開發仍舊是以某個專門的專管部門為中心成立的開發總公司來承擔。這種開發管理方式，如果只注意本系統的利益而忽視地方的利益，達不到促進資源開發、拉動地區經濟發展的目的。如果在開采非可再生資源的同時，不去注意如何提高開采區當地人民的生活水平，發展相應產業，脫貧致富，一旦資源開采完畢，將使開采區陷入永世不能翻身的疲困狀態。

在現實中，區域內資源開發利益分配過度向央企傾斜。每年開采資源所獲利益中70%以上歸央企所有，國家獲益20%以上，地方僅僅收益2%，這種嚴重的分配不均，使得三方共管的生態補償機制長期難以實現。

區域西部有烏蘭布和沙漠、庫布其沙漠和毛烏素沙漠，在強風力作用下，沙漠化面積不斷擴大；中部河套平原為典型荒漠綠洲過渡區；東部是我國北方農牧交錯帶，氣候干燥，水資源短缺，生態調節能力脆弱。長期以來“后治理”的傳統粗放型發展模式致使該區生態環境退化、污染加劇，人口、資源、環境和經濟發展之間的矛盾日益尖銳。

第六，人才匱乏，可持續性難以為繼。

人力資源是陜甘寧經濟發展的重要資源。人力資源在社會經濟生活中具有基礎性、戰略性、決定性的作用，它直接關乎著企業的發展和技術進步，影響著區域經濟水平的提升速度，是企業競爭、經濟競爭的最強資本，這充分體現在智力資本和知識管理的儲備作用。

建言陜甘寧

做好頂層設計，建立協同發展機制。在更高層面推進區域合作的體制機制、分工協作、功能互補、產業互撐、基礎設施共享、統籌規劃、利益補償、制度法規等頂層設計與機制創新。

首先，加強地方政府跨區域合作，實現優勢互補，共同發展。

加快市場經濟條件下政府職能從領導型向服務型的轉變，增強社會治理與公共服務意識，明確分工，做到依法行政、依法管理經濟社會事務，提高行政辦事效率，為各類市場主體創造一個公平、公正的發展環境。

陜甘寧老區的區域一體是一種典型的弱弱聯合，各方要想打破低水平的均衡狀態，首先就要打破行政上的各自為政，解決好能源開發利用中出現的利益沖突問題；加強聯合，共同開發區域內優勢資源，促進各方優勢互補和生產要素的合理流動；加快統一大市場的形成，以發揮規模集聚效應；改善毗鄰區投資環境，促進毗鄰區經濟發展。

其次，提高人力資源素質，為經濟發展提供精神動力和智力支持。

發展經濟首先要從思想觀念的轉變入手。老區并不是不想改革、不想發展，而主要是受一種在社會上比較普遍的保守、守舊思想所阻礙。因此要打破這種思想限制，首先就要加大干部隊伍，特別是領導干部思想解放的力度；同時在社會上做好政策宣傳工作，在學術理論界鼓勵學術跟進，努力改變百姓和各類投資者的觀念，創造良好的開放、開發、競爭的社會輿論氛圍，塑造良好的地區形象。

要實現經濟發展，就要提高勞動生產率，而影響勞動生產率的重要因素之一就是人力資本。人力資本的核心是人力資源，研究人力資源，根本目的是為了運用人力。人力的基本方面就是體質和智力，智力是人們認識事物、運用知識、解決問題的能力。智力的提升很大程度上要靠文化素質的提高來實現，因此就要加快教育的發展，加大對教育的資金投入，提升資金利用率，優化教育投資結構，加強基礎設施建設，提高師資力量，提升綜合教育實力，加強自身人才“造血”能力；同時改進人才激勵制度，改善工作生活環境，吸引保留各路人才。

第三，優化產業結構，提升產業效益。

陜甘寧革命老區獨特的氣候條件、復雜的地形，造就了生態環境類型的多樣性。綠色、特色農業資源豐富，因此可以通過完善產業政策，加大針對農業的政策指導和資金、技術投入，以市場為導向，以地域為品牌，優化農產品結構；積極推進農業現代化改造，提升農業生產率，打造生態農業，提升農業基礎性地位。

發揮比較優勢，優化工業結構，協調輕重工業發展；加大資金、技術投入，鼓勵企業技術創新；加快建設立體能源化工基地，推進區域能源資源開發的上游、中游、下游產品鏈和產業鏈的對接及延伸；同時要從長遠角度規劃產業結構，積極尋求發展多元化替代產業。

給予第三產業更多關注和政策支持，加大對第三產業的宣傳，改變舊的就業觀念，為第三產業的發展塑造良好的社會輿論氛圍；將旅游業與傳統工業、農牧業相融合，圍繞旅游產業內部食、住、行、游等各要素，構建生態旅游主導產業——旅游輔助產業——旅游關聯產業的大生態旅游產業體系，促進區域生態系統整體協調發展、效益提高。

第四，完善交通網絡，擴大跨區貿易。

基礎設施是區域經濟增長的必要前提條件，沒有基礎設施建設必然很難有區域經濟的增長和發展。財政瓶頸是基礎設施發展的老大難問題，因此要積極擴大資金來源，吸納各方財力提升資金利用率，加快公路、鐵路等交通運輸網的空間布置和電網、水利等大型基礎設施的建設和改造，提升基礎設施的總體水平。

基于老區能源、原材料工業占據大量比重的現期發展結構，貨運量的需求彈性相對較高，因此承擔貨物長途運輸的鐵路建設顯得更為緊迫和重要。要加快構建以鐵路為核心的陸路綜合交通體系，同時強化與中東部地區通道建設，加強區域聯系；公路要加快完善以高速公路為骨架的干線道路網，實現內引外聯、通江達海；交通基礎設施的建設要與地區城市體系建設相結合，強化經濟增長極的樞紐作用，建設以中心城市為核心的交通運輸網絡。

老區經濟現在面臨著總需求與總供給微弱均衡的狀態，在經濟和生態復合系統中還存在“貧困—生態環境破壞”之間的惡性循環，整個區域經濟系統基本上陷入了“低水平均衡陷阱”和“貧困惡性循環”。要打破低水平均衡實現經濟增長，根據老區現狀就應采取“非均衡重點突破”的戰略，選擇區域內重點地區和關鍵產業進行集中投資；努力加強與中東部鄰近地區的區域聯系，借助其市場，擴大貿易，增加需求，以期實現各類生產要素跨區的流動和補充，最終達到老區“低谷”隆起的發展目的。

第五，統籌城鄉發展，打破二元結構。

城鄉發展不均不僅影響區域內經濟的發展，而且也嚴重影響到社會的穩定，因此要加快統籌城鄉發展，縮小城鄉差距。繼續加大對農村的財政資金投入，尤其是加大對偏遠貧困地區的扶貧支持力度；加強政府引導，為農村剩余勞動力向城鎮轉移創造條件；建立統一的勞動力市場，為農民創造平等的就業機會；搞好農村生態環境建設，保護現存農村用地。以此改善農村生活環境，增加農民收入，提升農民生活質量，增強農民消費需求。

協調輕重工業、三大產業、區內外經濟的發展，打好農業、農村的發展基礎，帶動城市化的發展，依靠城市的規模化和集聚性拉動企業的集中，進而形成區域內人口的集中、城市人口的增加。

第六，完善補償機制，搞好生態建設。

自西部大開發戰略實施以來，在陜甘寧區域內生態環境有了較大改善，但局部好轉、整體惡化的趨勢并沒有得到根本性改變，生態環境問題依然十分突出。

在目前無力改變整體自然環境的情況下，要加強對現存未受影響的區域的保護，努力改善、改變已受影響的區域；加大資金投入，積極推進天保、三北防護林建設工作的開展和退耕還林還草、退牧還草工程的實施；樹立政府綠色GDP的核算評價體系；運用宣傳、教育等手段開展環保教育，提高公眾環境意識；明確“誰受益誰補償、誰破壞誰恢復、誰污染誰治理”的補償原則。

資源合理利用是可持續發展的核心。要實現資源的合理開發，首先要建立完善的資源開發規劃，以協調各個區域間的關系，劃分各級政府的權力；其次要完善資源價格體系，利用市場供求來決定資源價格，來保護資源不被破壞或減少破壞；再次要建立完善的資源政策體系，處理好資源開發利用與保護、資源開發利用與區域發展、資源開發利用與產業發展的關系，做到政策上配套、行動上保證；第四要建立完善的資源法律體系，進一步完善實施細則，加強監督和執法力度；最后要建立新型的環境補償機制，明確參與各方的權責，尤其要處理好中央、企業、地方政府三者的關系，合理分配資源開發的收益，要本著“支持老區，回報老區”的思想，通過資源開發來最終帶動老區的發展，在對資源開發造成的環境治理壓力中，也要做到“中央、央企、地方三方共治”。

最后，要建立健全完善的人才培養和儲備，真正實現以人為核心的現代管理團隊。才能在經濟發展和競爭中擔當重任。