融資平臺加速器效應的風險作用機制分析

文章編號：1001-148X（2014）04-0064-05

摘要：作為地方政府爭奪金融資源的載體，融資平臺是連接地方政府和商業銀行的橋梁，在現實中相當于創造了另一個信貸市場，這一信貸市場具有加速器效應，在現實中能夠放大和加強金融風險，從而影響宏觀經濟的健康發展。

關鍵詞：地方政府；舉債沖動；融資平臺；加速器效應；金融風險

中圖分類號：F8327 文獻標識碼：A

收稿日期：2013-10-08

作者簡介：白艷娟（1983-），女，河南安陽人，北京農學院經濟管理學院教師，經濟學博士，研究方向：公共經濟學、制度經濟學。

基金項目：教育部新世紀優秀人才支持計劃項目，項目編號：NCET-10-009；北京農學院“大北農青年教師科研基金”項目，項目編號：13SK001；北京農學院優勢科技團隊（北京農業產業安全理論與政策研究創新團隊）項目資助。一、前言近些年來地方政府一方面大興土木，熱衷于基礎設施和開發區的建設，推動了城市化進程；另一方面，地方政府無邊界舉債沖動也使各界對地方政府能否出現債務危機擔心。到2009年末，地方政府融資平臺數量達到8 221家，貸款余額達到738萬億元；由于政府的調控措施，2010年融資平臺貸款持續高增態勢有所緩解，到2010年末政府融資平臺數量達到1萬余家，較2008年年末增長25%以上①。地方政府融資平臺貸款來源主要是國有商業銀行，到2010年6月中國商業銀行地方融資平臺貸款達766萬億②。地方政府舉債沖動和商業銀行的放貸沖動，一方面對于我國經濟發展起到了推動作用，另一方面也可能陷地方政府于債務危機，造成金融風險，嚴重影響我國宏觀經濟的健康發展。本文在分析地方政府舉債和銀行放貸雙沖動內外因的基礎上，引入金融加速器概念來解釋地方政府債務風險的作用機制。

二、地方政府具有舉債沖動財政分權下地方政府財權和事權不相匹配導致地方政府舉債沖動。城市化過程中的基礎設施投資等項目資金需求巨大，而在財政分權過程中地方政府能夠分享到的財政收入相對于財政負擔來說有限(Inman和Rubinfeld，1996)，使得地方政府的財政赤字以及通過借債為公共支出進行融資的壓力隨著財政分權改革而增加(Luiz和de Mello，2000)。1994年我國實施了分稅制改革后，中央政府和地方政府財政收入分配關系發生重大變化，地方政府財政收入比重下降，但是相比以前卻要履行更多的事權，并且這些事權大多剛性較強，涉及到當地經濟和社會發展，所需要的支出基數比較大，超出地方政府財政承受能力，給地方政府帶來巨大資金需求壓力，迫使地方政府尋求更多融資渠道，甚至不得不負債維持運轉。地方政府經濟增長績效目標導致地方政府舉債沖動。中國的財政分權制度和西方國家財政聯邦制非常重要的區別是中央政府政治上的集權，即中央政府在給地方政府下放權力的同時還具有獎懲地方官員的能力。自20世紀80年代初以來，中央政府選拔和提升地方官員的標準由過去的純政治指標變成經濟績效指標(Li和Zhou，2004)，尤其是地方GDP增長考核指標，周黎安(2004)把這樣一種考核方式稱為“政治錦標賽”。而地方政府官員一般任期為三到五年，任期較短，為了在短期內實現經濟增長，做出足以增加自己晉升砝碼的政績，地方政府官員會不惜一切手段來動員足夠的資源，舉債就是其中一個非常重要的手段。并且舉債融資相對于攤派或加征各項稅費來說是突破預算約束的最佳策略(周雪光，2005)。地方政府之間相互競爭導致地方政府舉債沖動。一般認為“用腳投票”的蒂布特模型(Tiebout Model)(Tiebout，1956)是地方政府競爭的理論淵源，而在中國的現實實踐中，扮演蒂布特模型中“用腳投票”角色的是外商直接投資(FDI)(張軍等，2007)。利用基礎設施投資來吸引FDI和國內資本是地方政府競爭非常重要的手段。基礎設施分為生產性基礎設施和生活性基礎設施，在發展中國家，地方政府為了吸引外資往往只重視生產性基礎設施的提供，如鐵路和公路的建設，卻忽視生活性基礎設施的建設，如教育、衛生等公共物品(West and Wong，1995)。喬寶云等(2005)發現，中國的財政分權引起的地方政府間財政競爭，導致了地方政府教育經費投入的不足。中國地方政府熱衷于道路、供水、供氣等生產性基礎設施的建設，這樣一方面可以帶動當地GDP的增長從而給晉升增加砝碼，同時可以吸引外商直接投資改善投資環境(張恒龍和陳憲，2006)。但是生產性基礎設施項目一般建設周期長，需要資金量大，在地方政府財權和事權不相匹配的情況下，迫使地方政府不得不舉債融資。近些年來快速發展起來的地方政府融資平臺所籌資金主要投向就是基礎設施領域(賈康，2009)。總第444期白艷娟：融資平臺加速器效應的風險作用機制分析????商 業 研 究2014/04三、商業銀行具有放貸沖動預算軟約束導致商業銀行具有放貸沖動。Berglof和Roland(1995)認為若銀行和政府之間關系緊密就會產生銀行預算軟約束問題。“他們把政府的項目分為壞項目和好項目，因為政府關注社會總體福利最大化，而銀行的目標是自身利潤最大化，當有壞項目存在并且無法給銀行帶來利潤銀行不愿再融資時，政府會給銀行好處誘使其為壞項目再融資，若政府給銀行的解救資金能夠彌補銀行為壞項目再融資的資金，銀行將會選擇為政府偏好的壞項目再融資，這樣銀行可以從政府那里獲得源源不斷的津貼和好處，但是銀行會產生預算軟約束”（Berglof,E and Roland,G,1995）。如果商業銀行一旦產生預算軟約束，政府就不會任陷入困境的商業銀行破產而不救助，商業銀行在此激勵下會產生巨大放貸沖動。巨大的放貸沖動會導致信貸扭曲膨脹，產生信貸風險。Mishkin(1999)認為若政府對金融資源配置進行干預，銀行和企業信貸失衡會導致信貸扭曲膨脹，并且在政府對經濟存在強干預性的國家，預算軟約束往往使得控制國內信貸膨脹非常困難。所以預算軟約束會導致信貸扭曲膨脹，而信貸扭曲膨脹是金融危機的導火索(鐘偉和宛圓淵，2001)。而在國有商業銀行和國有企業之間制度的特殊性使得商業銀行在中國存在雙重預算軟約束，這種預算軟約束也是國有商業銀行不良資產產生的內生根源(施華強，2004)。 政策性負擔導致商業銀行具有放貸沖動。政策性負擔(林毅夫等1998，2004)主要是指商業銀行因為受到地方政府的指令性規則或政策目標的影響，而不得不將貸款向特定企業和部門傾斜的現象。巴曙松等(2005)認為在中國漸進式的改革進程中，地方政府為了自身利益從銀行體系爭奪金融資源伴隨著銀行體制改革的全過程，并和中央政府在此問題上展開博弈，利用銀行改革的制度缺陷不斷變化爭奪方式，由最初的直接行政干預已經轉變為逃避銀行債務的間接方式。在中國的銀行和政府的關系中，地方政府占上風 (魏加寧，2010)，地方政府就可以通過向當地銀行施加政策性負擔來獲得足夠資金發展本地經濟。時紅秀(2007)認為地方政府通過干預所轄區域銀行的人事安排等多種途徑介入和控制金融領域，以獲取信貸資金。我國國有商業銀行在國民經濟中具有基礎地位，若政府選擇讓國有商業銀行承擔政策性負擔，會使地方政府外部收益變大，此時國有商業銀行虧損，政府會向其補貼，這也可以從一個方面解釋國有銀行在政策性負擔下為什么總是虧損，而政府也不斷提供補貼(陳鵬遠等，2005)。若國有商業銀行被地方政府和國有企業過度利用，就會加大中央政府控制商業銀行軟預算約束的成本，銀行風險會進一步積聚，中央政府進一步加強銀行系統的中央集權。而銀行系統的集權化是產生預算軟約束的內生性根源(Dewatripont和Maskin，1995)，這樣就陷人商業銀行軟預算約束強化→國有商業銀行被過度利用→銀行不良貸款累積→銀行系統集權→商業銀行軟預算約束強化的惡性循環。

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四、地方政府融資平臺具有金融加速器效應金融加速器(Financial accelerator)理論由美聯儲主席本?伯南克等人在研究大蕭條產生的基礎時提出的，是指由于金融市場本身不完美，金融摩擦和外部融資溢價能夠有將沖擊放大和加強的效應(Bernanke，et al.，1996)。外部融資溢價是指信息不對稱在現實的金融系統中普遍存在，產生逆向選擇和道德風險，導致借貸者之間委托代理問題，從而加大企業外部融資的資金成本的現象(Bernanke和 Gertler，1989)。簡單來說，金融加速器的作用機理如下：當經濟繁榮時，企業資產凈值增加，外部融資溢價下降，使得企業更容易獲得外部借款，從而得到資金以擴大生產，繼續推動經濟繁榮；反之，當經濟衰退時，企業凈資產減少，此時外部融資溢價上升，企業從外部獲得貸款的成本也增加，不利于企業的發展，也加劇了經濟的下滑。國內對于金融加速器理論的研究主要側重于金融加速器的存在性檢驗，研究范圍主要在金融信貸和房地產市場方面。在金融信貸市場方面，由于金融加速器的存在，加大了波動對經濟的影響，很可能一點小的波動都會對經濟帶來極大的影響(杜清源等，2005；汪川等，2011)。作為最廣泛使用的債務抵押品，金融加速器對于房地產市場的作用機理大概如下：當技術進步使得經濟增長時，即經濟中有正向沖擊時，以房地產價格為代表的資產價格上升，這樣以房地產為抵押貸款的企業的融資能力會隨之增強，企業因此能夠獲得更多的貸款，企業投資增加，經濟也因為投資增加而進一步增長，房地產價格再次上升，如此重復，房地產價格對于經濟增長起到加速作用。崔光燦(2006)、黃靜(2010)、武康平等(2011) 均認為我國的房地產價格波動對宏觀經濟存在加速器作用，即當經濟中存在房地產加速器機制時，沖擊對經濟的影響會被放大和加強，使得經濟波動加劇。以上對中國的信貸市場和房地產市場上存在金融加速器效應的研究，也間接說明地方政府融資平臺具有金融加速器效應。地方政府融資平臺由地方政府及其所屬部門發起，以政府劃撥土地或者財政撥款為主要資產，為地方城市建設融資服務的一種特定的經濟實體，主要運行模式是以政府主導、商業銀行市場化選擇，主要資金來源是商業銀行貸款。馮靜(2009)認為地方政府融資平臺有效規避了地方政府不可舉債的法律限制，以銀行借款甚至上市融資的方式大大擴展了地方政府的可控資金規模。從一定程度上可以說地方政府融資平臺為地方政府創造了另一個“信貸市場”。地方政府融資平臺從商業銀行取得貸款，實際上是把地方政府債務信貸化。而另一方面地方政府融資平臺公司大多通過注入土地成立的，并且以土地升值預期為擔保從商業銀行獲得信貸，可見融資平臺和房地產市場也聯系緊密，若房地產市場泡沫破滅引起土地價值降低，地方融資平臺的資產負債情況將會受到很大影響，進而也會波及到宏觀經濟穩定。地方政府融資平臺是連接金融信貸市場和房地產市場的重要資金橋梁，在現實中也具有金融加速器效應，其作用機制可以描述為：當房地產價格上升時，土地價格升高，經濟增長加速，此時政府一方面獲得的土地財政增多，另一方面以土地為抵押，融資平臺可以從國有銀行獲得的銀行貸款增加，政府將會有更充裕的資金征地，來帶動城市化和基礎設施的建設，經濟的進一步增長，并帶動下一輪房地產價格的上升；反之，當房地產價格下跌，土地價格下降，經濟蕭條時，政府土地財政收入減少，所依靠的以土地為抵押的融資平臺貸款數量減少，政府將減少在城市化和基礎設施建設中的資金投入量，經濟會進一步蕭條（參見圖1）。這其中房地產和信貸市場的金融加速器效應同時在起作用。圖1 融資平臺雙沖動加速器效應作用機制分析

五、小結 以土地財政為主要收入來源的地方政府收入是不穩定的，經濟增長壓力下的地方政府舉債沖動容易轉化成地方財政風險，而預算軟約束下的國有商業銀行的放貸沖動容易轉化為金融風險。當地方政府出現債務危機時，財政風險就轉化為金融風險，并在加速傳導效應作用下可能導致風險不可控，從而引發整個宏觀經濟系統的風險。

注釋：

① 中國人民銀行貨幣政策分析小組.2010年中國區域金融運行報告.中國人民銀行，2011年6月1日.

② 據2010年7月20日銀監會召開的今年第三次經濟金融形勢通報會議.

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An Analysis of Risk Mechanism of the Financing Platform Credit Accelerator Effect

BAI Yan-juan

(School of Economics and Management, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206, China)

Abstract：As the carrier of the local governments competing for financial resources, financing platform is the bridge linking local governments and commercial banks. In reality, the financing platform is equivalent to create another credit market, and the credit market has an accelerator effect:it can enlarge and strengthen the financial risk, thus affecting the healthy development of the macro economy.

Key words：local government; borrowing impulse; financing platform; credit accelerator; finance risks

（責任編輯：嚴元）

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(School of Economics and Management, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206, China)

Abstract：As the carrier of the local governments competing for financial resources, financing platform is the bridge linking local governments and commercial banks. In reality, the financing platform is equivalent to create another credit market, and the credit market has an accelerator effect:it can enlarge and strengthen the financial risk, thus affecting the healthy development of the macro economy.

Key words：local government; borrowing impulse; financing platform; credit accelerator; finance risks

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(School of Economics and Management, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206, China)

Abstract：As the carrier of the local governments competing for financial resources, financing platform is the bridge linking local governments and commercial banks. In reality, the financing platform is equivalent to create another credit market, and the credit market has an accelerator effect:it can enlarge and strengthen the financial risk, thus affecting the healthy development of the macro economy.

Key words：local government; borrowing impulse; financing platform; credit accelerator; finance risks

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