完善政府信息公開運行機制研究

趙守東　秦勇

摘要：政府信息公開是個動態的過程，其本身包括政府信息的形成、保存、整理，是否應公開的判斷，公開形式、時間、機構的選擇，不公開理由的確定、責任的追究，考核、社會評議等等，這就要求各級政府為使以上過程動態運轉，建立健全信息管理、信息審查、協調發布、立體監督、責任追究和多元考評等六大配套運行機制。

關鍵詞：政府信息公開；政府信息管理機制；信息審查機制

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）08-0018-02

根據《政府信息公開條例》的規定，信息公開是政府的法定義務，但一些地方政府的政府信息公開的內部運行機制并不科學合理，妨礙政府信息公開。本文認為，政府信息公開是個動態的過程，其本身包括政府信息的形成、保存、整理，是否應公開的判斷，公開形式、時間、機構的選擇，不公開理由的確定、責任的追究，考核、社會評議等等，這就要求各級政府為使以上過程動態運轉，建立健全信息管理、信息審查、協調發布、立體監督、責任追究和多元考評等六大配套運行機制。

一、政府信息管理機制

從政府信息的動態過程看，政府信息的起始階段是信息管理，包括信息采集、信息存儲、信息加工處理、信息查詢檢索，再到信息傳輸和反饋，政府的一切工作都是通過信息描述來進行，并圍繞著信息處理來運作。而政府信息必須依賴于一定的載體，可以是書面的、錄音的、地圖、照片、計算機輸出的材料、計算機數據等等，無論是政府主動公開的信息，還是申請人申請公開的信息，只能是政府進行了保存的上述各種材料上記載的信息，政府公開的只能是進行了保存的信息。因此，信息的記載異常重要。政府信息的收集、整理和保存工作是政府信息公開制度的基礎，需要形成如下信息管理機制，確保政府信息的記錄、保存。

（一）進一步加強公務員能力、素質培訓，提高信息服務意識

要不斷加強業務培訓，通過定期、不定期召開座談會、交流會、外出學習、組織培訓班或頂崗培訓等形式，交流信息工作心得體會，在實現政府信息公開工作由管理向服務的轉變，增加工作人員職責范圍內管理信息能動性的同時，使廣大信息工作者的能力得到進步，提高信息工作人員的綜合素質。

（二）創新方式，拓展政府信息收集渠道

除了傳統的政府信息收集渠道之外，政府部門工作人員應學習吸收新的科技成果，根據政府信息工作的特點規律，以現代信息技術為依托，摸索創新政府信息工作的最新途徑和手段。

（三）規范分類，完善政府信息分類標準

針對大量初級信息，進行認真精細加工，把零散的、孤立的信息進行歸納整理，科學的分類保存。

（四）強化政府信息公共載體建設

加強政府信息公開網站尤其是網站管理系統的建設、維護，建立信息的匯總渠道，開辟專用網絡空間存放歸集信息，實現資源共享，方便保存與查找。

（五）加強考核，提高信息報送時效

依托政府現有的政府信息報送渠道，規范程序，減少環節，健全信息網絡，建立起快速反應機制。

二、政府信息審查機制

對政府信息公開的范圍，《條例》《保密法》和《檔案法》等法律法規已經做了規定，在政府信息公開的實踐中，各部門對本部門、本行業的情況非常了解，對相關信息是否應公開，有一定的權威性，故在政府信息收集、整理后，其應立即啟動信息審查，對哪些可以公開，哪些屬于法律規定應該保密不予公開的范疇進行定性分析，以各單位、各部門名義發布的信息，要由單位負責人審查簽字，提交信息中心審查后發布。

對于重大且難以確定應否公開的信息、披露性信息，建議在主要領導最終決定前，由信息管理部門組織相關職能部門、外聘法學專家學者進行專門的研討（有條件的政府，可以在信息管理部門下設專門技術審查機構），對政府信息是否應公開進行技術性審查，為最終是否公開提供科學合法的論證，保障政府信息公開的合法性。

三、政府信息協調發布機制

政府信息公開工作直接關系人民群眾生產生活，各級政府及其組成部門都有權在自身職責范圍內公開政府信息，故不同部門的協調就非常重要，各級政府應整合已有的信息發布制度，形成信息發布協調機制，做到政府信息依法公開。

（一）建立政府信息協調機制

政府部門主動公開政府信息，應當遵循“誰制作、誰公開，誰保存、誰公開”的原則。政府部門制作的政府信息，由制作該政府信息的政府部門負責公開。政府部門依據職權從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該信息的政府部門負責公開。兩個及兩個以上政府部門共同制作須公開的政務信息，在文件上蓋章、署名的政府部門均負有公開該政務信息的義務。一個政府部門擬發布的政務信息涉及其他一些政府部門的，應當與所涉及的該政府部門進行溝通、確認，保證公開的政府信息準確一致。在兩個政府部門對發布政府信息的權限產生爭議時，由政府信息公開主管部門依照法律、行政法規決定。

（二）健全新聞發言人制度建設

各級政府，尤其是低層次政府，應改變目前新聞發言人制度使用較少的局面，選定新聞發言人，通過提升新聞發言人的履職能力，完善新聞發言人工作各項流程，建設基于新媒體的政務信息發布和互動交流新渠道。做好重要政策法規解讀、妥善回應公眾質疑、及時澄清不實傳言、權威發布重大突發事件信息為重點，建立重要政府信息及熱點問題定期有序發布機制。

（三）充分發揮政府網站在信息協調公開中的主渠道作用

政府門戶網站欄目建設通常實行部門分塊負責制度。各單位、各部門在信息采集機制基礎上，應在政府信息公開主管機構的協調下，明確責任領導和具體工作人員，負責向信息中心提供信息更新維護過程中所需要的文字、數據、圖片等資料，保證門戶網站的信息及時更新。

通過更加符合傳播規律的信息發布方式，將政府網站打造成更加及時、準確、公開透明的政府信息發布平臺，在網絡領域傳播主流聲音。加強政府信息上網發布工作，對各類政府信息，依照公眾關注情況梳理、整合成相關專題，以數字化、圖表、音頻、視頻等方式予以展現，使政府信息傳播更加可視、可讀、可感，進一步增強政府網站的吸引力、親和力。

四、政府信息公開立體監督體制

從國際經驗看，由于各國的政體和國體都有差異，各國政府信息公開的監督模式也存在一定程度的不同。總體來說有以下三種模式：第一種模式是設立專門的管理機構，監督政府部門信息公開的執行情況，如英國的信息裁判所、新西蘭的直接向眾議院負責的信息局和一些國家獨立的信息專員，法國的文件了解委員會等等；第二種是通過賦予已有的國家機構特殊職能，來使其行使監督權，如加拿大、美國等國，除強調法院對實施《信息自由法》的情況監督之外，還增加了國會監督的規定，要求司法部長和行政機關每年向國會提交有關信息公開的監督情況；2第三種模式是由各行政機關自我監督，即由本部門的最高領導或內部所設的專門機構來監督本部門的信息公開執行情況，以上三種監督模式各有優點與不足，這都是由各國本身的國情和所處的大背景來決定的，而實踐中，目前世界各國大都不是采取其中某一監督模式，而是對各種模式的綜合運用，綜合起來，監督方式包括：行政首長監督、同級和下級監督、專門內部監督、議會監督、正常監督、司法監督、媒體監督、公眾監督、非政府組織監督和專門外部監督等。我國的監督機制也必須在考慮我國具體國情的基礎上來構建。

（一）發揮政府信息公開主管部門的監督作用

政府信息公開制度能否有效執行，離不開符合中國國情的監督體制。綜合行政區劃發展的實際情況，只能在現在框架下，發揮已有政府機構，即各級政府信息公開主管部門的監督作用。考慮目前政府編制緊張，在主管部門下設置專門機構，對本地區政府信息公開予以監督的可能較小，比較可行的是設置專人對本級政府部門的信息公開情況進行監督，在條件成熟時，或者立法作出修改時，再成立專門監督機構甚至獨立于行政機關的專門機關進行監督。

（二）加強各級行政監察機關的監督力度

政府信息公開是各級政府的法定義務，是行政行為，理應在行政監察的范圍之內，《條例》在具體貫徹實施中需要加強行政監察，這也是對信息公開有效的法律救濟，通過行政監察來保障政府機構能夠及時公開信息，通過行政監察保障信息公開的制度也應該進一步落實。

（三）發揮各種媒體，尤其是網絡的社會監督作用

以當今實際情況看，媒體，尤其是網絡媒體的廣泛傳播特性，對行政機關依法辦事具有極大的促進作用，所以，此種機制完全可以用于督促政府部門推進政府信息公開工作。

五、政府信息公開責任追究機制

《條例》規定，各級人民政府應當建立健全政府信息公開責任追究制度。從整體看，絕大部分政府都已經制定并發布本級政府公開責任追究制度，行政機關違反《條例》規定的，由監察機關、上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

從其他國家的立法看，有些國家的規定有可借鑒意義，比如在行政責任方面，保加利亞的《公共信息獲取法》規定，公務員沒有合理理由，對政府信息公開申請未在規定的期限內予以回復，處以20-50列弗的罰款，在賠償責任方面，一些國家的法律規定，政府在信息公開過程中，因自身原因對申請人的利益造成損害，必須依法予以賠償。從督促行政機關依法公開政府信息的角度，也是可以借鑒的。

從我國《條例》既有的責任追究制度實施看，效果并不理想，極少有因違反政府信息公開規定而被追究責任的事例。責任追究規定還停留在紙面上，尚未形成機制，發揮作用。

政府信息公開責任追究機制，必須有其啟動動力，與上級檢查、自我內省等相比較，自身利益與政府信息息息相關的普通民眾更有動力推動政府信息公開責任追究，但其缺少相應渠道，可以建立聽證會制度、群眾來信制度、群眾評價制度等，使民眾有機會、有途徑發揮對政府信息公開的監督作用，對政府信息公開工作不好的政府和組成部門，要作出警告，通報批評，限期整改，并在年終考核中主要行政一把手領導取消評先評優資格，并責成行政問責制。對大額資金的使用、經營性土地招標拍賣、建設工程招投標、勞動就業等涉及群眾切身利益的事項不公開的，要追究有關領導的責任。領導干部住房用車等廉潔自律方面要公示制度，使行政權力的運行過程公開透明。

六、政府信息公開多元考評機制

《條例》規定，各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。以此可見，政府信息公開的考評機制分為上級考核和社會評議兩類。

就上級考核而言，政府信息公開的考評涉及上級政府對政府的考評和政府對其組成部門和下級鄉鎮政府的考評兩類，結合政府信息公開的考評實際，我們認為，兩種考評都應在以下幾個方面予以完善：第一，規范、統一考核標準，使考核真實反應政府信息公開的實際情況。考核標準至少應包括組織機構是否健全，工作責任是否明確；公開內容是否符合規定，全面具體，及時更新；公開形式是否實用有效，效果明顯；監督機制是否健全，責任追究落實；投訴處理是否得當，群眾評價滿意，社會反響良好。第二，規范考核程序，加強執行力，避免考核形式化。考核應依據遵守嚴格的程序，不僅要檢查被考核對象的年度政府信息工作報告，還應采取實地考核、聽取情況匯報、查閱相關檔案資料、明察暗訪、征求群眾意見等形式對被考核對象進行考核。第三，引入社會評價機制，使考核更有代表性。在考核中，可以引入專家、普通公民代表，甚至可以公布在網上，由網友參與考評打分，使考核更具客觀性，更能反應真實情況。第四，將考核結果作為評定當年度政府、部門、單位及其領導人員工作績效、實施獎懲的重要依據，并增加其在整個工作績效考核體系中的比重，倒逼領導干部重視政府信息公開工作。

就社會評議而言，在很多國家，是促進政府信息公開的重要動力，以美國為例，《奈特開放政府系列調查報告》這一社會評議對美國的信息自由發展起到了很大推動作用。在我國，公眾對政府信息公開評議的參與也正在興起，但目前缺少專門針對低層級政府信息公開社會評議。有必要鼓勵、支持科研機構、高校和普通民眾組織化參與我省基層政府信息公開法治化進程，建立專門的社會評議制度，以社會評價倒逼政府信息公開。

參考文獻：

[1] 王宇清.政府信息公開監督的困境及對策研究 [D].長沙：湖南大學，2011.

[責任編輯：方 曉]