鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的原因分析及治理思路

李軒澳　朱紅東

摘要：鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，通過(guò)分析產(chǎn)能過(guò)剩的原因得知，淘汰落后產(chǎn)能要考慮規(guī)模外，也要考慮環(huán)保、能源消耗指標(biāo)，同時(shí)通過(guò)健全和完善產(chǎn)能退出機(jī)制，使鋼鐵產(chǎn)業(yè)回到良性循環(huán)的軌道上來(lái)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)能過(guò)剩；環(huán)保；能耗；機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F426.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）08-0090-02

近十幾年出現(xiàn)的鋼鐵投資大潮主要受快速增長(zhǎng)的需求拉動(dòng)，本應(yīng)是產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化的機(jī)遇期，但投資無(wú)序現(xiàn)象卻伴隨而來(lái)。雖然中央政府部門(mén)對(duì)鋼鐵工業(yè)管理較為規(guī)范、嚴(yán)格，但是在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，現(xiàn)行的財(cái)稅體制、考核制度下，使地方政府和企業(yè)具有很高的熱情和沖動(dòng)來(lái)加大投資，當(dāng)產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)，又往往通過(guò)減少環(huán)保投入、犧牲環(huán)境來(lái)獲得利潤(rùn)。目前，環(huán)境、能源資源已成為制約可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

一、產(chǎn)能過(guò)剩的判定標(biāo)準(zhǔn)

產(chǎn)能過(guò)剩是指一定時(shí)期內(nèi)，投資形成的生產(chǎn)能力因超過(guò)市場(chǎng)需求導(dǎo)致的工業(yè)部門(mén)產(chǎn)能大量閑置現(xiàn)象，國(guó)際上通常采用產(chǎn)能利用率來(lái)作為評(píng)價(jià)產(chǎn)能過(guò)剩與否的主要指標(biāo)，以鋼鐵為例，美國(guó)將78%～83%的產(chǎn)能利用率作為正常區(qū)間，如果在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)低于75%，則認(rèn)為出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩。日本則將78%的產(chǎn)能利用率作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，若長(zhǎng)時(shí)間低于此臨界值，則認(rèn)為出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。

2013年10月6日由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：2012年底，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能利用率僅為72%，明顯低于國(guó)際通常水平。鋼鐵行業(yè)利潤(rùn)大幅下滑，企業(yè)普遍經(jīng)營(yíng)困難，值得關(guān)注的是，仍有一批在建、擬建項(xiàng)目產(chǎn)能過(guò)剩呈加劇之勢(shì)。

就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，受經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的影響，一定的產(chǎn)能過(guò)剩是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本特征。適度的產(chǎn)能過(guò)剩有積極的影響，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的需要。在供給能力大于市場(chǎng)需求的情況下，有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)才會(huì)有調(diào)整結(jié)構(gòu)的意愿和壓力，市場(chǎng)也才有條件淘汰一部分生產(chǎn)能力相對(duì)落后的企業(yè)。從這個(gè)意義上說(shuō)，適度的過(guò)剩產(chǎn)能有利于強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、提高效率和促進(jìn)資源重新配置，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)。

相比之下，過(guò)度的產(chǎn)能過(guò)剩，勢(shì)必會(huì)加劇市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成行業(yè)虧損面擴(kuò)大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會(huì)穩(wěn)定大局。

二、產(chǎn)能過(guò)剩的原因

產(chǎn)能過(guò)剩是一個(gè)行業(yè)發(fā)展的必然階段，也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果。對(duì)中國(guó)鋼鐵業(yè)來(lái)說(shuō)，以下因素加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。

（一）鋼鐵工業(yè)成為各地投資的重點(diǎn)

鋼鐵工業(yè)屬于典型的資金密集、人員密集型產(chǎn)業(yè)，關(guān)聯(lián)帶動(dòng)性強(qiáng)。鋼鐵企業(yè)都是當(dāng)?shù)氐睦惔髴簟⒅еa(chǎn)業(yè)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入、吸引就業(yè)有著舉足輕重的影響，成為地方重點(diǎn)支持的行業(yè)，某些地區(qū)幾乎全部依靠鋼鐵企業(yè)來(lái)維持地區(qū)發(fā)展。投資體制機(jī)制不完善，致使地方和企業(yè)不按規(guī)劃投資建設(shè)，鋼鐵工業(yè)布局混亂，產(chǎn)能盲目擴(kuò)張。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境不完善催生了行業(yè)亂象

不同地區(qū)、不同企業(yè)在環(huán)保、質(zhì)量、財(cái)稅等方面執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。有的企業(yè)雖巨額虧損，但為了維護(hù)企業(yè)的社會(huì)功能，仍然繼續(xù)生產(chǎn)；有的企業(yè)在地方政府鼓勵(lì)下，仍然熱衷于擴(kuò)規(guī)模、鋪攤子；有的企業(yè)在節(jié)能、環(huán)保等要素成本上投入較低，靠犧牲環(huán)境換取短期利益。

（三）中國(guó)的間接融資體系導(dǎo)致中小鋼鐵企業(yè)一味“跑馬圈地”

企業(yè)規(guī)模越大，在大中型銀行主導(dǎo)的間接融資體系下，企業(yè)的融資能力就越強(qiáng)，就越能在全面競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。所以對(duì)于中小鋼鐵企業(yè)來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大規(guī)模是其生存的無(wú)奈手段，這是近幾年大量中小民營(yíng)鋼鐵企業(yè)迅速膨脹的一個(gè)原因。

（四）鋼廠設(shè)計(jì)施工建設(shè)嫻熟高效為催生大量鋼廠創(chuàng)造了條件

現(xiàn)在中國(guó)的冶金設(shè)備大多實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化，中國(guó)冶金建設(shè)技術(shù)的突飛猛進(jìn)使得投資建設(shè)一座現(xiàn)代化鋼廠不再是一項(xiàng)復(fù)雜浩大的工程，不僅投資成本大大降低、建設(shè)周期也大為縮短，鋼鐵行業(yè)的實(shí)際進(jìn)入門(mén)檻大為降低。

（五）淘汰鋼鐵行業(yè)落后產(chǎn)能政策引發(fā)的產(chǎn)能提高

為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響，2009年3月20日出臺(tái)的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》指出，為了控制鋼鐵總量，提出嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，不再核準(zhǔn)和支持單純新建、擴(kuò)建產(chǎn)能的鋼鐵項(xiàng)目，所有項(xiàng)目必須以淘汰落后為前提。2010年年底前，淘汰300m3及以下高爐，20t及以下轉(zhuǎn)爐、電爐；2011年底前再淘汰400m3及以下高爐、30t及以下轉(zhuǎn)爐和電爐，實(shí)施淘汰落后、建設(shè)鋼鐵大廠的地區(qū)和其它有條件的地區(qū)，要將淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)提高到1000m3以下高爐及相應(yīng)的煉鋼產(chǎn)能。為免于被淘汰，很多鋼廠紛紛將小爐子擴(kuò)容，無(wú)形中又增加了產(chǎn)量。

總之，過(guò)去十幾年中，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的帶動(dòng)下，鋼鐵工業(yè)處于靠量取勝的粗放式發(fā)展階段，行業(yè)管理工作不能滿足鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求。

三、產(chǎn)能過(guò)剩的治理思路與對(duì)策

我國(guó)鋼鐵行業(yè)作為能源消耗、污染排放大戶，應(yīng)該主動(dòng)積極應(yīng)對(duì)，而且必須有所作為。鋼鐵行業(yè)作為產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)，要認(rèn)真貫徹落實(shí)好有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，堅(jiān)決抑制產(chǎn)能過(guò)剩，著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)行業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，除產(chǎn)量外，環(huán)保和能耗指標(biāo)也應(yīng)成為最為關(guān)鍵的準(zhǔn)則。

對(duì)鋼鐵企業(yè)要有嚴(yán)格的能耗、環(huán)保、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)管，促進(jìn)鋼鐵工業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)型升級(jí)。在同樣的市場(chǎng)條件下，能源消耗高、環(huán)境保護(hù)差、產(chǎn)品質(zhì)量低的企業(yè)自然要被市場(chǎng)淘汰掉。

（一）嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)

目前，鋼鐵行業(yè)主要以設(shè)備規(guī)模來(lái)進(jìn)行淘汰落后，該政策可操作性強(qiáng)，但也從側(cè)面推動(dòng)了我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能的擴(kuò)張，相當(dāng)多的鋼鐵企業(yè)為避免淘汰，不得不擴(kuò)大產(chǎn)能，但在擴(kuò)大產(chǎn)能的同時(shí)，環(huán)保治理設(shè)施卻沒(méi)有同步跟上，隨著設(shè)備的大型化，污染反而更加嚴(yán)重。因此，為更科學(xué)地推動(dòng)鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，應(yīng)在現(xiàn)有設(shè)備規(guī)模淘汰落后產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的倒逼機(jī)制，建立一套按照環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)淘汰落后的考核體系，以主要污染物排放濃度和總量雙達(dá)標(biāo)考核為基礎(chǔ)，以環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)倒逼鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在本質(zhì)上就是打造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，充分利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)鋼鐵行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

如2009年德國(guó)蒂森鋼鐵公司噸鋼煙粉塵排放量0.42kg、韓國(guó)浦項(xiàng)噸鋼煙粉塵排放量0.14kg，我國(guó)重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)企業(yè)噸鋼煙粉塵排放量2009年～2011年分別為1.34kg、1.15 kg和1.1kg，與世界先進(jìn)水平相比，有著相當(dāng)大的差距。從環(huán)保投資上看，韓國(guó)、日本部分鋼鐵企業(yè)年度環(huán)保設(shè)施改造投資均高達(dá)數(shù)十億人民幣，噸鋼環(huán)保投資少則近70元，多則上百元。同時(shí)，每生產(chǎn)1噸鋼還需要增加130.7元～156.5元的環(huán)保設(shè)施運(yùn)行成本。與國(guó)際一流鋼鐵企業(yè)相比，我國(guó)鋼鐵企業(yè)的環(huán)保投入明顯不足。另?yè)?jù)不完全測(cè)算，我國(guó)鋼鐵行業(yè)環(huán)保設(shè)施平均噸鋼運(yùn)行成本約55元，寶鋼等先進(jìn)企業(yè)環(huán)保設(shè)施噸鋼運(yùn)行成本約100元，而落后產(chǎn)能這一數(shù)據(jù)通常在20元左右。

在嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，加大執(zhí)法力度之后，這些落后產(chǎn)能如果要生存，就不得不加大環(huán)保投入，而這些落后產(chǎn)能如果要想和現(xiàn)代化設(shè)備取得同樣的環(huán)保效果，需要的環(huán)保投入將更多，在巨大的環(huán)保成本壓力下將不得不自行淘汰。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行能耗標(biāo)準(zhǔn)

近年來(lái)，中國(guó)鋼鐵工業(yè)通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)引進(jìn)與技術(shù)創(chuàng)新，在節(jié)能減排方面取得顯著成效，但與國(guó)際先進(jìn)水平仍存較大差距。據(jù)報(bào)道，從節(jié)能效果比較來(lái)看，以日本鋼鐵企業(yè)能源單耗100為基礎(chǔ)指數(shù)計(jì)算的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，韓國(guó)鋼鐵企業(yè)能源單耗為105，略高于日本，歐洲為110，中國(guó)大中型鋼鐵企業(yè)為130，全行業(yè)則為150，中國(guó)鋼鐵企業(yè)在節(jié)能上還存在較大差距，是推進(jìn)節(jié)能減排的重點(diǎn)行業(yè)，如果不能在節(jié)約和合理消費(fèi)方面取得成績(jī)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就不能可持續(xù)發(fā)展。

1.加快淘汰鋼鐵落后產(chǎn)能

為了深入開(kāi)展節(jié)能減排工作，2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案》中指出：完善節(jié)能和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，研究制定高耗能產(chǎn)品限額強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)建立高耗能行業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入門(mén)檻，建立節(jié)能目標(biāo)考核和節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)制度、有效推動(dòng)高耗能工藝和設(shè)備的淘汰，促進(jìn)工業(yè)行業(yè)節(jié)能工作的深入開(kāi)展。

對(duì)于超過(guò)單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)單位，將被限定在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行節(jié)能改造、加強(qiáng)節(jié)能管理，降低產(chǎn)品的單位能耗。《節(jié)能法》也規(guī)定：生產(chǎn)單位超過(guò)單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)用能，情節(jié)嚴(yán)重，經(jīng)限期治理逾期不治理或者沒(méi)有達(dá)到治理要求的，可以由管理節(jié)能工作的部門(mén)提出意見(jiàn)，報(bào)本級(jí)人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限責(zé)令停業(yè)整頓或者關(guān)閉。

2.建立鋼鐵節(jié)能減排的評(píng)價(jià)體系

評(píng)價(jià)鋼鐵企業(yè)的節(jié)能減排，是了解鋼鐵工業(yè)節(jié)能減排現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題的關(guān)鍵。鑒于多數(shù)鋼鐵企業(yè)缺乏科學(xué)有效的節(jié)能減排的評(píng)價(jià)體系，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從節(jié)能減排的現(xiàn)狀、淘汰落后產(chǎn)能、引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、節(jié)能減排的可持續(xù)性等多個(gè)方面選擇合適的指標(biāo)，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)同一年份不同企業(yè)和同一企業(yè)不同年份、不同企業(yè)不同年份的節(jié)能減排情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.完善鋼鐵工業(yè)節(jié)能減排的監(jiān)督機(jī)制

降低鋼鐵能耗不能僅僅依靠鋼鐵企業(yè)，筆者認(rèn)為應(yīng)該建立“政府——協(xié)會(huì)——企業(yè)”三位一體的互動(dòng)機(jī)制。政府對(duì)鋼鐵企業(yè)設(shè)立一定的能耗限額，定期對(duì)鋼鐵企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督、檢查，并對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)且能耗降低較大的企業(yè)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)尚未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予懲罰甚至淘汰。在政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查時(shí)，可能會(huì)發(fā)生尋租等行為。為此，可以借助鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，抑制尋租行為，并提供信息和技術(shù)支持，促進(jìn)鋼鐵企業(yè)的節(jié)能減排。

（三）健全和完善促進(jìn)優(yōu)勝劣汰、市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)的機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，本身就有淘汰落后產(chǎn)能的條件和動(dòng)力。要從根本上化解產(chǎn)能過(guò)剩就是要讓市場(chǎng)機(jī)制來(lái)更多地發(fā)揮作用，促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)，形成預(yù)防產(chǎn)能過(guò)剩的體制基礎(chǔ)。要將政策著力點(diǎn)放到完善市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制上。一方面，進(jìn)一步嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，重點(diǎn)強(qiáng)化行業(yè)的能耗、環(huán)保、資源綜合利用，以及土地、安全等硬性約束指標(biāo)，通過(guò)提升行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，從源頭上抑制落后產(chǎn)能；另一方面，健全和完善產(chǎn)能退出機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)執(zhí)行環(huán)保、能耗等法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)監(jiān)督檢查，更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，形成落后產(chǎn)能退出的倒逼機(jī)制。

對(duì)淘汰落后任務(wù)完成較好的地區(qū)和企業(yè)，在職工安置、轉(zhuǎn)產(chǎn)等政策、資金支持方面予以傾斜。對(duì)未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)，嚴(yán)格控制投資項(xiàng)目，暫停該地區(qū)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)、土地預(yù)審、核準(zhǔn)和審批，銀行停止放貸等。

鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要鋼鐵企業(yè)、中央和地方各級(jí)政府的各個(gè)職能部門(mén)齊抓共管，形成合力，才能收到成效。淘汰落后產(chǎn)能要考慮規(guī)模外，也要考慮環(huán)保、資源能源消耗指標(biāo)，同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，健全和完善產(chǎn)能退出機(jī)制，使鋼鐵產(chǎn)業(yè)回到良性循環(huán)的軌道上來(lái)。

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[責(zé)任編輯：胡 冰]