鋼鐵行業產能過剩的原因分析及治理思路

李軒澳　朱紅東

摘要：鋼鐵產業淘汰落后產能工作是一項復雜的系統工程，通過分析產能過剩的原因得知，淘汰落后產能要考慮規模外，也要考慮環保、能源消耗指標，同時通過健全和完善產能退出機制，使鋼鐵產業回到良性循環的軌道上來。

關鍵詞：產能過剩；環保；能耗；機制

中圖分類號：F426.31 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）08-0090-02

近十幾年出現的鋼鐵投資大潮主要受快速增長的需求拉動，本應是產業升級優化的機遇期，但投資無序現象卻伴隨而來。雖然中央政府部門對鋼鐵工業管理較為規范、嚴格，但是在當前中國經濟轉軌時期，現行的財稅體制、考核制度下，使地方政府和企業具有很高的熱情和沖動來加大投資，當產品缺乏競爭力時，又往往通過減少環保投入、犧牲環境來獲得利潤。目前，環境、能源資源已成為制約可持續發展的重要因素。

一、產能過剩的判定標準

產能過剩是指一定時期內，投資形成的生產能力因超過市場需求導致的工業部門產能大量閑置現象，國際上通常采用產能利用率來作為評價產能過剩與否的主要指標，以鋼鐵為例，美國將78%～83%的產能利用率作為正常區間，如果在較長時間內低于75%，則認為出現嚴重產能過剩。日本則將78%的產能利用率作為評價標準，若長時間低于此臨界值，則認為出現產能過剩。

2013年10月6日由國務院發布的《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》中指出：2012年底，我國鋼鐵產能利用率僅為72%，明顯低于國際通常水平。鋼鐵行業利潤大幅下滑，企業普遍經營困難，值得關注的是，仍有一批在建、擬建項目產能過剩呈加劇之勢。

就市場經濟而言，受經濟周期性波動的影響，一定的產能過剩是市場經濟的一個基本特征。適度的產能過剩有積極的影響，也是市場經濟競爭的需要。在供給能力大于市場需求的情況下，有市場競爭，企業才會有調整結構的意愿和壓力，市場也才有條件淘汰一部分生產能力相對落后的企業。從這個意義上說，適度的過剩產能有利于強化市場競爭、提高效率和促進資源重新配置，有利于產業結構優化和升級。

相比之下，過度的產能過剩，勢必會加劇市場惡性競爭，造成行業虧損面擴大、企業職工失業、銀行不良資產增加、能源資源瓶頸加劇、生態環境惡化等問題，直接危及產業健康發展，甚至影響到民生改善和社會穩定大局。

二、產能過剩的原因

產能過剩是一個行業發展的必然階段，也是產業發展的必然結果。對中國鋼鐵業來說，以下因素加劇了產能過剩。

（一）鋼鐵工業成為各地投資的重點

鋼鐵工業屬于典型的資金密集、人員密集型產業，關聯帶動性強。鋼鐵企業都是當地的利稅大戶、支柱產業，對地方經濟發展、財政收入、吸引就業有著舉足輕重的影響，成為地方重點支持的行業，某些地區幾乎全部依靠鋼鐵企業來維持地區發展。投資體制機制不完善，致使地方和企業不按規劃投資建設，鋼鐵工業布局混亂，產能盲目擴張。

（二）公平競爭市場環境不完善催生了行業亂象

不同地區、不同企業在環保、質量、財稅等方面執行標準不統一，缺乏公平競爭的市場環境。有的企業雖巨額虧損，但為了維護企業的社會功能，仍然繼續生產；有的企業在地方政府鼓勵下，仍然熱衷于擴規模、鋪攤子；有的企業在節能、環保等要素成本上投入較低，靠犧牲環境換取短期利益。

（三）中國的間接融資體系導致中小鋼鐵企業一味“跑馬圈地”

企業規模越大，在大中型銀行主導的間接融資體系下，企業的融資能力就越強，就越能在全面競爭中立于不敗之地。所以對于中小鋼鐵企業來說，擴大規模是其生存的無奈手段，這是近幾年大量中小民營鋼鐵企業迅速膨脹的一個原因。

（四）鋼廠設計施工建設嫻熟高效為催生大量鋼廠創造了條件

現在中國的冶金設備大多實現國產化，中國冶金建設技術的突飛猛進使得投資建設一座現代化鋼廠不再是一項復雜浩大的工程，不僅投資成本大大降低、建設周期也大為縮短，鋼鐵行業的實際進入門檻大為降低。

（五）淘汰鋼鐵行業落后產能政策引發的產能提高

為應對國際金融危機的影響，2009年3月20日出臺的《鋼鐵產業調整和振興規劃》指出，為了控制鋼鐵總量，提出嚴格控制新增產能，不再核準和支持單純新建、擴建產能的鋼鐵項目，所有項目必須以淘汰落后為前提。2010年年底前，淘汰300m3及以下高爐，20t及以下轉爐、電爐；2011年底前再淘汰400m3及以下高爐、30t及以下轉爐和電爐，實施淘汰落后、建設鋼鐵大廠的地區和其它有條件的地區，要將淘汰落后產能標準提高到1000m3以下高爐及相應的煉鋼產能。為免于被淘汰，很多鋼廠紛紛將小爐子擴容，無形中又增加了產量。

總之，過去十幾年中，在國民經濟快速增長的帶動下，鋼鐵工業處于靠量取勝的粗放式發展階段，行業管理工作不能滿足鋼鐵行業結構調整、轉型升級的要求。

三、產能過剩的治理思路與對策

我國鋼鐵行業作為能源消耗、污染排放大戶，應該主動積極應對，而且必須有所作為。鋼鐵行業作為產能過剩行業，要認真貫徹落實好有關產業政策，堅決抑制產能過剩，著力推進結構調整，實現行業平穩健康發展，除產量外，環保和能耗指標也應成為最為關鍵的準則。

對鋼鐵企業要有嚴格的能耗、環保、質量等標準，通過嚴格監管，促進鋼鐵工業加快結構調整，轉型升級。在同樣的市場條件下，能源消耗高、環境保護差、產品質量低的企業自然要被市場淘汰掉。

（一）嚴格執行環保標準

目前，鋼鐵行業主要以設備規模來進行淘汰落后，該政策可操作性強，但也從側面推動了我國鋼鐵產能的擴張，相當多的鋼鐵企業為避免淘汰，不得不擴大產能，但在擴大產能的同時，環保治理設施卻沒有同步跟上，隨著設備的大型化，污染反而更加嚴重。因此，為更科學地推動鋼鐵行業轉型升級，應在現有設備規模淘汰落后產能的基礎上，充分發揮環保標準的倒逼機制，建立一套按照環保標準推動淘汰落后的考核體系，以主要污染物排放濃度和總量雙達標考核為基礎，以環保標準倒逼鋼鐵企業轉型升級，在本質上就是打造公平的市場競爭環境，充分利用市場機制來實現鋼鐵行業的優勝劣汰。

如2009年德國蒂森鋼鐵公司噸鋼煙粉塵排放量0.42kg、韓國浦項噸鋼煙粉塵排放量0.14kg，我國重點統計企業噸鋼煙粉塵排放量2009年～2011年分別為1.34kg、1.15 kg和1.1kg，與世界先進水平相比，有著相當大的差距。從環保投資上看，韓國、日本部分鋼鐵企業年度環保設施改造投資均高達數十億人民幣，噸鋼環保投資少則近70元，多則上百元。同時，每生產1噸鋼還需要增加130.7元～156.5元的環保設施運行成本。與國際一流鋼鐵企業相比，我國鋼鐵企業的環保投入明顯不足。另據不完全測算，我國鋼鐵行業環保設施平均噸鋼運行成本約55元，寶鋼等先進企業環保設施噸鋼運行成本約100元，而落后產能這一數據通常在20元左右。

在嚴格環保標準，加大執法力度之后，這些落后產能如果要生存，就不得不加大環保投入，而這些落后產能如果要想和現代化設備取得同樣的環保效果，需要的環保投入將更多，在巨大的環保成本壓力下將不得不自行淘汰。

（二）嚴格執行能耗標準

近年來，中國鋼鐵工業通過結構調整、技術引進與技術創新，在節能減排方面取得顯著成效，但與國際先進水平仍存較大差距。據報道，從節能效果比較來看，以日本鋼鐵企業能源單耗100為基礎指數計算的數據進行分析，韓國鋼鐵企業能源單耗為105，略高于日本，歐洲為110，中國大中型鋼鐵企業為130，全行業則為150，中國鋼鐵企業在節能上還存在較大差距，是推進節能減排的重點行業，如果不能在節約和合理消費方面取得成績，中國經濟就不能可持續發展。

1.加快淘汰鋼鐵落后產能

為了深入開展節能減排工作，2007年國務院下發的《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案》中指出：完善節能和環保標準，研究制定高耗能產品限額強制性國家標準。通過建立高耗能行業領域的準入門檻，建立節能目標考核和節能獎勵制度、有效推動高耗能工藝和設備的淘汰，促進工業行業節能工作的深入開展。

對于超過單位產品能耗限額標準的生產單位，將被限定在一定時間內進行節能改造、加強節能管理，降低產品的單位能耗。《節能法》也規定：生產單位超過單位產品能耗限額標準用能，情節嚴重，經限期治理逾期不治理或者沒有達到治理要求的，可以由管理節能工作的部門提出意見，報本級人民政府按照國務院規定的權限責令停業整頓或者關閉。

2.建立鋼鐵節能減排的評價體系

評價鋼鐵企業的節能減排，是了解鋼鐵工業節能減排現狀及其存在問題的關鍵。鑒于多數鋼鐵企業缺乏科學有效的節能減排的評價體系，筆者認為，應該從節能減排的現狀、淘汰落后產能、引進先進設備、技術創新、管理創新、節能減排的可持續性等多個方面選擇合適的指標，構建評價指標體系，對同一年份不同企業和同一企業不同年份、不同企業不同年份的節能減排情況進行評價。

3.完善鋼鐵工業節能減排的監督機制

降低鋼鐵能耗不能僅僅依靠鋼鐵企業，筆者認為應該建立“政府——協會——企業”三位一體的互動機制。政府對鋼鐵企業設立一定的能耗限額，定期對鋼鐵企業進行監督、檢查，并對達到標準且能耗降低較大的企業給予一定的獎勵，對尚未達到規定標準的企業給予懲罰甚至淘汰。在政府對企業進行檢查時，可能會發生尋租等行為。為此，可以借助鋼鐵工業協會對企業進行監督，抑制尋租行為，并提供信息和技術支持，促進鋼鐵企業的節能減排。

（三）健全和完善促進優勝劣汰、市場自動調節的機制

市場經濟的競爭機制，本身就有淘汰落后產能的條件和動力。要從根本上化解產能過剩就是要讓市場機制來更多地發揮作用，促進充分競爭，形成預防產能過剩的體制基礎。要將政策著力點放到完善市場準入和退出機制上。一方面，進一步嚴格市場準入管理，重點強化行業的能耗、環保、資源綜合利用，以及土地、安全等硬性約束指標，通過提升行業準入門檻，從源頭上抑制落后產能；另一方面，健全和完善產能退出機制，加強對企業執行環保、能耗等法律法規和強制性標準的專項監督檢查，更多發揮市場機制的作用，形成落后產能退出的倒逼機制。

對淘汰落后任務完成較好的地區和企業，在職工安置、轉產等政策、資金支持方面予以傾斜。對未按期完成淘汰落后產能任務的地區，嚴格控制投資項目，暫停該地區項目的環評、土地預審、核準和審批，銀行停止放貸等。

鋼鐵產業淘汰落后產能工作是一項復雜的系統工程，需要鋼鐵企業、中央和地方各級政府的各個職能部門齊抓共管，形成合力，才能收到成效。淘汰落后產能要考慮規模外，也要考慮環保、資源能源消耗指標，同時通過市場的自動調節機制，健全和完善產能退出機制，使鋼鐵產業回到良性循環的軌道上來。

參考文獻：

[1] 徐樂江.認清形勢 堅定信心 努力打造中國鋼鐵工業升級版[J].中國鋼鐵業，2013（8）.

[2] 李新創，劉 濤.以應對霧霾為契機 切實提升鋼鐵工業環保水平[J].中國鋼鐵業，2013（7）.

[責任編輯：胡 冰]