民國政府的慈善立法及其歷史啟示

周秋光+曾桂林

一、民國政府的慈善立法

1911年武昌起義爆發后，全國各地紛起響應，辛亥革命取得勝利。1912年元旦，中華民國南京臨時政府成立，孫中山就任臨時大總統。雖然此后政壇風云變幻，迭經北京政府、南京國民政府兩個時期，但中國法律近代化進程卻不曾中斷，最終確立了“六法體系”。隨著法律近代化進程的推進、立法水平的提高，民國政府亦著手進行慈善立法，運用法律手段來調整和解決慈善事業發展中的各種社會利益關系。

民國政府開展慈善立法，一個重要原因就是自然災害頻發，且兵災連年，天災人禍交相并至。據統計，1912—1948年，全國各地發生水災7408次、旱災5935次、蟲災1719次、雹災1032次、疫病767次、風災646次、還有震災486次、冷凍災害491次、其他災害148次。也就是說，民國38年間，全國各地總共有16698縣次發生一種或數種災害，年均451縣次，按民國時期縣級行政區劃的最大數（1947年為2246個）計算，每年約有1/4的國土遭遇各種災害。而其極值年份，如1929年竟高達1051縣，幾占全國縣數之半，災民至少為7000萬人。災區廣，難民多，光靠政府有限的財力進行救濟，顯然無濟于事，只好寄望于社會各界廣為勸募、捐贈巨款。這樣，頻發的災荒在客觀上為慈善組織提供了一個生存發展空間。由此，在官方救濟之外，民間慈善組織也得以參與其中，積極濟貧救難。民國時期，先后出現了中國紅十字會、華洋義賑會、世界紅卍字會等著名的全國性慈善團體，另有數以千計的地方性、區域性慈善公益組織。而各種慈善救濟組織紛涌創設，冒濫募捐與侵吞善款也時有所聞，監管問題顯得尤為迫切，這成為民國慈善立法的又一個動因。緣于此，民國政府陸續出臺了一系列相應的慈善法規法令，此類專門性的慈善法律法規約有三十余件，而其他法律中也有若干涉及慈善內容的條款，再加上各省市公布的地方性法規，約計百件，基本形成了一個以單項法律集合為法群形態的慈善法律體系。概言之，民國政府的慈善立法主要涵蓋三方面內容。

（一）關于慈善捐贈的褒獎法規。國人素有樂善好施的傳統美德。民國建立后，直隸等省多次向中央政府呈請援用明清朝廷為捐贈者封銜或準建坊舊例予以褒揚。由于國體變更，舊章顯然不合，北京政府即令教育部、內務部著手草擬相關法案。1913年7月17日，國務會議通過了由教育部草擬的《捐資興學褒獎條例》，規定人民以私財創辦或捐助學校以及圖書館、博物館、美術館等有關文教事業者，準由地方長官開列事實，呈請褒獎，并對捐資者按捐贈數額分別給予不同等級的金質、銀質褒章或匾額。這是民國政府第一次以法律形式明確了對捐資者的褒獎，激發了人們捐資興學的積極性。該條例實施一年后，因發現尚有漏略之處，如對華僑、團體、遺囑捐資未作規定，教育部又酌情進行了修訂。1914年10月公布《修正捐資興學褒獎條例》，增補了若干相應條款，以便推行。后來十年間又有三次修訂。1914年，北京政府頒行《褒揚條例》，對盡心公益者予以褒獎。1921年，內務部制定的《慈惠章給予令》及其施行細則，也規定凡合于捐募賑款、辦理公益與慈善事業的婦女，分別等次，授予慈惠章。

南京國民政府成立后，于1929年初相繼頒布《興辦水利防御水災獎勵條例》、《捐資興學褒獎條例》、《捐資興辦衛生事業褒獎條例》、《捐資舉辦救濟事業褒獎條例》等一系列法規，對以私財捐助辦理水利、教育、公共衛生及救濟等慈善事業的民眾和社會團體，按捐數之多寡訂立褒獎之等差。而此時期頒行的《捐資興學褒獎條例》基本上沿襲了北京政府的關于捐贈主體、受贈對象等相關規定，只是在捐資數額與給獎方式及褒獎標準上有變更或完善。鑒于民族地區的社會經濟與文化教育現狀，1934年教育部又頒布《捐資興學褒獎條例補充辦法》，對蒙藏、新疆、西康等西部省區捐資興學的褒獎情形作了補充規定，在褒獎捐資標準上略有調整，并由蒙藏委員會、教育部負責督查，酌情授與。30年代初，由于各省災荒頻仍，為鼓勵慈善救濟團體募集賑款、協力賑災，國民政府還實施了《辦賑團體及辦事人員獎勵條例》、《褒獎條例》、《頒給勛章條例》，后來又有數次修正?？箲鸷笃冢毒栀Y興辦社會福利事業褒獎條例》頒布實施。

（二）關于慈善稅收優惠的法律法規。民國年間，中國逐步建立起資本主義稅制。在近代稅制演變進程中，民國政府借鑒了西方國家的做法，注重采取稅收立法給予慈善事業一定優惠，其稅收優惠政策可分為針對慈善組織和針對捐贈者兩部分。

慈善組織可享受的稅收優惠主要有收益稅、消費稅、所得稅和行為稅四大類。慈善組織作為非營利性質的法人，可免征的收益稅有土地稅、房捐和營業稅。1930年公布的《土地法》給予慈善組織在土地賦稅方面多項優惠政策，如學校、公共醫院及慈善機關用地“得由中央地政機關呈準國民政府免稅或減稅”。此外，業經立案的私立學校及其有學校性質的私立學術機關、公共醫院，辦理具有成績者，其用地如不以營利為目的也可以呈請免稅或酌予減稅。同時對減免賦稅程序也有詳明規定。1939年2月16日行政院公布《修正土地賦稅減免規程》，在減免賦稅標準上仍保留對慈善組織的優惠政策，僅于減免程序稍有變更。上海、四川等地都曾規定慈善團體的房屋自用部分免征房捐，善產無收益者免于征繳。1941年，國民政府財政部頒行《房捐征收通則》21條，統一名稱與征收范圍，規定已立案的私立學?；虼壬撇灰誀I利為目的的房屋在免捐之列。1931年的《營業稅法》也對貧民工廠等慈善設施免稅。在消費稅方面，南京國民政府頒行了《管理進出口貿易辦法》，規定慈善、教育機構接受外國捐贈的物品可向海關申請免稅。在所得稅方面，北京政府曾嘗試立法，但無果而終。1936年7月，國民政府立法院通過《所得稅暫行條例》（1943年修正頒行《所得稅法》），規定對營利事業、薪給報酬和證券存款三類來源所得征收所得稅。該稅法對三類來源所得亦有相應的免稅條款。如對于第一類營利事業所得，若“不以營利為目的之法人所得”，即可免納；而對于第三類證券存款，諸如公債、公司債、股票及存款利息之所得，若其為“教育慈善機關或團體之基金存款”亦一律免征。不久，財政部擬訂的該法施行細則及審查委員會組織規程亦經核定后施行。1943年1月,國民政府在重慶實施《財產租賃出賣所得稅法》，對土地、房屋、堆棧、碼頭等財產租賃或出賣所得征收所得稅，但亦規定“教育文化、公益事業之租賃所得或出賣所得全部用于各該事業者”可以免征?？箲饎倮?，以上兩項所得稅法修正合并，重新頒行，仍保留對慈善團體的免征條款。在行為稅方面，《印花稅法》及其施行細則（1935年）、《筵席及娛樂稅法》（1942年）、《鐵路運輸賑濟物品條例》及《減價憑單持用辦法》（1928年）等法律法規，對于慈善公益團體的賬簿、票據面貼印花，其發起的義演義賣收入免征，并對于賑災運輸賑濟物品予以減免優惠。

捐贈人所享受的稅收優惠主要是遺產稅。1938年10月，《遺產稅暫行條例》出臺，詳盡規定遺產稅征收對象、征收辦法及稅率，并列有免納遺產稅各款，而“捐贈教育文化或慈善公益事業之財產未超過五十萬元者”即屬其中之一?？箲饎倮?，經國民政府修正完善，公布《遺產稅法》及其施行細則，均對遺產捐贈有一定程度的優惠免征稅額。

（三）關于監管慈善團體的法規。中國紅十字會是近代最具影響力的慈善組織。1914年，北京政府頒行《中國紅十字會條例》及其施行規則，對紅十字會的各項事業、會員、議會、職員、資產、獎勵及懲罰均作了詳盡規定，強化了政府對中國紅十字會的財務監督與人事任免。這是民國時期中國第一部關于紅十字會的法規，也是第一部監督慈善組織的單行法、專門法。南京國民政府也很重視對中國紅十字會的立法工作，1933年制定了《中華民國紅十字會管理條例》，1935年、1936年又兩度修正。抗戰爆發后，依戰局需要于1943年頒行《中華民國紅十字會戰時組織條例》。南京國民政府前期的紅十字立法工作，基本上繼承和移植了北洋時期法規的主要內容，但其總趨向是政府的監管力度不斷加強，使得紅十字會在抗戰時期實行軍管，一度演變為國家機構，直到抗戰勝利后才逐漸回歸民間慈善團體。

為進一步加強對慈善組織的管理，1928年5月，南京國民政府內政部公布了《各地方救濟院規則》。10月，又制定了《管理各地方私立慈善機關規則》，規定各地方私立慈善機關應將機關名稱、所定地址、所辦事業、財產狀況及現任職員姓名、履歷詳細造冊呈報主管機關查核備案。由于法律位階低，權限不大，12月，國民政府飭令立法院加快制定慈善團體立案注冊條例。1929年6月12日，國民政府正式公布《監督慈善團體法》，這是近代中國第一部慈善事業基本法。7月，施行細則頒布。《監督慈善團體法》及其施行細則對慈善團體成立目的、發起人資格、立案注冊、會員與職員、募捐、解散以及會計清算等事項作了詳細規定。該法頒布后，南京政府推動了傳統善堂善會向近代慈善團體的組織變革，并進一步規范引導慈善救濟事業的轉型與發展。此外，1935年還頒布《佛教寺廟興辦慈善公益事業規則》，鼓勵各寺廟酌量各自財產情形，開展興學、救災濟貧、育幼養老等慈善活動?？箲鹌陂g又頒行《社會救濟法》、《救濟院規程》、《管理私立救濟設施規則》、《私人辦理濟渡事業管理規則》等法律法規，旨在提倡并規范新式慈善組織。而受到西方國家的現代社會保障理念的影響，南京國民政府于1943年頒行《社會救濟法》，則將傳統消極之慈善觀念轉變為國家積極之行政責任，把一些慈善事項納入社會福利制度中。

由上觀之，民國時期的慈善法規已頗具規模，漸臻完備。而當此傳統向現代的轉型之際，民國政府的慈善立法不可避免地打上時代的烙印，它表現出兩個鮮明特點。一是繼受與移植兼容。相對于西方法而言，民國慈善法“引禮入法”，將中華法系的道德因素保留下來，融進其中，體現了內部繼受的特點。相對于傳統法而言，民國的慈善法又植入大量近代西方的法律制度，如慈善組織的財團、社團法人地位及其稅法優惠制度，明顯具有外部移植的因素。二是鼓勵與控制并行。民國初期，北京政府對慈善事業采取扶助、獎掖的政策，先后頒布了《捐資興學褒獎條例》、《褒揚條例》等，鼓勵人們踴躍捐贈，襄助慈善公益。同時允許慈善團體自由設立，參與賑災濟貧及其他慈善活動，以彌補政府財政困乏、救濟不力之局。南京國民政府建立后，也出臺了一系列褒獎公益慈善捐贈的條例，涉及教育文化、醫療衛生、災荒救濟等多個領域，后來又擴展到水利、福利事業，并多次修正各項褒獎條例，以適應社會發展的需要。這激發了民眾的慈善動機，慨捐私財，促成了民國社會樂施好施風氣的形成。此外，國民政府還從稅法方面扶持、鼓勵慈善事業發展。而另一方面，民國政府對慈善組織又采取嚴格限制和監管政策。1914—1915年《中國紅十字會條例》及其施行細則就是典型之例。南京國民政府時期，慈善行政納入國家社會行政事務的體系之中，對慈善團體的監督與控制也漸趨嚴密?！豆芾砀鞯胤剿搅⒋壬茩C關規則》和《監督慈善團體法》等專門法律法規的相繼出臺就反映出這種趨向，其內容規定更詳細、限制更嚴格。這種監督與管制，隨后得到進一步強化。此外，它也存有一些局限，諸如慈善體系結構不均衡、立法層次較低以及法律實施效果不理想等。

盡管如此，民國政府的慈善立法，對于近代中國慈善事業的發展還是具有積極意義。

首先，規范了慈善組織及其行為，推動了慈善事業的法制化。慈善法的頒行與實施，推助民國的慈善事業走向法制化之路。欲設立慈善團體，先要向黨部申請許可，再到主管官署呈交章程、財產清冊等文件，方可登記立案；欲開展慈善募捐，也須得到主管官署的許可，其收據、捐冊并須編號送由主管官署蓋印方為有效；慈善團體的財務、會務情況也須定期公開，并接受主管官署的審核；社會組織或個人捐資襄助公益慈善，主管官署可為之呈請褒揚。由此，將各項慈善活動納入了法制化、規范化管理，大體都有法可依。相對于以愛心奉獻為基礎的慈善事業而言，由道德規范上升至法律規范，“有法”勝于“無法”，從“無法可依”到“有法可依”亦應被視為一種社會文明的進步。

其次，促進了中國傳統慈善事業向近代慈善事業的轉型。中國慈善事業由傳統向近代的轉型，始于晚清時期。民國以后，隨著慈善立法的漸次展開，慈善事業的近代轉型進一步加快。慈善法律在此進程中起到催化與助推作用。最顯著的例子是1929年頒布《監督慈善團體法》，對舊有善堂善會進行清理與規范。第二年，南京國民政府內政部即訓令各省民政廳依照該法規范各慈善團體名稱，并整頓其組織與活動。這樣，通過對慈善團體的重行立案，取締或改組了一些不合時宜的慈善組織，如惜字會、保節局等。同時，對慈善團體的組織機構、會務、財務進行監督與規管，要求民主選舉、賬目公開、出具會計報告書等，這都透露出近代慈善的色彩。此外，在募捐方面實行申請許可制，也有利于培育近代慈善團體的公信力。在慈善理念方面，民國時期的慈善團體也由消極救助轉為積極救助，即重視慈善教育，教養兼施，培養受助者的技能；或開展以工代賑，讓受助者自食其力。在慈善團體立案登記時，民國政府允許慈善團體在主事務所之外設立分事務所，也有利于慈善團體突破傳統的畛域觀念，開展跨區域慈善活動，擴大慈善事業的救濟效果與社會影響。

二、民國政府慈善立法的

歷史啟示

從歷史發展的角度來審視，民國政府的慈善立法無疑是中國法律近代化進程中取得的重要成果之一，既為后世積累了成功的經驗，也留下了慘重的教訓。這份歷史遺產留給后人諸多啟示，值得深思，可為當今政府的慈善立法提供借鑒。

一是以慈善立法為動力，促進慈善事業健康有序發展。民國時期，中央和地方的慈善立法將近百件，初步形成了一個比較完整的近代慈善事業法律體系。在這個慈善法律體系中，從縱向結構看，憲法—慈善基本法—慈善組織單行法—慈善行政法規和章程—地方性慈善法規，五個層次上下銜接；從橫向結構看，慈善行政、慈善組織、慈善稅收、慈善捐贈及褒獎，四大板塊互相配合。由此，民國慈善法律體系從不同的層次與角度對涉及慈善事業的各種社會關系進行了規范、調整，邁出了近代慈善法制建設的重要一步，在形式上初步實現了慈善事業法制化、規范化，在實踐上也促進了慈善事業一定程度的發展。隨著中國社會的急劇轉型，慈善事業在新世紀進入快速發展階段。然而，受計劃經濟時代的影響，慈善事業與政府救濟界限不明，亟須以法律的形式加以規范和調整。而目前相關慈善法律法規有限，也有待完善。通過制定完善的慈善法、完備的慈善法律體系，保障慈善組織及其從業者的合法權益，激發社會各界的慈善捐贈熱情，促進慈善事業健康、蓬勃、有序的發展。

二是重視地方慈善立法。中國幅員遼闊、人口眾多，各地區經濟文化發展也很不平衡，這個國情因素決定了地方立法的層次雖較低，卻是在整個國家法制建設中不可或缺的。民國時期，上海、廣州、青島、天津、湖南等地方政府及其行政部門都出臺了有關慈善組織注冊登記、募捐管理、慈善捐贈及褒獎等方面的地方性法規。尤其是上海頒行的一些慈善法規頗受南京國民政府倚重，也為其他省市地方立法提供了參考。這些地方性慈善法規，在民國慈善法律體系中占有相當分量，并發揮了重要作用。具體言之，地方慈善立法一方面是對中央慈善立法的細化與補充；另一方面則是由地方先行立法，為中央慈善立法積累經驗、奠定基石。而今，中國特殊的國情依然存在，并將長期持續。由此，中央慈善立法對慈善事業的規范或將是一些整體性、原則性的規定，這就需要各省、市根據中央慈善立法的基本原則與精神，再參酌本地經濟文化、社會風俗及慈善事業的發展狀況等情形，制定具體的實施細則，或作變通、補充規定。鑒于慈善立法在我國還處于起步階段，國家層面的慈善法規尚不完善，加強與重視地方慈善法規建設也就很有必要了，這也有利于不同區域慈善事業的發展，形成自身的特色。

三是妥善處理法律移植與法律繼承的關系。中國有樂善好施的傳統，并深深根植于民眾的社會風習與意識中，強烈地影響著人們的行為。我們在不斷移植現代法治原則進行慈善立法的同時，也應當尊重中國傳統文化，尊重當前的國情民風。換言之，模仿國外，移植法律，應以精神和規則兩方面均與本土人文、禮俗適當溝通和協調為前提，應當斟酌事實基礎，做有選擇的取舍。否則，在現代法治建設中對本土資源的排斥或忽視，會使整個慈善法律體系的建構處于西方價值觀念全盤移植或居主導的狀態，以此創制而成的法律，在一定時期內，法令不行是其必然結果。這并不利于中國社會主義特色法治的實現。誠然，在當今時代，國際社會經濟、文化交流日益頻繁，慈善事業的調整規范已不囿于一國范圍之內，一些國際慣例也成為慈善事業活動中應遵循的規范。從這層意義上而言，如何使一國慈善立法能夠順應時代潮流，增強其適用性，自然是立法過程中應當考慮的問題。因而，我們應汲取民國時期慈善立法的經驗教訓，在創制慈善法中必須妥善解決好借鑒外國法、移植外國法和適應本國國情的問題。

四是注重立法與執法雙管齊下。從立法的角度來看，民國政府對慈善立法還是相當重視，針對慈善組織及其管理運作、善款募集與捐贈都出臺了一系列法律、條例，并制定有具體的施行規則。從司法的角度來說，民國慈善法律法規在許多方面得到實施，在調整與規范涉及慈善事業各種社會關系方面，取得了一些效果。但在慈善法的施行中，有法不依、有法未必依、執法不嚴等弊病依然存在。由此，慈善立法必須與執法并重，雙管齊下，才能實現立法的初衷，推動與規范慈善事業的發展。當前的慈善法亦面臨著有法不依、執法不嚴的現象，最突出的莫如慈善捐贈信息公開以及企業、個人捐贈款項的稅收減免優惠政策的落實。這仍需齊下立法與執法之雙管，才會有明顯成效。由此說，慈善法的實施是長期的，也將任重而道遠。

回眸歷史，展望未來。通過總結民國政府慈善立法的成敗得失，當前我國慈善立法應注意以下幾點。

一要加快制定慈善事業基本法，并出臺相應的配套法律法規。目前，我國現行慈善法律，主要有《紅十字會法》、《公益事業捐贈法》。此外，則是由國務院頒布的《社會團體登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等法規以及民政部、財政部、國家稅務總局等部門制定的相關規章。這些法律法規在促進中國慈善事業發展方面發揮了積極作用。然而，既有法律法規位階低，多以條例形式公布施行，《公益事業捐贈法》也只是調整慈善事業涉及捐贈的社會關系，而不是所有與慈善事業相關聯的社會關系。因而，制定一部有關發展慈善事業的基本法尤為迫切。作為慈善事業法律體系中的基本法，應對慈善事業的概念、組織機構、管理運作、資金的募集與使用、監督、項目的審查與考核等方面進行規定，使之具有較高的法律效力。

二要完善激勵慈善捐贈的稅法。2007年修訂的《個人所得稅法》和《企業所得稅法》，對個人、企業捐贈的稅收減免比例有所提高，但總體上看，稅收優惠的稅率還不夠；另外，享受全額扣除的范圍小，同為慈善組織，有些能得到稅收減免的優惠，而有些不能受到同樣待遇。這些都在一定程度上影響了企業和個人的慈善捐贈的積極性。由此，所得稅法在激勵企業和個人進行慈善捐贈方面還有進一步完善的空間。進入新世紀以來，中國的基尼系數一路走高，2008年達到最高點0.491，此后雖有下降趨勢，2012年基尼系數仍為0.474，這一數據反映出居民收入差距較大。為促進社會公平與社會和諧，我國適時開征個人遺產稅，有利于引導富裕階層承擔更多的社會責任，向慈善團體捐贈，或創設慈善基金會，實現更多的社會資源的整合與合理配置，為慈善事業發展提供豐裕的資金。

三要加強慈善監督管理立法。慈善事業的監督管理，包括慈善團體的內部自律、外部的主管部門和社會監督。目前，一些慈善組織缺乏公信力就在于信息不公開、財務不透明，而社會對慈善組織的監督力度較弱，使得民眾不了解慈善機構的資金去向和項目運作。在信息公示方面，我國現行法律僅在《公益事業捐贈法》中有若干規定，但相比民國時期，還需要進一步細化和完善。如1929年出臺的《監督慈善團體法》規定：“慈善團體每屆月終應將一月內收支款目及辦事實況公開宣布。”每年6月及12月，慈善團體還應將財產總額、收支狀況、辦理經過情形呈報主管官署查核；如主管官署因考核上之必要，得令慈善團體編制并呈送預算書、計算書。上海還施行了《上海市慈善團體會計規程》。這些都可供我們借鑒參考?，F階段，中央和地方政府理應加快慈善事業監管法規的制定和出臺，為社會和個人監督慈善事業、慈善團體提供良好的法制氛圍。

四要出臺配套的慈善公益法規。民國政府十分重視對捐贈者、辦理慈善成績卓著者給予名譽上的獎勵，授予褒章、匾額等，這在很大程度上激勵了人們樂善、好善之心。從2005年開始，國家民政部每年召開中華慈善大會，表彰為我國慈善事業做出突出貢獻的個人和企業，并為之頒發“中華慈善獎”，這對慈善事業的發展無疑有激勵、導向作用。但是，目前對于從事慈善服務的人員，如義工或志愿者的表彰獎勵尚未制度化、規范化。我們可借鑒民國的經驗，出臺相關配套的公益法規，如《義工組織法》，立法褒揚先進典型，使慈善事業真正成為崇高而受社會尊敬的事業。 ?誙