中國新農村建設資金配置效率評價及政策取向

龍菊

摘要 本文利用數據包絡分析法（DEA），對我國新農村建設資金的配置效率作了實證分析。投入指標中選取了2006-2011年國家財政投入農村的資金、金融機構資金、農村投資、農戶投資4項數據，產出指標中選取了同期農村居民純收入、第一產業對GDP增量的貢獻率。根據數據處理結果，2006-2011年，在我國新農村建設資金的配置中，從規模效率看，僅1個年份有效，其他5個年份均未達到有效前沿。說明我國新農村建設資金投入分散，未能集中財力，發揮規模效益。從技術效率看，不同年份差異較大，資金使用上不足與浪費現象并存。從純技術效率看，5個年份顯示有效，2009年的數值相對偏低。針對上述問題，文章提出了加大新農村建設資金的整合力度，強化過程監管，優化結構布局等提高配置效率的政策取向。

關鍵詞 新農村建設資金；配置效率；評價；政策建議

中圖分類號 F81

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2014）09-0091-05

2006年以來，為推動城鄉經濟的協調發展，按照中央的統一布署，新農村建設在我國全面鋪開。數額龐大的資金通過多種渠道涌向我國廣大農村，使農村地區的基礎設施、義務教育、醫療衛生保障、農民收入等都有了顯著的改善。與資金使用相對應的一個現實問題是配置效率，在多年的支農資金運行中，其配置效率是否達到了預期的目標？是否存在一些需要注意的問題？有沒有繼續提升的效率空間？如何進一步優化支農資金的配置效率？本文將在實證分析的基礎上提出相應的對策建議。

1 我國新農村建設資金配置效率分析的文獻回顧與方法選擇

1.1 文獻回顧

效率是經濟學的核心問題，其實質是如何實現等量投入下產出最大或等量產出下投入最小的目標。西方最權威的經濟學辭書《新帕爾格雷夫經濟學大詞典》在定義效率時認為效率即資源配置效率，“資源配置效率意味著在資源和技術條件限制下盡可能滿足人類需要的運行狀況”[1]，薩繆爾森認為，“如果經濟在不減少一種物品生產的情況下不能增加另一種物品的生產，它的運行便是有效率的”。美國經濟學家索羅（Solow）1957年首次引入了前沿生產函數（frontier production function）的概念，并以此作為資源利用效率評價的標準。同年，懷倫（Farrell）提出了技術效率、配置效率和綜合效率等概念[2]。認為技術效率（technical efficiency， TE）反映在給定投入條件下經濟單位獲取最大產出的能力，配置效率（allocative efficiency， AE）是在給定投入價格時經濟單位以適當比例使用各項投入的能力，將上述兩項結合在一起即綜合效率（overall efficiency， OE）。其中，技術效率還可進一步分解為規模效率（SE）和純技術效率（PTE）：前者用于測度規模報酬不變的生產前沿與規模報酬變化生產前沿之間的距離，而后者用于測度當規模報酬可變時，待考察對象與生產前沿面的距離。1966年，利比森（Leibenstein）提出了X效率理論[3]。X效率是指在不考慮產品組合和規模大小的情況下，由于管理改進和技術應用等而產生的效率。在選定的資料數據中，可以估計最佳（或最差）的業務邊界，其中某個單位X效率的低下情況可以通過其實際產出量與最佳業務邊界之間的差值來反映。X效率理論認為，不能從市場角度來解釋經濟單位內部效率的問題，因為單位內部不存在市場因素，而單位成員缺乏對經濟資源有效利用的動力才是內部無效率的主要原因。在缺乏競爭的環境中人本身的惰性會逐漸顯現，因而收益最大化原則并不是單位內部人員首要的行為準則。傳統的生產函數表面看來有效率，但在實際生活中常常因為勞動者缺少積極性而使生產活動變得無效率。另外，生產活動需要由單位內部全體成員的共同努力來實現，單位內部上下級關系、同事關系、企業文化等因素，都會對個人的努力水平產生影響，進而導致不同的產出水平。1997年，比格（Berger）和漢普雷（Humphrey）在實證分析的基礎上認為，提高衡量最大化產出能力和管理層成本控制水平的X效率能使成本節約20%，而規模不經濟導致的低效率則不會超過總成本的5%。

1.2 方法選擇

進行新農村建設資金配置效率的測度，有三種方法可供選擇：一是層次分析法。即把測試對象分為多個要素集合，將這些要素依遞進關系進一步分解，按目標層、準則層和指標層排列起來，形成有序的遞進結構。然后建立判斷矩陣，通過兩兩比較的方式定量地判定每一層次中各個要素的相對重要性。該方法的關鍵點是通過數學方法確定每一層次中各要素的權重。但由于判斷矩陣難以得到一致性的估計，使得該種方法具有主觀性和不確定性，在實際運用中準確度難以把握；二是財務指標分析法。根據測試對象的不同情況，選定評價指標的類別，然后每一類選擇數個具體的財務指標進行測算，再將測算結果進行各種標準化的比較和判斷。優點是數據容易獲取，結論簡單明確，缺點是選取具體財務指標時，帶有一定的隨意性，可能降低分析結果的可靠性；三是前沿效率分析法。其特點是從技術角度探討資源的配置效率，認為經濟單位追求的目標函數是以最小投入獲得最大產出。在給定技術水平和其他市場因素的條件下，能夠以最小投入實現最大產出的組織被稱為效率前沿組織，而相對于效率前沿組織的偏離程度即為待考察對象的效率損失。前沿效率分析法分為參數法和非參數法兩類。參數法包括數據包絡分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）和無界分析法（Free Disposal Hull，FDH），非參數法包括隨機前沿法（Stochastic Frontier Approach，SFA）、自由分布法（Distribution Free Approch，DFA）和厚前沿法（Thick Frontier Approach，TFA）。在上述方法中，SFA分析和DEA分析是目前應用最成熟、最廣泛的方法。SFA方法需要事先假定所使用的函數形式如柯布·道格拉斯（CobbDouglas）函數、傅立葉彈性成本函數（Fourier elastic cost function）、超越對數函數（Translog function）等，容易發生無效率項的限制過多，函數彈性不足等問題，估計出的效率值可能與實際值有一定偏差；DEA用于評價不同決策單元的相對效率，它將具有相同輸入、輸出的單位或部門稱作決策單元（decision making unit， DMU），并依據一組同類決策單元的輸入輸出數據來判定各單元的相對有效性。在實際農村經濟運行中，投入與產出之間并不一定存在著明確的數學關系，尋求特定形式的生產函數有時顯得比較困難。DEA模型將所有決策單元的投入與產出項投影到幾何空間中，以求得的最大產出或最小投入作為生產邊界。當某個決策單元落在邊界上時，這個決策單元即是最有效率的，其相對效率值為l；若決策單元落在邊界內，則為無效率，它表示在投入不變的情況下可以增加產出（或在產出不變的情況下可以降低投入），此時的效率值介于0-1之間。與其他方法相比，DEA可以處理多輸入、多輸出決策單元，無需知道生產函數的具體形式，并且不需要進行參數估計，在研究中受到的約束較少，且模型中的權重由數學公式推導產生，不受評估者主觀因素影響，較能體現公平性與客觀性。因此，本文采用DEA方法來測度新農村建設以來我國支農資金的配置效率。

根據表2的數據處理結果可以看出，2006年至2011年，在我國新農村建設資金的配置中，從規模效率看，僅1個年份有效，其他5個年份均未達到有效前沿。說明我國新農村建設資金投入分散問題一直存在，缺乏有效的整合，未能集中財力，發揮規模效益；從技術效率看，有1年達到了技術前沿，其他年份則有程度不同的差異。技術效率即在規模報酬不變（CRS）基礎上，支農資金在最大產出下最小的投入量，可以衡量是否存在資金使用上的不足或浪費現象。2009年，這個數值僅0.87，為6年中的最低值，這也與當年我國為擺脫美國金融危機的影響，推出了4萬億元擴大內需的投資計劃，涌入農村的資金比上年大幅增加，部份資金未能得到有效利用的現實情況相符合；從純技術效率看，5個年份顯示有效，2009年的數值為0.97，相對偏低。但這樣的測試結果與支農資金運行的實際情況相比仍然過于樂觀，未能真正反映支農資金在組織監督過程中存在的問題，需要輔以其他研究方法作更進一步的分析；而且，無論是技術效率、純技術效率或者規模效率，從2007年起，一直表現為規模報酬遞減的形態。

3 提高我國新農村建設資金配置效率的政策取向

上述實證分析表明，新農村建設以來，我國支農資金的配置總體上是具有效率的，但還存在著較大的提升空間。結合新農村建設資金的運行現狀，筆者認為從以下幾個方面加以改進可望取得較好的效果。

一是加大新農村建設資金的整合力度。由于新農村建設資金來源多頭，投入分散，交叉重疊，要提高其配置的規模效率，必須通過有效的整合以確保各種資金的協調使用。各地在確定支農項目時，應以財政部門牽頭，與農業、林業、水利、科技、國土資源等部門聯合協商，統籌安排。對縣、省、中央等各個層面的用途類似、性質相同的新農村專項資金和部門預算項目支出，應逐步作到統籌分配使用；對于大多數純公共產品和部份外部性較強的準公共用品，如農村電力、公路、信息服務等，應由財政全額投資，減少或取消中西部財政困難市縣農村公益性建設項目的資金配套要求，以保證其順利建成[6]。對于農村小型灌溉工程等有直接受益人的項目，可以采取財政補貼的方式，由直接受益人投入部份資金、以拓展資金來源，使有限的財政資金發揮出更大的效益。

二是強化新農村建設資金的過程監管。在新農村建設資金的配置中，純技術效率的提高有賴于嚴密的組織和有效的監督。長期以來，我國相當一部份支農項目的運用還停留在“重爭取、輕管理、無后評”的狀態，由于監管不力，部份新農村建設資金被挪作他用，以項目承包形式隱性流失[7]。一方面造成了農村公共資源的浪費和損失，另一方面還對政府部門的形象產生了損害。為改變這一局面，有必要建立健全全國統一的財政支農投入統計和考核制度，制訂操作性強的績效評價指標體系，確立社會效益、財務效益等指標并進行細化。規范支農項目決策失誤問責制度，切實加強對新農村建設項目的全程跟蹤檢查與績效評估，定期不定期地開展農村公共基礎設施使用情況的監督檢查，嚴肅查處財政支農資金分配、管理和使用中的違法違規問題，保證投入農村領域的財政資金安全、規范、高效使用。為強化資金監管，要求從縣、到鄉鎮、村，都應建立支農資金專項帳戶，從資金的下撥到使用過程，進行逐筆審計。加強對招投標背景的監管，防止串標或其他幕后交易的發生。同時建立互相制約的部門追究制度，對提供虛假申報材料套取財政資金者，給予當事人警告、罰款或在一定期限內禁止申報的資格。對違反法律法規造成重大損失或投資效益達不到預期目標者，追究行政或法律責任。為加強外部監督，應進一步完善村務公開制度[8]。對各種支農項目的進展情況、施工形式、資金使用進度等，應通過村民代表會或其他適當的信息渠道向村民公開，確保群眾的知情權和參與權。

三是優化新農村建設資金的結構布局。技術效率反映的是新農村建設資金被有效利用的程度，資金投向與結構布局至關重要。投向不科學，結構不合理，難免出現浪費與不足并存的局面。在新農村建設資金的諸多來源中，財政資金具有十分重要的地位。財政資金主要來源于國家稅收，且帶有無償使用的性質，這就決定了財政資金的有限性與珍貴性。由于發展農村公共基礎設施是實現基本公共服務均等化，縮小地區差距和城鄉差距的必要手段，也是新農村建設的重要任務。要提高新農村建設資金的配置效率，下一階段，在加強農村公共基礎設施建設的同時，有必要根據各地不同情況，確定支農資金的重點投向，對于農業基礎較好的地方，主要放在新型農機推廣、生態高效農業、農村信息化網絡建設等方面。對于比較貧窮的農村，則圍繞農民增收和改善農民生產生活條件為目的選擇項目，改造和整治村莊環境，加大農村教育衛生事業的支出，提高農民素質；在確定新農村建設項目時，應以縣鄉為主體，統籌安排，確保建設項目與當地生產力布局規劃、村鎮建設與整治規劃銜接，避免重復建設，浪費資金。在新農村建設項目的選擇過程中引入聽證程序，吸引當地的農民代表參與，充分聽取不同意見，確保公共基礎設施的供給符合客觀實際。對于部份項目，還可安排具有資格的投資咨詢公司進行不可行性論證，對項目的負效益作出客觀評判，杜絕隨意編造項目套取財政資金現象的發生。

致謝：本文數據處理得到了首都經濟貿易大學研究生高麗麗同學的幫助，特此致謝。

（編輯：徐天祥）

參考文獻（References）

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[8]田先紅.鄉村治理轉型與基層信訪治理困境[J].古今農業，2011，（3）：11-20.[Tian Xianhong.The Transformation of Rural Governance and Grassroots Petition Governance Predicament[J]. Journal of Ancient and Modern Agriculture，2011，（3）：11-20.]

Abstract This paper makes an empirical analysis on the allocation efficiency of the new Countryside construction funds in China by using data envelopment analysis （DEA）. Input indicators include national finance investment to rural fund， financial institutions investment to rural fund， rural investment， and farmers own investment during 2006-2011， while output indicators include the net income of rural residents as well as the first industry contribution to GDP growth of the same period. According to the analysis on the configuration of the new rural construction funds in China， only one year is valid in terms of scale efficiency， when the other five years failed to meet the efficient frontier， which suggests the decentralized financial resources and failure to obtain the scale efficiency； different years vary in terms of the technical efficiency， with insufficient funds or waste of it coexist； in terms of the pure technical efficiency， data of five years shows to be effective while the value of 2009 is relatively low.To tackle with the above problems， the paper puts forward the proposals on strengthening the integration of new rural construction funds， enhances the process supervision， and optimizes the structure layout and so on to improve the efficiency of policy orientation.

Key words new countryside construction funds； allocation efficiency； evaluation； evaluation policy suggestion

[3]Harvey L. Allocative Efficiency vs. ‘XEfficiency[J]. The American Economic Review， 1966， 56：392-415.

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[8]田先紅.鄉村治理轉型與基層信訪治理困境[J].古今農業，2011，（3）：11-20.[Tian Xianhong.The Transformation of Rural Governance and Grassroots Petition Governance Predicament[J]. Journal of Ancient and Modern Agriculture，2011，（3）：11-20.]

Abstract This paper makes an empirical analysis on the allocation efficiency of the new Countryside construction funds in China by using data envelopment analysis （DEA）. Input indicators include national finance investment to rural fund， financial institutions investment to rural fund， rural investment， and farmers own investment during 2006-2011， while output indicators include the net income of rural residents as well as the first industry contribution to GDP growth of the same period. According to the analysis on the configuration of the new rural construction funds in China， only one year is valid in terms of scale efficiency， when the other five years failed to meet the efficient frontier， which suggests the decentralized financial resources and failure to obtain the scale efficiency； different years vary in terms of the technical efficiency， with insufficient funds or waste of it coexist； in terms of the pure technical efficiency， data of five years shows to be effective while the value of 2009 is relatively low.To tackle with the above problems， the paper puts forward the proposals on strengthening the integration of new rural construction funds， enhances the process supervision， and optimizes the structure layout and so on to improve the efficiency of policy orientation.

Key words new countryside construction funds； allocation efficiency； evaluation； evaluation policy suggestion

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[7]佚名.10省區市財政支農資金使用情況[EB/OL]（2009-05-20），http：//www.cnr.cn.[Anomymous.Use of Financial Funds for Supporting Agriculture in 10 Provinces and Municipalities[EB/OL]（2009-05-20），http：//www.cnr.cn.]

[8]田先紅.鄉村治理轉型與基層信訪治理困境[J].古今農業，2011，（3）：11-20.[Tian Xianhong.The Transformation of Rural Governance and Grassroots Petition Governance Predicament[J]. Journal of Ancient and Modern Agriculture，2011，（3）：11-20.]

Abstract This paper makes an empirical analysis on the allocation efficiency of the new Countryside construction funds in China by using data envelopment analysis （DEA）. Input indicators include national finance investment to rural fund， financial institutions investment to rural fund， rural investment， and farmers own investment during 2006-2011， while output indicators include the net income of rural residents as well as the first industry contribution to GDP growth of the same period. According to the analysis on the configuration of the new rural construction funds in China， only one year is valid in terms of scale efficiency， when the other five years failed to meet the efficient frontier， which suggests the decentralized financial resources and failure to obtain the scale efficiency； different years vary in terms of the technical efficiency， with insufficient funds or waste of it coexist； in terms of the pure technical efficiency， data of five years shows to be effective while the value of 2009 is relatively low.To tackle with the above problems， the paper puts forward the proposals on strengthening the integration of new rural construction funds， enhances the process supervision， and optimizes the structure layout and so on to improve the efficiency of policy orientation.

Key words new countryside construction funds； allocation efficiency； evaluation； evaluation policy suggestion