中國體育社團承擔政府轉移職能的機制構建

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(1．武漢體育學院 研究生院, 湖北 武漢 430079；2．武漢工程大學, 湖北 武漢 430073)

中國體育社團承擔政府轉移職能的機制構建

徐偉宏1，張紅方2

(1．武漢體育學院 研究生院, 湖北 武漢 430079；2．武漢工程大學, 湖北 武漢 430073)

實現滿足公共需求，提供公共服務，必須建立長期有效的中國體育社團承擔政府轉移職能的機制，中國體育社團承擔政府轉移職能的機制可從輸入、驅動、輸出、評估、反饋、保障這6個環節來加以構建。

體育社團；政府職能；職能轉移；機制

2013年11月，黨的十八屆三中全會順利召開，會上通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》指出要全面正確履行政府職能，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管。十八屆三中全會已經吹響了政府簡政放權的沖鋒號，同時當前中國政府機構改革也已進入了由管理型向服務型轉型的關鍵時期，隨著政府職能的轉變，政府轉移社會化服務職能是政府行政改革的大勢所趨。作為社會組織的一種重要組織形式——體育社團，應主動利用自身優勢，抓住發展機遇，不越位，不缺位，在承接政府轉移職能方面發揮重要的作用。

為確保中國體育社團承擔政府轉移職能的可持續發展，必須建立長期有效的中國體育社團承擔政府轉移職能的機制，根據圖1設計的中國體育社團承擔政府轉移職能的機制的模型圖，我們可以看到中國體育社團承擔政府轉移職能的機制是在確定體育社團承擔政府轉移職能的原則，實現滿足公共需求，提供公共服務的目標的基礎上，分為輸入、驅動、輸出、評估、反饋、保障這6個環節來加以構建。

圖1 中國體育社團承擔政府轉移職能的機制模型

1 輸入機制：定性與動態

體育社團承擔政府轉移職能的機制作為社會學科的研究范圍，需要主體的定性輸入。一般意義上的輸入機制根據輸入環境的不同可以分為內部輸入機制和外部輸入機制。中國體育事業的發展長期以政府作為主體的內部輸入機制為主，純粹意義上的體育社團則作為觀眾艱難地在外部環境中輸入，由于中國傳統的“大政府，小社會”的管理模式，體育社團在承擔政府轉移職能的過程中，仍然免不了出現政社職能不分的情況，造成固有民間性的體育社團表現出“半官半民”的特性。

現代社會的行政權呈多元化發展趨勢，作為社會主體的第三部門或者社會中介組織正逐步在完善自身的過程中，通過委托或者授權等多種形式，對政府部門的行政體制改革中轉移出的職能進行有效承接[1]。中國體育社團正是在這種新契機下擺脫原有的承擔政府轉移職能的機制模式，在內部輸入機制外圍化的過程中，把握政府放權的機遇，通過自身能力建設，實現體育社團承擔政府轉移職能的泛外部性的內部輸入機制，與政府共同管理公共體育事業。

在確立了體育社團承擔政府轉移職能機制的輸入主體后，還需認清兩者的關系。政府作為公共權力的支配者，是整個機制的授權者，具有主導性的作用，而體育社團的公益性、志愿性等社會組織的特征，要求其在政府授予公共權力后承擔政府轉移的職能。政府做到不“缺位”、不“越位”，集中精力做好“掌舵人”和“裁判員”，管控宏觀，協調監督，體育社團則依據授權承擔的政府轉移職能，微觀活動，管理服務。

具體地說，政府和體育社團兩者在整個機制中的輸入方式包括以下三種方式：一是政府將自己能夠勝任卻又“缺位”的職能，以委托的方式授給體育社團，讓體育社團承擔，政府對其進行必要的扶持和培育，例如，體育學術性社團等，以政策引導，財政扶持，自主管理的形式使其發展壯大，走向成熟。二是政府將自己完全不能勝任或者“越位”的職能，以授權的方式授給體育社團，由體育社團代理，政府進行監督，防止出現放權而亂，組織官僚化的以權謀私現象，例如，中國足球協會的改革歷程，最初的政府管控，使得足協具有官民二重性的特征，在依賴政府獲得隱蔽性空間的同時，制約了自身的進一步發展。中國足球協會是我國較早進行改革的社會組織，政府在放權授權的過程中，由于監管不力，結果足協權利腐敗嚴重。三是政府可以勝任卻“錯位”的職能，以放權的形式讓體育社團予以自行承擔，使政府、體育社團甚至是企業建立起一種合作——競爭的關系，實現多元競爭、分工合作、分權整合、相互協調的良好局面。

當然，作為可持續的機制發展要求，不能局限于靜態的模型建立，中國體育社團承擔政府轉移職能的過程是持久而長遠的，正如所有的第三部門或者社會中介組織一樣，在這一趨勢中不斷地被動承接，但隨著公共權力的分享和承擔政府轉移職能的拓寬，使第三部門或者社會中介組織成為社會公共治理主體的重要力量，反過來可以加快和完善這一過程。與社會越軌行為相比較，這一過程更具有合法性、穩定性和持續發展性。

因此，在中國體育社團承擔政府轉移職能的不同階段，輸入機制的輸入主體關系總會有量的變化，但以可預見的階段看，政府作為授權者的主導性及體育社團作為承擔者的自愿性不會有質的改變；另一方面，在輸入機制的方式選擇上，也應根據具體情況具體對待的模式，科學分析，靈活運用。簡而言之，就是要建立一種以主體定性動態分析的中國體育社團承擔政府轉移職能的輸入機制。

2 驅動機制：客觀與主動

中國體育社團承擔政府轉移職能的機制建構與客觀規律性之間的邏輯機理，本身存在著一種驅動機制，而且作為輸入機制主體中的授權者政府和承擔者體育社團都有自身主動的驅動力。基于客觀與主動兩方面的角度可以作以下分析。

2.1 事件驅動力

從公共管理學的角度來分析，由于政府失靈、市場失靈、契約失靈等原因直接要求第三部門或者社會中介組織來承擔政府轉移職能，實現以法治為基礎的現代公共治理的民主體制。作為一種政治體制的“頂層設計”，為了實現這種法治為基礎的現代公共治理的民主體制，就要最大限度的限制國家權力并保障公民權利，維護公共利益，高效能地提供公共產品和服務，公平有效地管理公共事務。我國體育社團，毋庸置疑的作為第三部門，其承擔政府轉移職能的機制也正是建立在這種社會中介組織承擔政府轉移職能的法理基礎上的。這種基礎也正是中國體育社團承擔政府轉移職能的事件驅動力。

2.2 利益驅動力

對政府而言，維護其合法性地位的穩定性是其最基本的利益訴求。對體育社團而言，并不追求無政府主義理論即人類社會應該是松散結合的團體，以簡單的互助與合作來組成社會，而不需要政治、宗教和軍隊的強力干預。而是哈貝馬斯提出的公共空間即公民可以自主的參與社會公共事務的地方，各種形式的非政府組織是“公共空間載體的機制化[2]。而體育社團承擔政府轉移職能能更好地承載公共空間，這種需求便是其內生邏輯。

2.3 社會驅動力

政府或者體育社團單方面也好，還是兩者以某種方式相聯系也好，都是為了實現相同的目標：滿足公共需求，提供公共服務。但體育社團承擔政府轉移職能的過程能更好地實現這個目標，由于公共體育事業作為一種公共產品，一旦生產出來就帶有非排他性、非競爭性等特點，當然，正如劉翔獲得冠軍，大多中國人都只能得到一種民族自豪感，而部分人會因此獲得實際利益一樣，公共體育事業只是一種準公共產品，并非像國防那樣，只能由政府承擔。同時，在重復經濟信息的掌握上，體育社團往往更有優勢，社會的公共需求需要高效能的公共產品和服務的提供，這是體育社團承擔政府轉移職能的直接動力。

3 輸出機制：公平與效率

一種社會機制的建立，最終的目的是要看輸出的成果是否能滿足社會的需求。現代社會追求的基本社會原則便是公平與效率，中國體育社團承擔政府轉移職能輸出機制的分析范疇當然也離不開這一原則。中國體育社團承擔政府轉移職能的目的在于更好地保障公民權利，維護公共利益，高效能地提供公共產品和服務，公平有效地管理公共事務。

政府與體育社團和公平與效率不是平行的主謂關系。現代政府理論的本質不是注重統治而是管理，作為公共權力的掌握者，政府有義務保障社會的公平，包括制度、市場和再分配的公平，但與此同時，由于政府的特權像影子一樣伴隨著政府，這本身便是不公平，更何況存在內部性、尋租等問題的政府失靈現象。當然，集中力量辦大事的政府在市場經濟體制下無疑可以提高效率，但行政體制僵化、行政干涉又會不可避免的降低提供公共產品和服務的效率。體育社團作為第三部門，作為公共權力和政府轉移職能的承擔者，社會組織志愿性的追求社會自身公平的一種保障，但“搭順風車”的悖論使這種保障樹大根浮，另一方面，體育社團由于占有重復經濟知識信息優勢，可以高效地滿足公共需求、提供公共產品和服務，可“帕累托最優”的情況并不會滿足條件的持續存在。

靜態地分析公平與效率，兩者是一對矛盾的對立，但從整個歷史的長流中動態、宏觀地考察，兩者又是補充統一、相互推動的。綜上分析，中國體育社團承擔政府轉移職能的輸出機制構建，關鍵不在于公平與效率這對矛盾的對立統一，而在于輸出滿足公共需求的公共服務時追求公平與效率的過程中產生的權利界定和利益調整問題。

正如圖1演示的那樣，政府作為授權者和主導者，傳統上因為公共需求引致公共服務的需求而輸出，體育社團在承擔政府轉移職能的過程中，政府因為公共服務的引致需求而導致對公共需求的輸出，與此同時，體育社團承擔傳統的政府轉移職能，輸出公共需求引致公共服務的需求。這種輸出方式的轉變必然造成傳統利益鏈條的中斷，既得利益者與整個社會重新界定權利的現象。

中國體育社團承擔政府轉移職能，輸出公共服務的機制建立可以從以下幾方面入手。首先，在制度公平的基礎上，提倡體育服務供給主體的政府和體育社團或者不同的體育社團之間在遵循 “公私兼顧”的自然平衡狀態下，展開有效競爭，進而提高效率；其次，確立市場層面的公平，利用市場化機制，體育社團發展體育服務的產業鏈，拓寬思路，高效輸出體育服務；最后，資源配置的公平得到保障后，實現體育社團經營管理的專業化，進而在最大程度上促進體育服務的有效供給與社會合理公平的實現。

4 評估機制：問責與效能

體育社團承擔政府轉移職能評估機制的建立，首先，可以加強體育社團和政府之間的相互了解，從而使政府在轉移職能的過程中以更加合理的方式進行，而體育社團則在承擔的過程中把握有利于自身發展的機會；其次，有利于完善對體育社團承擔政府轉移職能機制運行的督控，一方面，科學的評估保障公共服務的質量得以在監督中予以保證；另一方面，科學的評估反饋公共需求的滿足程度和變化，機制可以隨時調整控制；最后，評估是體育社團承擔政府轉移職能機制得以完善和提高的機會。

隨著體育社團承擔政府轉移職能改革的深化，新舊體制的博弈必然會造成觀念轉變、利益結構調整等方面的沖突，造成社會混亂無序，發展方向迷失的問題，需要宏觀上對體育社團承擔政府轉移職能的模式、速度與力度等難點進行戰略設計，需要從微觀上對體制存在的漏洞進行修補完善，這些都需要在科學評估的基礎上得以實現。

中國體育社團改革與發展存在一種“二律背反”[3]。即從政府角度看，體育社團應該首先增強能力，完善自身的體制建設，然后才是獨立性問題。而從體育社團角度來講，政府部門應當先放棄對社團的行政干預，然后才能實現自治。政府以主導者的角色參與政府對體育社團的評估，正反映出中國體育社團自身能力建設的不足以及在承擔政府轉移職能過程中的被動地位。體育社團作為承擔者，對公共權力的駕馭并不能像政府一樣輕車熟路，“二律背反”的本質其實是相互溝通的欠缺，體育社團承擔政府轉移職能的評估體制應該是聯動的，政府與體育社團雙向的，并以自下而上為導向的面向服務對象的以最終受益人的滿意度和期望值作為評判標準的模式建立，這種源自于市場的“顧客滿意度”理論的評估體制是衡量和保障中國體育社團承擔政府轉移職能機制建立與完善的關鍵因素。

5 反饋機制：信息與系統

建立一個完善的信息反饋系統，是中國體育社團承擔政府轉移職能機制的必要組成部分。反饋的結果是否有效，其關鍵在于信息反饋系統是否完善，根據信息反饋的特點，信息反饋系統的建立需要具有裝置靈敏、分析準確、修正完善的特性。

裝置靈敏。中國體育社團承擔政府轉移職能的反饋機制，需要科學評估這一裝置來感受，以便能及時發現變化著的客觀實際與計劃目的之間的矛盾。科學評估就像裝置一樣，是一種手段，目的在于收集信息，進行反饋，為決策提供依據。

分析準確。中國體育社團承擔政府轉移職能的過程中，政府作為授權者和主導者，一直扮演著“分析系統”的角色。尤其需要注意的是，政府和體育社團在對信息反饋分析時，既要考慮經濟發展水平提升、公民體育意識加強、社會主體日趨成長等有利因素，也要顧及體育社團發展滯后、既得利益集團阻撓、官僚體制僵化制約等不利條件。

修正完善。中國體育社團不是一個伴隨現代經濟發展應運而生的自發演變過程，而是一個以人為設計和干預為主導的制度演變過程，勢必受到客觀制度環境和傳統計劃經濟模式的影響和制約[4]。在承擔政府轉移職能的體制設計中不可能一步到位，盡善盡美，而是在一次次的修正完善中更趨合理化、體制化。

中國體育社團承擔政府轉移職能的反饋機制，目的在于以科學評估的方式反饋公共需求，政府輸出的公共需求轉給體育社團，將體制中的政府輸出公共需求返回到體育社團的輸入端并以體育社團引致需求改變的方式輸入，進而影響體育社團輸出公共服務的過程，在這一過程中以主體的準確分析為前提，確定體育社團承擔政府轉移職能的原則，實現滿足公共需求，提供公共服務的目標的基礎上，微觀調整體制運行，從而完善體育社團承擔政府轉移職能的機制。

6 保障機制：扶持與覺醒

保障，是對“勝利果實”的保護。回到中國體育社團承擔政府轉移職能的目的上來，提供公共服務，這既是機制需要輸出的，也是機制需要保障的，科學評估作為保障公共服務的一種“裝置”，一種分析手段，本身并不能真正的獨立完成這種保障。作為主體的政府和體育社團的主觀能動性才是我國體育社團承擔政府轉移職能保障機制環節建立的關鍵因素。

6.1 政府方面

深化體制改革，加快職能轉變。政府作為授權者與主導者，要轉變政府職能和政府權力運作方式，使政府權力、部門利益非市場化，為體育社團的發展提供足夠的社會空間，成為一個真正為人民、為社會發展的服務型政府。

建立健全法律法規。政府在中國體育社團承擔政府轉移職能機制中作為主體的價值取向在于不僅要保證體育社團的獨立自主、產權界定合法性以及地位的超脫，還要保證能遏制體育社團的負功能、規范體育社團發展程序。通過立法和執法的公正性，協調各利益集團的利益關系，保障體育社團真正承擔政府轉移職能并依法行使公共權力，低成本準入市場，高效輸出公共服務。這也要求中央與地方政府明細職能，劃清權限，縱向統籌協調、橫向分門別類的以憲法為依據進行立法立規，形成專門有效、長期配套、不同層次的法律法規體系，實現體育社團承擔政府轉移職能機制建設的程序化、法制化。

培育扶持，監督協調。體育社團既有主動服務社會的動力，又有自身發展的障礙，而政府也有轉移職能的愿望，以更好地管理服務社會，兩者利益共同，目標一致，合作才是共贏，即使是部分競爭也有助效率。當然，體育社團作為新生力量，在最初的發展階段需要政府的培育扶持，通過一系列政策方針引導和推動體育社團等自律組織的建立與完善，充分發揮體育社團在聯系政府、企業、社會方面的橋梁紐帶作用，同時政府在將原有越位的職能移交給社會民間組織后要徹底與這些組織劃清關系，放開管理，加強監督，做好科學評估，協調利益關系，避免民間社會組織再以“準政府”的身份出現。

6.2 體育社團方面

自身發展，自律規范。正如政府的內部性問題是政府發展的最大隱患一樣，體育社團其內部性問題也是最亟需解決的。體育社團應該清楚的認識到第三部門社會大發展的必然趨勢，在發展自律的過程中，要利用優勢，拓展思路，完善組織結構和經費審計制度，加強思想道德建設和業務能力建設，明確權、責、利，積極配合政府承擔轉移職能，提高公信力和社會認同度。

宣傳公民意識,建設公民社會。體育社團理所當然要宣傳體育意識，但從整個社會的發展角度看，只有培養團體成員的公共精神，自助互助，積極參與公共事務，成為真正的“自由聯合”，才是民主社會的體現，才是體育社團等第三部門興旺發達的標志。

[1]徐頑強、張紅方.論社會中介組織承接政府職能轉移的法理基礎[J].公民與法，2010(6).

[2]劉吉.哈貝馬斯的公共領域理論與網絡傳播[J]. 華北科技學院學報，2007(10).

[3]龔詠梅.社團與政府的關系[M].北京：社會科學文獻出版社, 2007：45.

[4]陳慧敏，譚華，符莎莉.競技體育事業發展中政府職能的轉變[J].體育周刊,2008(8).

[5]汪流.我國體育社團改革與發展研究[D]//北京：北京體育大學，2008.

[6]王名，劉國翰，何建宇.中國社團改革—從政府選擇到社會選擇[M].北京：社會科學文獻出版社，2001：126.

[7]劉青.新時期政府在體育事業發展中的角色[J].成都體育學院學報，2003，29(1).

The mechanism construction of Chinese sports communities to undertake government transferred function

XU Wei-hong1,ZHANG Hong-fang2

(1.Graduate School, Wuhan Institute of Physical Education, Wuhan 430079, Hubei, China;2. Wuhan Institute of Technology, Wuhan 430073, Hubei, China)

To meet the public demand and provide public services, we must establish a long-term effective mechanism that Chinese sports communities undertake transferred function of the government, which can be constructed from these six links: input, driving, output, assessment, feedback and guarantee.

sports association; government function; function transformation; mechanism

2014-03-17

國家體育總局哲學社會科學研究項目《體育社團承接政府轉移職能的機制和政策研究》 (編號：1916SS13077)。

徐偉宏(1973- ),男，廣東蕉嶺人，博士，副教授，研究方向體育人文社會學。

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1009-9840(2014)06-0001-04