國(guó)安委，中國(guó)“安全”的頂層設(shè)計(jì)

于冬

2013年11月12日，十八屆三中全會(huì)發(fā)布公報(bào)，“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系。完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全”。醞釀多年的國(guó)家安全委員會(huì)初展頭角。

“恐怖分子緊張了，分裂分子緊張了，極端分子緊張了。總之，那些企圖威脅和破壞中國(guó)國(guó)家安全的勢(shì)力緊張了。”2013年11月13日，被問(wèn)及即將成立的國(guó)家安全委員會(huì)，外交部發(fā)言人秦剛?cè)缡腔卮鹫f(shuō)。

國(guó)家安全委員會(huì)，這一新機(jī)構(gòu)的公開(kāi)運(yùn)作正在期待之中。

“小核心，大外圍”

“世界各國(guó)的國(guó)安會(huì)有個(gè)基本特點(diǎn)，就是把一個(gè)部門(mén)不能解決的問(wèn)題，拿到國(guó)家安全委員會(huì)上來(lái)商量，由國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)拍板。”上海復(fù)旦大學(xué)美國(guó)中心副主任沈丁力對(duì)南方周末記者介紹，當(dāng)今世界上，已有二十多國(guó)設(shè)有類似“國(guó)家安全委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作模式主要分為美俄兩種，前者以對(duì)外為主，而后者偏重內(nèi)政。

新機(jī)構(gòu)究竟以何種面目出現(xiàn)，取決于它的靈魂。中國(guó)戰(zhàn)略文化促進(jìn)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)羅援少將認(rèn)為，國(guó)家安全委員會(huì)的靈魂正是“大安全觀”，即與主權(quán)利益相關(guān)的、與民生安危相關(guān)的問(wèn)題。比如，網(wǎng)絡(luò)安全、太空安全、生物安全、金融安全，甚至包括意識(shí)形態(tài)的安全，都應(yīng)涵蓋在新的安全觀之內(nèi)。

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，國(guó)人對(duì)國(guó)家安全的理解有著切膚之痛。2013年5月，美國(guó)智庫(kù)布魯金斯學(xué)會(huì)的一篇題為《中國(guó)國(guó)家安全決策：過(guò)程與挑戰(zhàn)》文章分析，當(dāng)前，有關(guān)中國(guó)國(guó)家安全決策過(guò)程的信息“基本空缺”，中國(guó)對(duì)國(guó)家安全的定義，也同西方世界有很大不同：美國(guó)的國(guó)家安全定義主要指對(duì)外，而中國(guó)的國(guó)家安全定義，涵蓋對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩大方面。

“在我看來(lái)，國(guó)家安全委員會(huì)主要解決的是一些宏觀層面的問(wèn)題。其主要職能，一是在政策規(guī)劃方面，起到指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、咨詢的職能與作用。二是危機(jī)預(yù)防與危機(jī)處理。”羅援少將撰文說(shuō)，雖然國(guó)家安全委員會(huì)涵蓋黨、政、軍多個(gè)領(lǐng)域和多個(gè)部門(mén)，這并不意味著國(guó)家安全委員會(huì)“大包大攬”、“越俎代庖”。

外界已熟悉美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的“三方辯護(hù)”制度：總統(tǒng)在決策系統(tǒng)內(nèi)充當(dāng)法官或陪審團(tuán)，對(duì)外交、國(guó)防和情報(bào)部門(mén)提交的政策進(jìn)行評(píng)價(jià)、判斷和選擇。作為“忠誠(chéng)的中間人”，國(guó)家安全事務(wù)助理則像法警一樣只負(fù)責(zé)管理決策的程序。中國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的運(yùn)作機(jī)制尚未公布，不過(guò)，種種可能的方案早已見(jiàn)諸媒體報(bào)端。

“小核心，大外圍”，羅援少將提出這樣的國(guó)家安全委員會(huì)構(gòu)建模式。“小核心”是指領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)非常精干，核心部門(mén)應(yīng)由國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)同志親自掛帥、掌印；而外圍則相對(duì)寬泛，與安全相關(guān)的部門(mén)，諸如國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)、金融、安全、公安以及一些情報(bào)機(jī)構(gòu)，這些部門(mén)的人員都應(yīng)涵蓋在內(nèi)。

“核心人員相對(duì)穩(wěn)定，外圍部門(mén)富有彈性”，這與美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的結(jié)構(gòu)頗有幾分相像。根據(jù)美國(guó)1947年制定的法令，國(guó)家安全委員會(huì)的核心成員是總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)，列席成員包括參聯(lián)會(huì)主席、中情局局長(zhǎng)等。這些核心部門(mén)和人員非常穩(wěn)定，而依照具體情況的需要，能源、金融以及來(lái)自智庫(kù)的人員則作為“外圍”，可以擴(kuò)大或縮小。

如何將現(xiàn)有機(jī)構(gòu)融入國(guó)家安全委員會(huì)的大架構(gòu)之中？

中共中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年12月中旬的文章建議說(shuō)，應(yīng)在國(guó)家安全委員會(huì)框架下，設(shè)立綜合化的應(yīng)急管理最高決策機(jī)構(gòu)；同時(shí)，在國(guó)家安全委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的框架下，可設(shè)置多個(gè)“秘書(shū)處”或其他名稱的辦事機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的中央政府應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)可以作為其中的一個(gè)“秘書(shū)處”，或者直接作為國(guó)家安全委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

“捏緊五指攥成拳”

“我作為第十一屆全國(guó)政協(xié)委員，在十一屆二次會(huì)議上，也提出過(guò)要設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)。”羅援少將撰文說(shuō)，新機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)期醞釀的結(jié)果，許多智庫(kù)、人大代表、政協(xié)委員也曾經(jīng)多次建議設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)。

中國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)國(guó)家安全政策委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)李慶功，是較早向中央建議設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)的學(xué)者之一。李慶功認(rèn)為，國(guó)家安全委員會(huì)將統(tǒng)籌涉及國(guó)家安全的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、軍事、外交各部門(mén)，下設(shè)辦公室，配備辦公室主任或秘書(shū)長(zhǎng)，并可能類似“中臺(tái)辦”（中共中央臺(tái)灣事務(wù)辦公室），有中央和國(guó)務(wù)院兩塊牌子。

決策層面，國(guó)家安全委員會(huì)也醞釀許久。早在2003年十六屆二中全會(huì)之后，就有多家香港媒體做出猜測(cè)性報(bào)道，“中國(guó)首次提出成立國(guó)家安全委員會(huì)的方案”、“中國(guó)再次討論成立國(guó)家安全委員會(huì)、制定‘反恐法”。

正在組建中的國(guó)家安全委員會(huì)，體現(xiàn)出“頂層設(shè)計(jì)”與“摸著石頭過(guò)河”理念的融合。

“我國(guó)現(xiàn)有職能部門(mén)中也有許多涉及各領(lǐng)域的安全部門(mén)，如安全部、公安部、外交部、軍隊(duì)和武警部隊(duì)等。同時(shí)我國(guó)也有預(yù)警、防范、處置恐怖組織、邪教組織等嚴(yán)重犯罪的相關(guān)機(jī)構(gòu)。”國(guó)防大學(xué)戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)孟祥青撰文說(shuō)，上述部門(mén)和機(jī)構(gòu)重點(diǎn)都不在“頂層設(shè)計(jì)”上，而是“鐵路警察各管一段”，各司其職、各負(fù)其責(zé)，甚至也有信息分散、溝通不暢、條塊分割的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。

國(guó)家安全委員會(huì)將發(fā)揮“捏緊五指攥成拳”的作用：首先在大事件發(fā)生進(jìn)行緊急碰頭，再由國(guó)家安全委員會(huì)做出判斷，進(jìn)而調(diào)動(dòng)軍隊(duì)、警察、醫(yī)療救援和外交等資源展開(kāi)應(yīng)急行動(dòng)。

對(duì)外職能不可回避

“我相信有了國(guó)家安全委員會(huì)，整個(gè)外交方面會(huì)更加積極的有所作為，周邊外交會(huì)做得更穩(wěn)一些。”中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副院長(zhǎng)金燦榮對(duì)南方周末記者表示，中國(guó)的外部挑戰(zhàn)越來(lái)越復(fù)雜，內(nèi)部的決策背景越來(lái)越復(fù)雜。

公開(kāi)的官方語(yǔ)境中，中國(guó)似乎不太情愿明確國(guó)家安全委員會(huì)的對(duì)外職能。英國(guó)諾丁漢大學(xué)國(guó)際問(wèn)題專家鄧聿文注意到這一細(xì)節(jié)，他對(duì)英國(guó)廣播公司分析，“這可能是為了回避外界對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的過(guò)度解讀。例如，中國(guó)成立這個(gè)機(jī)構(gòu)是不是對(duì)外雄心勃勃等等的議論。”

最為關(guān)注中國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的對(duì)外職能，當(dāng)屬周邊國(guó)家的政府和新聞媒體。日本《朝日新聞》2013年12月的報(bào)道猜測(cè)，“該委員會(huì)很可能集中處理中國(guó)安全最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題——周邊鄰國(guó)關(guān)系，特別是如何對(duì)待與之存在釣魚(yú)島爭(zhēng)端的日本，未來(lái)該委員會(huì)很可能會(huì)劃下紅線。”韓國(guó)《朝鮮日?qǐng)?bào)》則認(rèn)為，“（中國(guó)）國(guó)家安全委員會(huì)很有可能會(huì)負(fù)責(zé)北核（朝鮮核問(wèn)題）以及與周邊國(guó)家之間的領(lǐng)土糾紛。”

“中國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的框架，可能比美國(guó)更大。”上海復(fù)旦大學(xué)美國(guó)中心副主任沈丁力認(rèn)為，國(guó)家大了，利益多了，延伸廣了，老的機(jī)制難以解決這些新問(wèn)題，但中國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)是戰(zhàn)略層面的統(tǒng)籌考量，不會(huì)拘泥于某些細(xì)節(jié)問(wèn)題。

誠(chéng)然，國(guó)家安全委員會(huì)的對(duì)外職能不可回避。多位受訪專家也認(rèn)為，在1993年的“銀河號(hào)事件”、1999年美國(guó)轟炸中國(guó)駐南聯(lián)盟大使館、2001年南海撞機(jī)事件中，如果當(dāng)時(shí)有國(guó)家安全委員會(huì)統(tǒng)籌運(yùn)作，處置起來(lái)可能會(huì)更加地高效。

（摘自《南方周末》）endprint