央行經理國庫具有堅實基礎 符合國情行之有效

郭新明

摘 要：本文對我國國庫“經理”、“代理”問題進行了客觀的歷史分析，闡述了國庫“經理”、“代理”之爭的淵源。通過回顧總結人民銀行履行經理國庫職能的歷程，指出央行經理國庫制度具有實踐、技術、制度、組織的現實基礎和歷史性、安全性、約束性、協調性、服務性的法理基礎，堅持人民銀行經理國庫制度符合社會主義市場經濟體制的發展要求。

關鍵詞：中央銀行、經理國庫

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（8）-0004-04

在預算法修訂過程中，有關國庫“經理”、“代理”問題一直是爭論的熱點。這種現象的出現，與我國一度實行35年的代理國庫制度與30年的經理國庫制度的特殊歷史不無關系。基于此，對國庫“經理”、“代理”問題進行客觀的歷史分析或許不無裨益。

一、“代理”國庫制度的歷史觀察

1950年，當時的國家政務院頒布了《中央金庫條例》，其中第三條明確規定：“各級金庫均由中國人民銀行代理”。這被認為是我國代理國庫制度的確立。

仔細研讀《中央金庫條例》，不難發現，該條例其實非常簡略，從第一條“中央人民政府為統一國家財政收支，設立中央金庫”到第十二條“本條例自公布之日施行”總共只有12條，計六百余字。但盡管如此，還是專列一條明確了國庫監督權限，即第八條“各級金庫對同級經收機關所收之款，是否照章繳納金庫，應負督促檢查之責”。《中央金庫條例》自1950年頒布后一直未進行修訂，《中央金庫條例施行細則》卻進行了多達8次的修訂。在1963年第六次修訂中，“施行細則”明確了各級國庫的九項職責和七項權限，后來的第七次、第八次修改也均保留了大致相同的職責與權限。各次修訂的“施行細則”中所明確的國庫職責，無論是9項（1963），還是6項（1971，1977），歸納起來，可用兩個字概括，即“辦理”——辦理國庫資金的入庫與出庫。而與之相對應的國庫權限，無論是7項（1963），還是3項（1971）、4項（1977），歸納起來，可用四個字概括，即“拒絕辦理”——對不符合有關規定的國庫收支事項拒絕辦理出入庫。

對照分析，上述這些職責與權限與現行《國家金庫條例》所規定的六項職責與六項權限的主要內容及其精神實質是基本相同的。所謂經理，形象地說就是“辦理”加“拒絕辦理”。只有“辦理”，沒有“拒絕辦理”，即為“代理”。進一步說，在國庫收支決策者與收支指令的執行者之間有相互制衡即為“經理”；反之，沒有這種制衡關系，即為“代理”。

既然1985年之前，國庫既有“辦理”，也有“拒絕辦理”，意味著人民銀行實際上履行著經理國庫之責。那么，為什么在長達35年的時間里一直稱之為“代理國庫”呢？究其原因，主要有以下三個方面：

一是1983年以前，中國人民銀行是我國唯一的銀行，身兼中央銀行與商業銀行雙重身份，履行中央銀行與商業銀行雙重職能。從中央銀行的角度看，可以稱之為“經理”，從商業銀行的角度看，也可稱為“代理”。同時，由于人民銀行集雙重身份、雙重職能于一體，在國庫工作中，也不存在人民銀行對商業銀行的監督問題。二是我國的改革開放是自1978年拉開序幕的，但直到1985年，從總體上看，35年來，我國一直處在高度集中的計劃經濟環境中。經濟發展水平低，國庫收支規模小，國庫收支業務種類少，財政利益關系也比較簡單。與此同時，“大財政”、“小銀行”的格局長期存在。在某種意義上說，人民銀行整體上其實都扮演著財政的出納或為財政服務的角色。在這樣的背景下，國庫工作的地位不可能引起足夠的重視；人們對“經理國庫”還是“代理國庫”的分辨也不可能深刻而明晰。三是由于金融的作用與市場經濟的發展是密切相關的。在計劃經濟條件下，不可能對金融調控以及財政政策與貨幣政策的協調性提出更高的要求，因而國庫作為連接財政與金融的“一座橋梁”的作用也難以被人們所發現和重視。此外，所謂“大財政”是針對“小銀行”而言的。其實，當時財政也很窮，捉襟見肘，入不敷出，國庫庫存余額幾乎可以忽略不計，被稱為現代國庫管理核心的國庫現金管理問題更不可能提上議事日程。

二、央行“經理”國庫制度的提出和確立

十一屆三中全會吹響了我國改革開放的號角，沉悶的中國大地開始煥發出勃勃生機，中國金融也踏上了全面深化改革的新征程。自1983年開始，各專業銀行陸續從人民銀行分離出來，從專業銀行走向商業銀行。人民銀行專門行使“政府的銀行、發行的銀行、銀行的銀行”的中央銀行職能。與此同時，我國經濟步入了快速發展的新時期，財政收支規模不斷擴大，財政收支業務種類不斷增多。財政資金、信貸資金、社會資金三足鼎立，突飛猛進。隨著我國經濟體制的逐步深入，財政預算管理和稅收制度都有很大的變化，在這樣一個嶄新的時代背景下，《中央金庫條例》已經不能適應經濟社會發展的需要，從1983年起，國務院及時組織修訂了《中央金庫條例》，并于1985年正式頒布了《國家金庫條例》，新“條例”果斷作出了改“代理國庫”為“經理國庫”的正確決策，明確規定“中國人民銀行具體經理國庫”，同時進一步明確“組織管理國庫工作是中國人民銀行的一項重要職責”。同時，《國家金庫條例》還根據工作需要明確了國庫機構及人員配備，賦予中國人民銀行監督財政存款開戶和財政庫款支撥的權利。1994年頒布的《中華人民共和國預算法》，明確中央國庫業務由中國人民銀行經理。1995年頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》明確地方國庫業務由中國人民銀行分支機構經理。1995年頒布并于2003年修訂的《中國人民銀行法》進一步明確中國人民銀行經理國庫的職能。由中國人民銀行經理國庫是黨中央、國務院從我國國情出發，適應我國改革開放和社會主義市場經濟建設的需要作出的決策，對于保證國家預算的順利執行，促進中央銀行更好地履行政府的銀行的職能，發揮了重要作用。

三、央行經理國庫制度具有堅實基礎且成效顯著

人民銀行在履行經理國庫職能的歷程中，伴隨著我國經濟發展的不同時期，人民銀行各級國庫部門牢固樹立服務理念，不斷強化依法監管意識，深化國庫改革，推動國庫創新，在促進財政收入足額及時入庫、規范財政資金支撥、確保國庫資金安全完整、提升財政資金使用效率等方面，卓有成效地履行了法律賦予的職責，同時也積累了無可替代的專業化優勢。

（一）央行經理國庫經歷了長期的“實踐基礎”。人民銀行作為“政府的銀行”，地位超脫，是國家預算管理不可或缺的組成部分，人民銀行經理國庫制度有效促進了資金支配權和資金收納撥付權的分離，有利于發揮各部門的優勢、降低成本，也有利于形成相互制約的監督機制，確保了國家預算的順利執行。人民銀行在我國的支付清算體系中處于核心地位，可以方便、靈活、快捷、高效地實現預算收入繳納和庫款支撥，為經濟社會發展提供了資金保障，有力地支持了國家經濟社會發展。人民銀行建立了高效的國庫收支統計分析制度，深入開展國庫收支資金運行及對貨幣政策、經濟金融運行影響的跟蹤研究，實施適度開展國庫現金管理操作，促進了財政政策與貨幣政策的有機結合，提高了國家宏觀調控政策的實施效果。人民銀行各級國庫以國家和人民利益為重，服務公眾百姓和國計民生，主動承擔辦理預算外、非稅收入、社會保障等社會公共資金收繳與支付，為廣大人民群眾提供了更為安全、優質、快捷的服務。人民銀行經理國庫制度歷經了30年，實際上是60多年長期實踐的檢驗，而“實踐才是檢驗真理的唯一標準”。

（二）央行經理國庫具有堅實的“技術基礎”。多年來，人民銀行積極適應我國經濟社會發展趨勢，不斷推進技術創新，建立了全國統一國庫會計數據集中系統（TCBS），實現了“業務自動處理、財務實時記載、收支及時到賬、信息按需生成、流程高效便捷、資金全程監控”，極大地提高了財政資金入庫速度和使用效率。與財政、稅務部門共同推動的財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS），大大簡化了納稅繳庫程序，有效防止了財政資金的擠占、挪用，保證了稅款的及時足額入庫，使納稅人足不出戶實現稅收申報繳庫，對于政府相關部門提升公共服務效能等方面都具有重要的促進作用。在人民銀行國庫系統推廣應用了國庫信息管理系統（TMIS），提高了國庫數據采集和綜合利用效率，為進一步加強政府資金管理、促進貨幣與財政兩大政策的有效實施和協調配合提供了強有力的信息平臺。以國庫會計核算數據集中系統（TCBS）、財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）和國庫管理信息系統（TMIS）為技術支撐的現代國庫管理體系，實現了國庫業務的電子化、網絡化、統一化、規范化，構建起一個管理科學、安全高效、監管有力、服務國家、惠及民生的現代化、信息化國庫，大大提高了中央銀行經理國庫的能力。

（三）央行經理國庫具有“制度基礎”。“國庫資金安全是國庫工作的出發點和生命線”——這是人民銀行國庫干部職工的一致認識。長期以來，人民銀行國庫部門以統一的處理流程規范業務行為、以嚴密的管理防范國庫資金風險，逐步確立了以《中華人民共和國國家金庫條例》及其《實施細則》為核心，以《國庫會計管理規定》、《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》等為主體，涵蓋國庫會計核算操作與管理、財稅庫銀橫向聯網、國庫單一賬戶制度改革、預算資金收支監督管理、行政許可等全方位、多層次的國庫制度體系，為全面履行國庫服務與監督管理職能提供了制度保證。監管體系更趨健全，基本確立了“管理機制科學、風險責任清晰、控制重點明確、檢查程序合法”的國庫內控制度框架以及“點多面廣、手段多樣、部門協作”的對外監督管理體系，做到了制度緊跟業務，制度全面覆蓋業務，與業務發展變化相適應，形成了按國庫法律規章辦事，以國庫制度管人理事的良好工作格局，發揮了國庫在國家預算執行中的事中監督作用，保障了國庫資金安全，較好地完成了國家和人民賦予的“把好關、守好庫”的神圣使命。

（四）央行經理國庫具有“組織保障”。按照《國家金庫條例》的要求，中國人民銀行相繼設立了總庫、分庫、中心支庫和支庫四級機構，部分地區設有鄉鎮金庫，其國庫機構為五級。人民銀行及分支機構設立國庫局、國庫處、國庫科、國庫股，辦理總庫、分庫、中心支庫和支庫業務；部分地區縣（市）支行還經理鄉鎮金庫。各級國庫主任，由各級人民銀行行長兼任，副主任由主管國庫工作的副行長兼任，國庫業務工作實行垂直領導。各級國庫的組織機構于1998年陸續對外公開掛牌。不設人民銀行機構的地區，由人民銀行委托當地金融機構辦理國庫業務。1994年，我國實行分稅制改革，將國家預算分為中央預算和地方預算，與此相適應，國庫也分為中央國庫與地方國庫。總庫是中央國庫，省級及以下各級分支庫既是中央國庫也是地方國庫。人民銀行也按照《國家金庫條例》相關規定以及財稅體制改革相關要求，對國庫人員不斷充實調整，同時制定了國庫主任、副主任工作責任制、四級目標管理責任制、重大事項報告制度，規定了職業操守和激勵措施，國庫隊伍建設不斷強化。經過多年來的建設，構架起了以人民銀行為主導，商業銀行、信用社為補充，較為完整的國庫組織體系，配備了近3萬名國庫干部，基本適應“一級政府、一級財政、一級國庫”的設立要求，隊伍素質也基本適應國庫管理工作專業化的要求。

國庫制度建設、國庫信息化建設以及國庫組織機構及其干部隊伍建設，為有效履行央行經理國庫職責奠定了堅實的制度基礎、技術基礎和組織基礎。三十年來，人民銀行各級國庫在預算資金收支執行過程中較好地實現了“業務零差錯、操作零違規、資金零風險”的目標，有效滿足了財政資金“三性”，即安全性、流動性、收益性的內在要求。

四、央行經理國庫制度符合市場經濟體制的發展要求

為什么要堅持“經理國庫制”而非“代理制”，除了上述人民銀行經理國庫的現實基礎，人民銀行經理國庫制度作為一種最優的制度安排還具有堅實的法理基礎，主要體現在五個方面，即歷史的原因、安全的原因、分工與制衡、宏觀政策的協調以及中央銀行金融服務的特殊性，歸納為“五性”，即歷史性、安全性、約束性、協調性和服務性。

歷史性。在現代銀行體系中，簡略可分為兩類銀行，一是中央銀行，二是商業銀行。國庫賬戶開在中央銀行，國庫就在中央銀行；國庫賬戶開在商業銀行，國庫就在商業銀行。世界上絕大多數國家，國庫賬戶都開在中央銀行，國庫也相應設立在中央銀行。在西方資本主義國家，大多數中央銀行都是從一般商業銀行中演進而來的，起初也是商業銀行，但一旦經辦國庫業務，便從一般商業銀行中脫穎而出，迅速發展壯大，進而壟斷貨幣發行權，使之成為銀行的銀行、發行的銀行，即中央銀行。這是國庫賬戶開設在中央銀行的歷史原因。例如美國，起初也是私營銀行辦理財政收支，在1837年美國金融危機證明商業銀行不宜代理國庫之后改為獨立國庫制，但在實際運行中，獨立國庫制為財政部門越俎代庖中央銀行職能提供了便利。為解決獨立國庫固有缺陷，美國成立了聯邦儲備體系，實行國庫委托制，美國國庫管理體制演變的軌跡揭示了國庫管理同中央銀行之間存在著必然的歷史聯系。例如英國，從英國國庫一千多年的發展和演變軌跡看，現代中央銀行的建立同國庫之間有著密切的聯系，正是因為辦理國家財政收支業務促進了現代中央銀行制度的發展，促使中央銀行國庫業務的地位和職能得以鞏固和發展。無論是西方發達國家，還是我國國庫的發展歷史表明，經理國庫是中央銀行的基本職責。實際上，財政資金一方面是社會財富，通過財政職能在全社會進行分配；另一方面財政資金也是整個金融體系的一個重要部分，必須接受中央銀行的調控，這也說明了中央銀行經理國庫有其內在的必然性。

服務性。中央銀行作為基礎性金融服務的提供者，成為經辦國庫收支業務的最佳選擇。中央銀行一旦從一般商業銀行脫穎而出成為銀行的銀行、發行的銀行，原來提供以盈利為目的的商業性金融服務便被提供非盈利性的基礎性金融服務所取代。國庫賬戶開設在中央銀行，中央銀行相應承擔起為國庫資金提供基礎性金融服務的責任。中央銀行所提供的基礎性金融服務的公共產品或準公共產品屬性與國庫資金的內在要求以及經辦國庫收支業務的非營利性，具有驚人的一致性，同時也與建立社會主義公共財政的要求高度吻合。公共財政的基本特征是彌補市場失效、提供一視同仁的服務、非市場盈利性和法制化。公共財政是以實現社會共同利益最大化為目標，從而決定了公共財政只能是毫無收入或者只有少量收入來抵補部分成本，屬于非營利活動。相反，如果政府被允許追逐市場利益，在逐利的驅動下，政府勢必用自身的政治和資源優勢去干預市場經濟的運行。如此一來，市場機制將受到扭曲，并且會違背公平原則。而正是在這個意義上，作為公共產品的國庫資金，中央銀行成為經理國庫資金的最佳承擔者。

安全性。把國庫賬戶開設在中央銀行，或者說把國庫資金放在中央銀行，比之于商業銀行，更有利于保障國庫資金安全完整。一是相對于商業銀行和其他金融機構來講，人民銀行的所有權屬于政府，不存在破產的危險；商業銀行是以盈利為目的的經營機構，商業銀行無論大小強弱，都不同程度地存在經營風險。二是中央銀行的主要活動是制定和執行貨幣政策，調控宏觀經濟，而不以盈利為目的，因此，在對國庫資金的使用管理上，不會同商業銀行進行競爭，沒有擠占和挪用國庫資金的動機。同時，人民銀行實行垂直管理，沒有對同級政府的依附性，也沒有自身利益與中央利益的沖突，可以客觀公正地履行“政府的銀行”的職能，正確處理各級政府預算收支的合法利益。

協調性。財政政策和貨幣政策是我國實施宏觀調控的主要手段，宏觀調控能否順利實現很大程度上取決于兩大政策的實施效果及其協調配合程度。中央銀行作為整個社會資金運行的調控者，決不會無視巨額財政資金運行狀況。把國庫賬戶開設在中央銀行，通過國庫會計核算準確地反映國庫的每一項收支項目，通過對國庫數據的深度加工，向財政部門和中央銀行提供財政資金運動信息，使財政部門與中央銀行能夠統一對宏觀經濟的認識，保證兩者在制定各自政策中的一致性與協調性。此外，財政資金是以政府存款的形式保存在中央銀行賬戶上，政府存款便成為中央銀行的負債，中央銀行可以通過觀察其資產負債表上各賬戶資金的變化情況，準確了解政府行為，有針對性地進行公開市場操作，及時調整貨幣信貸政策，以實現與財政政策的有效配合。

約束性。市場經濟體制下的公共財政強調財政支出范圍的規范化和財政活動的法制化，政府在使用公共資金過程中的一切行為自然要受到法律的監督和約束，因此，為了有效避免由于公共財政建設有可能引起的新的尋租和腐敗等效率損失行為，公共財政建設更需要國庫加強對財政資金收支的監督管理。即使是西方一些發達國家，盡管制度健全、制度執行規范，但國庫的資金收支監督管理職責同樣重要，不允許有不受監督的權力行使存在，國庫各相關機構之間必須權責明確、分權制衡，并且必須恪守在國庫資金收支決策者與國庫資金收支決策的執行者之間絕對分離的原則。我國已經明確提出建立社會主義市場經濟體制下的公共財政目標，按照公共財政的本質要求，必須圍繞預算編制和執行，加強對國庫資金收支的監督管理。人民銀行作為經理國庫的專門機構，所具有的事中監督的得天獨厚的地位和優勢，在現實中建立了國庫資金收支決策者與國庫資金收支決策的執行者之間的適度隔離。中國人民銀行是國務院重要組成機構，與財政部、發改委并稱為我國三大宏觀調控部門。把國庫賬戶設立在中國人民銀行，形成以下格局，即“國庫存放錢，不能動用錢；財政支配錢，必須合乎規范，同時，要受保管人必要的約束”。國庫資金收支決策者（財政部門）與國庫資金收支執行者（人民銀行）分設于政府的兩大職能部門，由此進一步形成了我國國庫資金管理中財政與中央銀行既有分工合作又有相互協作、相互監督的有效的制度安排。形成財政與中央銀行在國庫管理中相互監督制約的關系，即約束性，既是我國國庫賬戶設立在中國人民銀行的又一重要原因，也是我國國庫管理的顯著特點，是我國實行中國人民銀行經理國庫體制的重要基礎。

隨著我國經濟持續快速發展，今天，國庫收支規模、業務種類及其復雜程度都超過以往任何時候。與此同時，全社會對財政資金運行更加公開透明，更加嚴格監督的呼聲日趨強烈。在這樣的背景下，主張改變“經理國庫”為“代理國庫”，不僅缺乏應有的歷史常識，也是不合時宜的。

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Managing the State Treasury by the Central Bank： Having a Solid Foundation， Conforming with Chinas National Situation and Being Effective

GUO Xinming

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The paper makes an objective and historical analysis on the issue concerned about “managing the state treasury”or “acting as fiscal agent”， and expounds the origin of the argument on the issue. Through reviewing the process that the Peoples Bank of China has carried out the function of managing the state treasury， the paper points out that the system of the central banks managing the state treasury has the basis of practice， technology， system and organization， and also has the cleaning basis of history， security， restriction， coordination and service. Therefore， adhering to the system of PBCs managing the state treasury is to meet the requirements of developing the system of the socialist market economy.

Keywords： the central bank； managing the state treasury

責任編輯、校對：楊振峰