對貧困地區政策性貸款實施成效的調查與思考

課題組

摘 要：近年來，政策性貸款在貧困地區得到了有效貫徹實施，在培育扶持重點支柱產業、發展壯大扶貧特色產業、有效緩解貧困群眾生產資金短缺問題中發揮了積極作用。但同時也存在著政策性貸款的政策性與金融機構的商業化運作之間的矛盾，影響了金融機構發放政策性貸款的積極性。本文就此問題選擇涇川縣為例，對政策性貸款發放成效展開調查，針對此問題提出了相關政策建議，以期今后能夠更加有效地發揮政策性貸款的政策效應。

關鍵詞：貧困地區；政策性貸款；實施成效

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（8）-0088-03

一、涇川縣政策性貸款發放的現狀及成效

隨著國家政策不斷向農村傾斜，支持“三農”的優惠政策越來越多、受惠面越來越廣。近三年來，涇川縣金融機構承擔政策性貼息貸款品種有：下崗失業人員、國家助學、婦女小額擔保、“雙聯”等貸款，其業務主要由縣農行、郵儲銀行、農村信用社和村鎮銀行承擔，期限兩年，全額貼息。截止2013年底，各類政策性貸款發放6214筆，金額34530萬元，財政貼息到位資金3548萬元，欠息3905萬元，欠息率為52.40%。貼息貸款先后扶持44個貧困村新建暖棚牛社3915座，配套青貯池1528座，種植優質牧草5.3萬畝，發展養牛1.25萬頭、養豬4.5萬口、養雞17萬只；扶持33個貧困村新建優質果品基地2.8萬畝。共扶持貧困農戶4.12萬戶，農民人均純收入從2010年3249元增加到5126元，增長57.78%，支持了貧困戶發展種植業、養殖業、畜牧業等生產資金需求，促進了農業產業化、增收產業初具規模，緩解了貧困戶缺少生產資金的難題。政策性貸款發放詳見下表：

二、政策性貸款發放制約因素分析

政策性貸款雖然在實踐中取得了較大發展，在促進社會主義新農村建設以及城鄉一體化協調發展方面發揮了積極的作用。但政策性貸款供需不匹配、風險保障機制有待完善等一系列問題仍困擾著政策性貸款業務的持續、健康發展。

（一）政策性貸款貼息的“盤子”較小。從近年來貸款貼息項目的實施情況來看，各類政策性貸款在發放時是按1：10的放大倍數發放，而各級財政貼息僅按1：5的放大比例貼息，形成了超過部分得不到中央財政貼息，而省財政或市財政由于資金有限，貼息資金遲遲到不了位的尷尬局面，影響了金融機構放貸的積極性。

（二）政策性貸款供給與需求存在矛盾。據調查，近三年來涇川縣發放的政策性貸款主要由農村信用聯社及村鎮銀行承擔，占承擔任務的80%以上。由于受到諸多因素影響，這些一級法人機構吸收社會閑散資金的能力明顯弱于其他金融機構。主要表現為：一是受村鎮銀行自身軟硬件制約，金融產品與服務水平落后于商業銀行；二是伴隨著農村城鎮化和城市化進程的不斷加速，曾在農村信用社短暫停留的部分存款，逐步流入城市。而商業銀行、郵政儲蓄銀行在農村的機構利用結算優勢，吸收了大量農村閑散資金，形成了資金的“農轉非”。

（三）政策性貸款的保障機制亟待完善。一是創業項目存在潛在風險。由于農業種養殖戶、微小企業主等因經營規模小，受市場波動和自然災害等外界因素影響大，抗風險能力較差。二是項目經營管理不善。創業農戶雖具有較好的經營項目，但由于缺少經營管理經驗，創業前景不明。三是信貸風險。一些農戶由于缺乏法律知識，存在將多個貼息貸款轉移給一戶使用的現象，或采取借用他人貸款證、多頭套取貸款，形成信貸風險。四是道德風險。在對農戶誠信度評估中很難完全排除個別農戶誠信缺失行為，為追求快速獲利，將貸款挪作他用，造成不當損失。從而不能按照貸款合同如期還款，造成貸款逾期、呆賬等風險。一些農戶甚至認為政策性貼息貸款就是政府送給他們救濟款，從接受貸款的那一時刻起就沒有打算還貸。五是壞賬連鎖反應。一旦發生個別貸款不還款現象，則很容易引起壞賬連鎖反應，有些誠信度不高的農戶可能會效仿。六是農村信用環境欠佳、農民信用觀念淡薄，貸款回收潛藏風險大。貼息貸款期限與農業產業化生產周期不匹配，不僅使扶貧效果受到影響，還加大了生產經營的成本，也增加了銀行的信貸風險。

（四）政策性貸款運作程序有一定的制度性缺陷。承擔政策性貸款發放的金融機構為了保證貸款利息能足額收回，普遍采取先由銀行收息后再由財政貼息的做法，不僅手續重復繁瑣，而且部分貸款被優先用于支付貸款利息，貸款的扶貧作用和貼息的扶持政策因此被大打折扣。

（五）金融機構貸后監測滯后，部分政策性貸款挪作它用。有的農戶利用政策性貸款貼息優惠政策，以貼息貸款名義貸到款后，不是用于恢復生產，而是轉借他人或進行其它用途。這與政府貼息貸款的初衷相悖，給金融機構貸款造成風險，影響金融機構放貸的積極性。

三、完善政策性貸款的對策和建議

（一）建立貼息“盤子”與放貸比例相匹配制度。一是各級政府在落實政策性貼息政策時應與發放時的放大比例相吻合，讓放貸的金融機構放心，無后顧之憂。二是合理確定貼息貸款時限。分貸款類別及生產周期建立按季、半年或年貼息到位保障措施，提高放貸金融機構的積極性。

（二）有效解決政策性貸款的資金供給矛盾。一是實施財政配套政策。政策性貼息貸款重點支持“三農”、就業創業等項目，服務“三農”風險大、成本高、收益低，客觀上與金融商業化運作之間存在一定矛盾。因此，必須發揮國家政策的正向激勵和引導作用。充分發揮財政資金的杠桿作用，按照“政府主導、市場參與、覆蓋廣泛、導向明確、激勵有效、約束嚴格”的原則，貼息資金來源應以中央財政資金投入為主，加快建立政策性貼息貸款制度。積極鼓勵地方財政實施配套，但地方財政承擔比例不應超過中央財政。二是引入競爭機制。承貸機構要按照“效率優先、兼顧公平”的原則，允許按照商業原則自愿參與政策性貼息貸款發放工作。同時，要堅持市場化運作方式，明確各承貸主體自行籌集相應貸款資金，并按照商業原則自行審查決定是否發放貸款，自行承擔貸款風險。同時，在利用原有農村正規金融機構的基礎上，大力發展各類新型農村金融機構，整合本區域的民間資本，增大貼息貸款的資金供給，將民間資本和社會閑散資金集中起來，壯大政策性貼息貸款資金來源，利用多樣化的資金供給滿足多層次的農村金融需求。

（三）完善政策性貸款的保障機制。一是適當調整對貼息貸款質量的考評要求，對貼息貸款質量考評的情況不納入商業銀行不良貸款考核體系。二是量化各方承擔的風險份額。一旦出現壞賬損失，經辦金融機構、擔保機構應共擔風險，經辦銀行只承擔所貸本金的20%，其余80%由國家財政部門承擔（其中，省級財政部門承擔10%，地級以下財政部門承擔70%）。三是考慮建立貼息的期限與生產周期或貸款周期相符機制。要充分考慮到農業貸款貼息是在有一定存量貸款的基礎上進行的，需要有一個消化存量的過程。因此，在貼息比例、貼息期限等政策上給予政策傾斜，個別貸款期限可視情況延長，并對存量和增量貸款中的正常貸款一并實施貼息。四是設立政策性貼息貸款差別化政策。由于各地發展很不平衡，差異大。要按照國家產業和區域發展戰略，對中西部地區給予政策優惠，引導銀行業金融機構加大對農業生產發展薄弱環節和領域的信貸支持。五是建立貼息貸款借貸雙方的激勵約束機制。對于貼息貸款承貸主體，建立對政策性貼息貸款質量實施專門監測考核的機制，對貼息貸款不良率較高的機構采取暫停直至取消承貸資格的懲罰措施，應將稅收、存款準備金率等政策與其貼息貸款規模、比例掛鉤，對達到規定要求的金融機構實行部分稅收減免或降低存款準備金率等鼓勵政策。對于非因客觀因素未落實計劃，或者擅自改變貸款用途的，或者惡意拖欠貸款等情形的貸款戶，采取提前收回貸款以及取消貼息貸款申請資格等懲罰措施。六是建立貼息貸款保險制度。建立貼息貸款風險補償基金，設立地方財政對政策性貼息貸款業務的直接補貼制度，確保貼息貸款安全、穩健運行。

（四）建立政策性貸款貼息資金的管理制約機制。金融機構負責對貸戶的真實性進行核實，財政部門直接與金融機構對接，將貼息資金撥付到相關金融機構。同時，財政等部門負責對貸款貼息資金管理使用情況進行績效考核評價，并據此安排下一年度資金計劃。對已經獲得貼息的貸戶建立備案制度，避免個別貸戶多頭申報并重復獲取貼息資金。

（五）建立相應的處罰規定。對弄虛作假騙取套取財政貼息的有關人員，追究法律和紀律責任；對工作不負責任、玩忽職守、徇私舞弊的相關工作人員，追究法律和紀律責任。

參考文獻

[1]方偉.農業銀行向商業銀行轉化過程中政策性業務范圍的界定[J].現代金融，2003，（11）：15-17。

[2]農適時.淺談政策性業務與經營性業務的關系及對策[J].廣西農村金融研究，2005，（10）：30-35。

[3]梅嗣詠，陳俊嶺，曹毅.明確農行經營難度 加快商行轉化速度 對城郊農行分離出政策性業務后的調查與思考[J].

湖北農村金融研究，1994，（9）：50-58。

[4]方志.政策性金融業務管理初探[J].上海金融，2011，（5）：15-19。

[5]張玉峻.也談政策性業務與經營性業務問題[J].國際金融，2013，（8）：44-49。

The Investigation and Reflection on the Implementation Effectiveness of

Policy-based Loans in Poor Areas

——Based on the Survey on Policy-based Loans in Jingchuan County

Research Group

Abstract：In recent years， the policy-based loans in poor areas has been effectively implemented， which plays an active role in cultivating and supporting key pillar industries， developing poverty alleviation industries with their own characteristic， and effectively easing the problem of lack of production funds. But at the same time， there still exists the contradiction between the policy objective of policy-based loans and the commercial operations of financial institutions， which will influence the enthusiasm that the financial institutions provide policy-based loans. Taking Jingchuan county as an example， the paper makes an investigate on the effectiveness of policy loans， and puts forward some targeted policy suggestions hoping to more effectively bring the policy-based loans into play.

Keywords： poor area； policy-based loan； implementation effectiveness

責任編輯、校對：楊振峰

（三）完善政策性貸款的保障機制。一是適當調整對貼息貸款質量的考評要求，對貼息貸款質量考評的情況不納入商業銀行不良貸款考核體系。二是量化各方承擔的風險份額。一旦出現壞賬損失，經辦金融機構、擔保機構應共擔風險，經辦銀行只承擔所貸本金的20%，其余80%由國家財政部門承擔（其中，省級財政部門承擔10%，地級以下財政部門承擔70%）。三是考慮建立貼息的期限與生產周期或貸款周期相符機制。要充分考慮到農業貸款貼息是在有一定存量貸款的基礎上進行的，需要有一個消化存量的過程。因此，在貼息比例、貼息期限等政策上給予政策傾斜，個別貸款期限可視情況延長，并對存量和增量貸款中的正常貸款一并實施貼息。四是設立政策性貼息貸款差別化政策。由于各地發展很不平衡，差異大。要按照國家產業和區域發展戰略，對中西部地區給予政策優惠，引導銀行業金融機構加大對農業生產發展薄弱環節和領域的信貸支持。五是建立貼息貸款借貸雙方的激勵約束機制。對于貼息貸款承貸主體，建立對政策性貼息貸款質量實施專門監測考核的機制，對貼息貸款不良率較高的機構采取暫停直至取消承貸資格的懲罰措施，應將稅收、存款準備金率等政策與其貼息貸款規模、比例掛鉤，對達到規定要求的金融機構實行部分稅收減免或降低存款準備金率等鼓勵政策。對于非因客觀因素未落實計劃，或者擅自改變貸款用途的，或者惡意拖欠貸款等情形的貸款戶，采取提前收回貸款以及取消貼息貸款申請資格等懲罰措施。六是建立貼息貸款保險制度。建立貼息貸款風險補償基金，設立地方財政對政策性貼息貸款業務的直接補貼制度，確保貼息貸款安全、穩健運行。

（四）建立政策性貸款貼息資金的管理制約機制。金融機構負責對貸戶的真實性進行核實，財政部門直接與金融機構對接，將貼息資金撥付到相關金融機構。同時，財政等部門負責對貸款貼息資金管理使用情況進行績效考核評價，并據此安排下一年度資金計劃。對已經獲得貼息的貸戶建立備案制度，避免個別貸戶多頭申報并重復獲取貼息資金。

（五）建立相應的處罰規定。對弄虛作假騙取套取財政貼息的有關人員，追究法律和紀律責任；對工作不負責任、玩忽職守、徇私舞弊的相關工作人員，追究法律和紀律責任。

參考文獻

[1]方偉.農業銀行向商業銀行轉化過程中政策性業務范圍的界定[J].現代金融，2003，（11）：15-17。

[2]農適時.淺談政策性業務與經營性業務的關系及對策[J].廣西農村金融研究，2005，（10）：30-35。

[3]梅嗣詠，陳俊嶺，曹毅.明確農行經營難度 加快商行轉化速度 對城郊農行分離出政策性業務后的調查與思考[J].

湖北農村金融研究，1994，（9）：50-58。

[4]方志.政策性金融業務管理初探[J].上海金融，2011，（5）：15-19。

[5]張玉峻.也談政策性業務與經營性業務問題[J].國際金融，2013，（8）：44-49。

The Investigation and Reflection on the Implementation Effectiveness of

Policy-based Loans in Poor Areas

——Based on the Survey on Policy-based Loans in Jingchuan County

Research Group

Abstract：In recent years， the policy-based loans in poor areas has been effectively implemented， which plays an active role in cultivating and supporting key pillar industries， developing poverty alleviation industries with their own characteristic， and effectively easing the problem of lack of production funds. But at the same time， there still exists the contradiction between the policy objective of policy-based loans and the commercial operations of financial institutions， which will influence the enthusiasm that the financial institutions provide policy-based loans. Taking Jingchuan county as an example， the paper makes an investigate on the effectiveness of policy loans， and puts forward some targeted policy suggestions hoping to more effectively bring the policy-based loans into play.

Keywords： poor area； policy-based loan； implementation effectiveness

責任編輯、校對：楊振峰

（三）完善政策性貸款的保障機制。一是適當調整對貼息貸款質量的考評要求，對貼息貸款質量考評的情況不納入商業銀行不良貸款考核體系。二是量化各方承擔的風險份額。一旦出現壞賬損失，經辦金融機構、擔保機構應共擔風險，經辦銀行只承擔所貸本金的20%，其余80%由國家財政部門承擔（其中，省級財政部門承擔10%，地級以下財政部門承擔70%）。三是考慮建立貼息的期限與生產周期或貸款周期相符機制。要充分考慮到農業貸款貼息是在有一定存量貸款的基礎上進行的，需要有一個消化存量的過程。因此，在貼息比例、貼息期限等政策上給予政策傾斜，個別貸款期限可視情況延長，并對存量和增量貸款中的正常貸款一并實施貼息。四是設立政策性貼息貸款差別化政策。由于各地發展很不平衡，差異大。要按照國家產業和區域發展戰略，對中西部地區給予政策優惠，引導銀行業金融機構加大對農業生產發展薄弱環節和領域的信貸支持。五是建立貼息貸款借貸雙方的激勵約束機制。對于貼息貸款承貸主體，建立對政策性貼息貸款質量實施專門監測考核的機制，對貼息貸款不良率較高的機構采取暫停直至取消承貸資格的懲罰措施，應將稅收、存款準備金率等政策與其貼息貸款規模、比例掛鉤，對達到規定要求的金融機構實行部分稅收減免或降低存款準備金率等鼓勵政策。對于非因客觀因素未落實計劃，或者擅自改變貸款用途的，或者惡意拖欠貸款等情形的貸款戶，采取提前收回貸款以及取消貼息貸款申請資格等懲罰措施。六是建立貼息貸款保險制度。建立貼息貸款風險補償基金，設立地方財政對政策性貼息貸款業務的直接補貼制度，確保貼息貸款安全、穩健運行。

（四）建立政策性貸款貼息資金的管理制約機制。金融機構負責對貸戶的真實性進行核實，財政部門直接與金融機構對接，將貼息資金撥付到相關金融機構。同時，財政等部門負責對貸款貼息資金管理使用情況進行績效考核評價，并據此安排下一年度資金計劃。對已經獲得貼息的貸戶建立備案制度，避免個別貸戶多頭申報并重復獲取貼息資金。

（五）建立相應的處罰規定。對弄虛作假騙取套取財政貼息的有關人員，追究法律和紀律責任；對工作不負責任、玩忽職守、徇私舞弊的相關工作人員，追究法律和紀律責任。

參考文獻

[1]方偉.農業銀行向商業銀行轉化過程中政策性業務范圍的界定[J].現代金融，2003，（11）：15-17。

[2]農適時.淺談政策性業務與經營性業務的關系及對策[J].廣西農村金融研究，2005，（10）：30-35。

[3]梅嗣詠，陳俊嶺，曹毅.明確農行經營難度 加快商行轉化速度 對城郊農行分離出政策性業務后的調查與思考[J].

湖北農村金融研究，1994，（9）：50-58。

[4]方志.政策性金融業務管理初探[J].上海金融，2011，（5）：15-19。

[5]張玉峻.也談政策性業務與經營性業務問題[J].國際金融，2013，（8）：44-49。

The Investigation and Reflection on the Implementation Effectiveness of

Policy-based Loans in Poor Areas

——Based on the Survey on Policy-based Loans in Jingchuan County

Research Group

Abstract：In recent years， the policy-based loans in poor areas has been effectively implemented， which plays an active role in cultivating and supporting key pillar industries， developing poverty alleviation industries with their own characteristic， and effectively easing the problem of lack of production funds. But at the same time， there still exists the contradiction between the policy objective of policy-based loans and the commercial operations of financial institutions， which will influence the enthusiasm that the financial institutions provide policy-based loans. Taking Jingchuan county as an example， the paper makes an investigate on the effectiveness of policy loans， and puts forward some targeted policy suggestions hoping to more effectively bring the policy-based loans into play.

Keywords： poor area； policy-based loan； implementation effectiveness

責任編輯、校對：楊振峰