國家治理體系和治理能力現代化的憲法保障析論

摘 要：要實現推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，就必須以憲法為根本保障。憲法對于國家治理體系和治理能力現代化的保障主要體現在：憲法為國家治理體系和治理能力現代化提供了理念保障、制度保障和方向保障。深刻認識和領悟憲法對于國家治理體系和治理能力現代化的根本保障意義，有助于我們在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中更好地發揮憲法的作用，從而實現對國家的全面治理、科學治理和有效治理。

關鍵詞：國家治理體系；治理能力；現代化；憲法保障；制度體系

中圖分類號：D921.04 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0023-03

作者簡介：陳宇博（1986-），男，陜西咸陽人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向：憲法和行政法。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的要求。這充分體現了推進國家治理體系和治理能力現代化的重要性，也明確了黨在政治體制改革探索中的總目標。推進國家治理體系和治理能力現代化涉及經濟、政治、社會、文化和生態建設等諸多方面，需要依靠各種社會力量的幫助方可實現。同時，也必須得到法律的保障，特別是憲法的保障。

一、憲法為國家治理體系和治理能力現代化提供理念保障

現代化的國家治理體系以法治體系的建立為基礎，國家治理的現代化有賴于各個領域的法治化，故依法治國是國家治理的基本理念。1999年，九屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，把“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入了憲法第5條。自此，依法治國上升為憲法規范，具有了最高的法律效力，為中國的法治建設道路提供了堅實的憲法基礎和依據。推進國家治理體系和治理能力的現代化，必須保證國家治理在法治的軌道上進行。憲法中的依法治國理念從多個方面促進法治中國的建設并推進國家治理在規范化道路上行進，其中主要體現在對國家權力的限制和對公民權利的保障上。

“任何稱為民主的國家都承認，國家權力來自該社會成員，即由人民賦予的。人民把權力賦予國家的最基本的方式是，人民通過選出的代表機關進行立法，用法律確定國家機關的職權，使國家權力取得合法性。據此，可以得出確立國家權力限度的第一條基本原則，即國家權力只限于法律明確賦予的范圍，法律無明確規定的權力，國家機關不得行使。”[1]在限制國家權力方面，“憲法既起著授權作用，也就包括限制權力的作用在內了。”[2]34憲法第58條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”第67條則對立法權的行使進行了細化。憲法以及依據憲法制定的立法法中對立法權的設定和規范，為我國國家治理體系和治理能力現代化奠定了牢固的基礎。

在司法和執法方面，鑒于國家治理主體多元，在治理過程中，人民群眾依法管理國家與社會的各項事務，最重要的是保證司法機關公正司法、行政執法機關依法行政。對此憲法第三章第七節專門對作為國家審判、檢察機關的人民法院和人民檢察院的性質、設置和職能作了規定。這些都為促進司法公正、保障公民的合法權益提供了有效保障。行政執法的關鍵是依法行政，這也是推進國家治理的肯綮所在。依法行政要求行政機關必須依法行使職權，所依據的法律是包括憲法在內的大量的行政法，憲法作為國家根本大法，也是行政法的根本表現形式。憲法中對于行政權力的取得、行使及其監督等根本性問題都做了規定。憲法中關于國家行政權力的來源和行使權力的基本原則，行政機關在國家機構中的法律地位和行政體制，行政機關的設立、權限和職責，公民基本權利及其保障，都是依法行政的最重要、最根本的制度規定。

“維護和擴大公民權利，是一個人民當家作主的國家最重要的任務。”[2]129在保障公民權利方面，我國憲法不但在第二章專門規定了公民的基本權利和義務，還在第十屆人大二次會議通過的憲法修正案里，首次將“人權”概念引入憲法，明確規定“國家尊重和保障人權”。這是中國民主憲政和政治文明建設的一件大事，是中國人權發展的一個重要里程碑。人權理念入憲對于國家治理意義重大。人權保障與國家治理具有很大程度的關聯性。“國家治理”區別于以前經常提到的國家管理，國家治理的主體更為多元，所以國家治理具有更強的公共性。我國公民的權利，尤其是一些基本政治權利都屬于人權范疇，只有通過憲法對于人權的保障，才能真正有效實現這些權利。

將人權保障理念引入憲法會促進國家治理的治理主體和對象更為公平公開公正地參與各項治理活動，并會讓治理的內容更為清晰。從而更好地在國家治理進程中，消除不同階層的隔閡與分歧，實現社會利益最大化。國家治理必須秉持公共理性，人權的公平正義性是保持治理公共理性的基礎。保障人權是現代治理理念的核心和最終追求的價值。“以人權作為社會政治原則，也就意味著采取以法律設立和調整權利義務關系的方法來建立社會政治秩序并促進其有序與和諧。這種治國方法的主要特點是，在承認和保護個體權利的前提下，通過設立、配置和調整個人與個人、個人與社會之間的權利義務關系來謀求社會的有序發展。”[3]

二、憲法為國家治理體系和治理能力現代化提供制度保障

習近平同志指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”制度是治國理政的基本規則，是國家機構正常運轉、發揮效能的基礎性架構和根本保障，國家治理體系實質上也就是一種制度體系。國家治理靠的是法律和秩序，維護法律和秩序的尊嚴，就是維持國家范圍內各種利益的總體平衡，這是國家治理的最低要求。

憲法第5條規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”說明了“憲法的法律效力高于法律、法規、規章和一切具有法律效力的規范性文件”。[4]同時，也確立了憲法在法律體系中作為其它法律立法的依據和最高法律規范的地位。在國家治理體系和治理能力現代化建設過程中必然會有相當多的制度創新，而這些創新中有些可能和舊有的法律制度相抵觸，或是偏離社會發展的應有軌道。這兩方面關系如果處理不當，就會對國家治理體系的整體建設帶來危害。有關舊制度對創新的抵觸，憲法及憲法性法律對于法律修改和廢除有明確的規定，只要符合條件，經過法定程序，便可以改廢舊法，從而將有益國家治理的創新內容確立為法律制度。憲法及其下位法能通過各類預防和救濟規定來解決探索過程中出現中的這類問題，確保國家治理的正確方向。

現代國家治理體系的建設需要以憲法為統領的法律體系作為基礎。唯此，治理主體和治理對象的所有行為才會具有直接的或者間接的法律依據。以憲法為核心的中國特色法律體系是國家制度建設的巨大成就，反映了中國民主政治的成就。這一體系將分散化、非系統、無體系、缺制度的傳統治理模式改變為具有制度化、體系化、系統化和法治化特征的治國理政的總體系，并作為治理指南對國家各方面事務進行具體規制。可以說，憲法作為治國安邦的總綱領，領銜中國特色社會主義法律體系，以建設法治中國作為核心內容，摒棄了以前運動式、會議式的治理方式，用完整的體系將國家治國理政的方略納入法治軌道上推進。

三、憲法為國家治理體系和治理能力現代化提供方向保障

推進國家治理體系和治理能力的現代化必須堅持和拓展中國特色社會主義道路，以高度的自覺性和強大的創新力，在黨的領導下，立足基本國情，堅持以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，堅持經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等五位一體的治理道路，促進人的全面發展。

“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設全面、協調推進，是保證中國科學和可持續發展的必要條件。”[5]這些治理領域所構筑的“五位一體”建設法治中國的道路中，憲法從本源角度為緊密相連、相互協調的國家治理道路做了導向性注解，確保了法治中國建設正確的航道，從而積極推進國家治理體系和治理能力的現代化。

在經濟層面，憲法第6條到13條確認了全民所有制經濟的主導地位，發展多種經濟形式、多種經營方式。憲法第6條規定：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”第7條規定：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展。”表明國家在治理過程中，善用權力保障經濟體制沿著社會主義方向發展，促進國民經濟發展。憲法第6條第2款規定：“社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能，按勞分配的原則。”這一規定表明，我們的生活資料分配原則是按照勞動者的勞動數量和質量進行合理的分配。憲法第15條明確規定國家實行社會主義市場經濟，通過加強經濟立法，完善宏觀調控。憲法確認了自然資源國家所有制度、自然資源及公共財產的國家保障制度、國家調控下的市場配置制度。在發展市場經濟的過程中，必然會對國家治理模式的轉變產生影響，憲法對于經濟制度的基本規定恰是保證這種轉變處于一種理性的進路，使其在軌道上運行。憲法對于基本經濟制度以及分配制度的規定，能確保在國家治理過程中避免因紛繁復雜的國際局勢、全球經濟蕭條導致部分制度失靈而出現的國家治理失敗的風險，為了經濟的長期繁榮打下穩定的基礎。

在政治建設層面，憲法第1條規定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”明確了中國社會的階級基礎及領導力量，區別于西方資本主義國家的社會階級構成，也確立了中國特色社會主義建設的主導力量。全球化時代，改革開放條件下，在國家治理過程中，外部錯誤思潮難免涌進，出現腐蝕和企圖瓦解社會主義思想和制度的萌芽。憲法通過確立社會主義思想和制度的重要地位，確立國家治理體系的方向。憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”這一條規定體現了國體和政體的政治屬性和政權的階級屬性，表明了我國國家政權的權力來源和組織形式。我國是人民民主專政的國家，國家的一切權力屬于人民，人民代表大會制度這種政權組織形式能夠充分體現我國一切權力屬于人民這一根本國家權力屬性特點。

在文化建設方面，憲法第47條規定：“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助。”應該看到，多年來我國缺乏對憲法文化權利的理論研究，一定程度上導致立法對文化權利的忽視。公民所應享有的文化權利在憲法文本中應當被視為一種法定權利，但是由于憲法文本的缺陷，保障機制及配套制度還不夠完善，文化權利在實際生活中還無法完全實現。但是憲法的宏觀規定是充分保障公民科學研究和文化活動等學術自由的根本原則，有利于文化事業發展，是促進文化體制建設的根基。

在社會建設方面，作為我國具有最高效力位階的規范體系，現行憲法對社會建設提供一定的指引，保障社會建設平穩有序地進行。憲法所調整的社會關系是國家生活中最基本的社會關系，其他法律所調整的則只是一般社會關系。我國現行憲法對社會保障權、勞動權、受教育權、文化權等社會權作了原則性的規定，一些尚未規定的社會權利還可以通過憲法解釋的方法使它們成為憲法上的基本權利。憲法上的社會權具有特別的價值，它是普通的社會法上的社會權的立法依據、審查依據和解釋依據。這是推進國家治理能力現代化的客觀要求，更是社會穩定和國家長治久安的重要保證。

隨著人類活動對自然界影響的不斷加深，環境問題日益顯現出全球化、整體化的特點，并演變為生態危機。憲法作為法律體系的基礎，自然應做出相應的調整，將生態保護納入憲法秩序的范圍內。《憲法》第9條規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”為了保障自然資源的合理利用和保護珍貴的動物和植物，國家先后制定了《礦產資源法》《煤炭法》《節約能源法》《水法》《森林法》《草原法》《土地管理法》《野生動物保護法》等法律。為禁止侵占或破壞自然資源，《刑法》第六章專門規定了“破壞環境資源保護罪”，對違反水資源法規，非法獵捕、殺珍貴、瀕危野生動物的，對違反土地管理法，違反礦產資源法，違反森林法等行為追究刑事責任。[6]《憲法》第26條也規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”這些規定體現了生態保護在憲法中的地位，也為國家治理中的生態治理定下了基調。

四、結語

堅持中國共產黨的領導，關注國家治理各項事務的系統性、整體性和協調性，成為中國特色國家治理體系和治理能力現代化的顯著特點。憲法對于國家治理體系和治理能力現代化提供了理念、制度和方向的保障，以此積極實現對國家的全面治理、科學治理和有效治理。這種保障的意義從靜態角度而言，為治理體系和治理能力的現代化營造了穩定的社會環境。在動態方面，憲法為國家治理的細則化規定提供了空間彈性，使得在治理現代化進程中各項具體工作可以穩中求新，達到階段性的最優狀態。從宏觀角度而言，憲法為治理體系和治理能力現代化提供了高屋建瓴且不可或缺的制度保障，使得國家治理有規可循、有據可依。從微觀角度而言，依據憲法制定的各類下位法，通過具體的制度設計為國家治理的具體措施提供了細節保障。因此，通過憲法的保障必將推進國家治理體系和治理能力的現代化，裨益于國家的可持續發展和長治久安。當然，現行憲法還存在諸多需要完善的地方。憲法中的這些規定或許有失細致，但是畢竟為下位法的制定提供了依據。最為重要的是，這些規定直接體現了相關事務在憲法中的地位，為國家治理指明了方向。同時，也對我們提出了新的挑戰：憲法如何在國家治理過程中不斷提升自身體系的開放性與適用性，從而與國家發展建立良性的互動關系？如何更好地發展和完善憲法規范，使其最大程度地助推國家治理體系和治理能力現代化？這些正是需要我們進一步努力的方向。

參考文獻：

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[4]莫繼宏.讓憲法的政治優勢和政治活力競相迸發[N].中國社會科學報，2014-03-28（A07）.

[5]姜明安.從“五位一體”總體布局解讀“法治中國”[N].檢察日報，2013-08-13（003）.

[6]蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006∶19.

【責任編輯：黎 峰】