新型城鎮化進程中市場與政府關系調適：一個新的分析框架

摘 要：國內外城鎮化的經驗表明，正確調適市場與政府的關系是城鎮化健康發展的關鍵。城鎮化受市場和政府兩大動力機制的驅動：市場是根本動力，政府是關鍵動力，二者有效組合方能促進城鎮化健康發展。然而，中國傳統的城鎮化模式呈現鮮明的政府主導特征，它是“政策之治”在城鎮化進程中的具體體現。新型城鎮化提出了“市場主導、政府引導”的市場與政府關系新定位，它需要我們一方面充分發揮市場在城鎮化資源配置中的決定性作用，另一方面以體制機制創新優化城鎮化進程中的政府行為。

關鍵詞：傳統城鎮化；新型城鎮化；市場主導；政府引導；調適；體制機制創新

中圖分類號：F299.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0004-06

基金項目：國家社會科學基金重大項目“新型城鎮化背景下社會管理體系轉型升級研究”（13&ZD039）；國家社會科學基金重點項目“中國社會管理指數測算模型構建及應用研究”（12AGL007）的階段性成果。

作者簡介：張玉磊（1982-），男，河南新鄉人，淮陰師范學院政治與公共管理學院講師，北京師范大學政府管理學院博士研究生，研究方向：新型城鎮化與社會管理創新。

在我國城鎮化處于快速推進階段的發展關鍵期，黨的十八大在總結和汲取國內外城鎮化發展經驗教訓的基礎上，立足我國城鎮化的實踐和階段演進規律，明確提出了推進新型城鎮化的戰略任務，并將其作為中國未來五到十年甚至更長一段時間發展的戰略支點。由此，各級地方政府把新型城鎮化建設作為全面深化改革、推動經濟和結構轉型的重要抓手，紛紛出臺舉措以推進城鎮化新一輪發展，舉國上下掀起了新型城鎮化建設的浪潮，新型城鎮化也由此成為當前中國理論界和實務界十分關注的熱點話題。

國內外城鎮化的經驗表明，市場與政府的關系始終是城鎮化進程中的核心問題。不同地區、不同時期的城鎮化發展在規模速度、空間布局、產業基礎等方面存在著顯著的差異，其背后的根源就在于市場與政府的關系及其動態演變。[1]中國之所以提出新型城鎮化戰略，一個重要原因就在于在過去30多年的城鎮化發展歷程中，始終沒有處理好市場與政府的關系，致使城鎮化進程中出現了諸多問題。基于此，本文擬以城鎮化進程中市場和政府關系為分析框架，在城鎮化動力機制一般理論的基礎上，重構城鎮化演進的動力機制，系統分析中國傳統城鎮化進程中的政府主導特征與形成機理，進而重新定位新型城鎮化模式下市場與政府的關系，力圖找到調適新型城鎮化進程中市場與政府關系的路徑。

一、市場與政府：城鎮化進程的兩大動力機制

城鎮化的動力機制是推動城鎮化發生與發展所必須的作用力的產生機理，以及維持和改善這種作用機理的各種經濟關系、組織制度等所構成的各種不同作用力要素的系統總和。[2]經濟學理論和實踐告訴我們，市場和政府這兩只“看不見的手”和“看得見的手”，是推動經濟社會發展的兩大基本動力，是調節經濟運行、優化資源配置的兩種最基本的制度安排：市場是迄今為止人類發現的最有利于促進個人自由和經濟繁榮的制度安排，政府則通過制度創新和公共政策供給維系著社會經濟運行的公平和秩序。與經濟社會發展的基本動力一樣，作為資源要素集聚和配置過程的城鎮化也正是在市場與政府的合作或博弈中被推拉前行的：市場與政府通過影響產業結構轉換、資源要素流動以及城市聚集效應的發揮，直接或間接地推動城鎮化進程。所以，從動力機制角度看，城鎮化實際上是各種資源要素在市場和政府共同作用下流動和整合的過程，完善的市場體系和有效的政府治理是城鎮化有序推進的動力源泉。

（一）市場：城鎮化進程的根本動力

所謂市場，是指商品經濟運行的載體或其現實表現，與其相關聯系的空間形式是商品交換的場所或領域。在新制度經濟學看來，表面上市場是一種買賣場所，但實際上市場是一種組織化、制度化的交易安排，它與道德、倫理、習慣、慣例、法律、政治有關……總之，市場是一種制度，是一種過程，是人類創造的最合適的解決利益矛盾的制度安排。[3]市場通過價格、供求、競爭等機制來協調經濟主體行為，實現資源優化配置，其核心是通過價值規律的作用，使各類資源充分流動和運用。根據美國學者歐文·佩基的觀點，市場是支撐西方國家物質進步、工業發展、社會經濟制度變遷的主要動力，因為自由市場制度與市場擴張可以為物質進步與城鎮化提供激勵機制、誘因和有效的制度框架，可以為經濟主體的自由選擇創造利潤、滿足需要和消除貧困提供廣闊的空間。

從經濟學的角度看，城鎮化就是人口、土地、資本、技術等資源要素在城鄉區域間集聚和優化配置的過程，而市場作為最有效的資源配置手段就成為城鎮化進程的根本動力，它通過促進城鎮化各種資源要素的自由流動來實現資源要素的優化配置與動態均衡。只要市場能在城鎮化進程中發揮主導作用，與城鎮化相關的資源要素能夠自由流動和配置而沒有制度性障礙，城鎮化就能隨工業化和經濟發展而推進，城鎮化滯后的局面就不會出現。世界范圍內城鎮化發展的歷史也印證了這個觀點：幾乎所有市場體系比較健全的國家都走上了高度城鎮化的道路，而幾乎所有非市場經濟國家的城鎮化都遠未成功。因此，推進城鎮化最有效的手段，就是讓市場在城鎮化進程中充分發揮作用，它可以大大提高城鎮化的效率。

（二）政府：城鎮化進程的關鍵動力

長期以來，經濟學一直相對忽視了制度在經濟發展中的作用。古典經濟學一般都將制度安排及創新當作經濟發展的外生變量，而更加關注勞動分工和專業化的問題。新制度經濟學則將制度因素納入經濟分析的內生變量，認為制度是經濟增長的關鍵因素，有效率的制度安排能夠促進經濟增長和發展，而無效率的制度安排則會抑制甚至阻礙經濟增長和發展，因為“現實的人是在由現實的制度所賦予的制度約束中從事社會經濟活動”，“土地、勞動和資本這些要素，在有了制度時才得以發揮功能”。[4]據此，政府作為制度的安排者，與市場一樣是經濟社會發展的基本動力。而城鎮化作為一種經濟社會發展現象，同樣與政府的制度安排及其變遷密切相關，這就使得政府成為城鎮化進程的關鍵動力。endprint

城鎮化進程中的制度安排和變遷，不僅反映在一個國家或地區的城鎮化政策方面，而且還會通過產業結構轉換和生產要素流動促進或阻礙城鎮化進程。如果缺乏有效率的制度，或是提供不利于生產要素重新集聚的制度安排，即使發生了結構轉換和要素流動，亦不必然導致城鎮化順利發展。具體來說，政府對城鎮化的推動作用，主要通過城鎮化制度創新和公共政策供給來實現：在城鎮化制度創新方面，政府主要通過職能轉變、公眾參與機制和行政區劃調整的規范功能，通過土地制度改革和財稅制度創新的誘導功能來促進人口的有序流動和產業的空間集聚；在公共政策供給方面，政府作用主要通過城鎮化規劃的設計功能，產業政策、就業政策和投融資政策的指引功能，以及社保政策、公共住房政策、教育政策和戶籍政策的保障功能來促進人口的有序流動和產業的空間聚集。

（三）市場與政府的有效組合：城鎮化成功的必由之路

作為資源配置的兩種基本方式，市場和政府各有其優劣性。一般認為，政府權威制度與市場交換制度的內在結構決定了其各自的功能優勢與功能劣勢：政府權威制度的最大功能優勢是通過公共選擇的過程來制定公共政策，提供公共物品和服務，最大的功能劣勢是難以實現資源的有效配置。市場交換制度的最大功能優勢則是實現資源的有效配置，最大的功能劣勢是難以消除外部效應和保證社會公平。[5]市場機制的完全有效性只有在嚴格的假說條件下才成立，而政府干預的完美無缺同樣也僅僅與“理性的政府”相聯系。[6]因此，在資源配置過程中，如果過分強調或依賴某一種方式，而忽視甚至否定另一種方式的作用，極易出現市場失靈或政府失靈，導致資源配置無效率。

城鎮化作為市場失靈與政府失靈極易出現的領域，無論是將政府既定為外生變量的市場萬能論，還是政府主導的政府行為至上論，都不是城鎮化發展的最佳機制。[7]如果僅僅依賴市場自發調節，由于存在壟斷、外部性、信息不對稱、盲目性、過度逐利等原因，極易在城鎮化進程中出現人口無序流動、貧富差距擴大、城鎮規模過度膨脹、城市基礎設施滯后、公共服務供給不足等社會問題；而如果城鎮化過度依賴政府調控，由于政府機構的低效率、自身無法避免的“內部性”、容易滋生的尋租行為以及滑入鎖定狀態的內卷化效應，極易使城鎮化陷入政府失靈的境地。市場和政府自身缺陷決定了城鎮化的健康發展只能是二者的有效組合。因此，從動力機制角度看，城鎮化可以看作是市場與政府相結合引導人口從農村向城市的有序流動，以及由此帶來的產業的空間集聚過程。由此，可以從市場—政府關系的角度對城鎮化的動力機制進行重構，如圖1所示：

圖1 城鎮化進程的動力機制

二、傳統城鎮化反思：政府主導型城鎮化模式的現實表現與生成機理

作為現代化進程中的一個基本問題，改革開放30多年來，中國演繹了波瀾壯闊的城鎮化史詩：1978-2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.73%，年均提高1.02個百分點，城鎮人口平均每年增長2096萬人；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。城鎮化的快速推進，吸納了大量農村勞動力轉移就業，提高了城鄉生產要素配置效率，推動了國民經濟持續快速發展，帶來了社會結構深刻變革，促進了城鄉居民生活水平全面提升。然而，城鎮化在取得巨大成就的同時，也存在不少突出的矛盾和問題，一個重要原因就在于它不是市場驅動而是權力驅動的政府主導型城鎮化。這種城鎮化模式雖然能夠極速地實現資源要素的空間重配，實現經濟的跨越式增長和城鎮化規模的外顯式擴張，但也導致了大量的資源浪費。正如有學者指出的“由于這種提高不是生產要素的自由流動和合理配置的結果，而是政府領導人意志的反映，因而在本質上它和城市化滯后一樣是脫離工業化和經濟發展實際的，它將導致資源的浪費，損害經濟增長”。[8]

（一）政府主導：中國傳統的城鎮化模式

從政府與市場的關系或者推進城鎮化的主體來看，城鎮化可以分為市場主導型城鎮化和政府主導型城鎮化，不同城鎮化模式下市場與政府的功能定位、分工協調存在著較大差異。市場主導型城鎮化是指市場在城鎮化進程中對資源配置起決定性作用，而政府主導型城鎮化是指在城鎮化進程中，政府可以通過強有力的計劃和政策來配置資源以實現城鎮化目標。西方發達國家的城鎮規模、空間布局、產業分工等大多是市場自然演變的結果，從而確立了市場主導型城鎮化模式，同時也決定了政府在城鎮化進程中的輔助地位（表1為不同類型國家城鎮化進程中的政府行為）。然而，在市場經濟體制尚不健全和具有濃厚政府主導色彩的體制下，中國城鎮化異于西方發達國家的一個重要特征，就是城鎮化從一開始就受到高度的政府干預，“政府主導”因素大于“市場自然演變”因素，政府的“調控邏輯”演化為“主導邏輯”，政府成為城鎮化的第一推動力，其在人口城鄉流動、生產要素集聚、城鎮內部結構調整和外部擴張、城市之間競爭與協調以及城鄉關系調整等方面都起著基礎和主導作用，使得中國城鎮化的速度、水平、方向和模式都深深地打著政府行為的印記。雖然改革開放以來特別是1992年社會主義市場經濟體制的建立，市場在中國城鎮化進程中發揮著越來越重要的作用，要素流動機制、產業選擇機制、空間區位確定機制、基礎設施建設機制、投融資機制等城鎮化運營機制中的市場力量顯著增強，但這并沒有從根本扭轉市場與政府關系失調的態勢，城鎮化模式的基本屬性依然是政府主導，具體表現為：

1.在城鎮化的治理理念上，奉行“以物為本”。中國傳統的城鎮化模式是政府主導下的以人口城鎮化和土地非農化的量化指標為主要標準、以物質資本與社會政策大量投入的粗放型驅動為發展方式、過度重視結果而嚴重忽視過程與后期維護的城鎮化模式。[9]顯然，這種城鎮化模式奉行的是“以物為本”的發展理念，追求物質和技術層面的城鎮化，它往往把城鎮化過程簡單地看作是一個人口增加、行政區劃變更、城鎮規模擴大、城鎮化率提高的過程。物本型城鎮化模式違背了城鎮化發展的客觀規律，背離了城鎮化發展的初衷，城鎮化異化成為地方政府和政府官員追求政績的手段，直接導致了當前中國城鎮化發展質量不高，不僅存在著人口不完全城鎮化、土地過度城鎮化、房地產城鎮化、城市發展失序等問題，還帶來了空間過度集中、資源大量消耗、經濟結構失衡、環境污染嚴重、社會矛盾激化等系統性社會風險。有學者將這種現象稱之為“行政擴張型虛假城市化”，即在城鎮化進程中，地方政府利用國家城鎮化政策的缺陷，單方面的將農村戶籍人口轉變為城市戶籍人口，追求城市管轄范圍的擴大或城市級別的提高，而其間“被城市化”的人口和地區仍然采用農村的管理方式，無論是空間形態、職業特征，還是生活方式都沒有發生根本改變，政府行為具有很強的行政權力擴張沖動，虛假地提高了城鎮化水平。[10]endprint

2.在城鎮化的治理體制上，實行政府一元治理。聯合國在《建設“包容性城市”的宣言（草案）》中指出：“城市管理是個人和公私機構用以規劃和管理城市公共事務的眾多方法的總和。這是一個調和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的持續過程。它包括正式的體制，也包括非正式的安排和市民的社會資本。”依據城鎮化三元參與理論[11]（參見表2），城鎮化不能局限于政府參與，它需要整合政府、市場、社會多元主體的力量。然而，在中國傳統的政府主導型城鎮化模式下，政府是城鎮化的絕對主體，它排斥其他主體而對城鎮化進行一元治理，政府通過計劃引導、參數調節、政策控制、宏觀資本配置等手段，扮演了城鎮化戰略的制定者、城鎮化制度的供給者、城鎮化進程的執行者和城鎮化績效的評定者等多重身份，[12]政府成為城鎮化進程中最強大的、最主要的甚至可以說無處不在的參與主體。如在城市基礎設施領域，政府幾乎承擔著為城市提供基礎設施的所有任務：從城市基礎設施的規劃設計、籌資到建設、運營和維護，政府幾乎壟斷了基礎設施發展的整個過程，而且這種政府投資管理體制也使得城市基礎設施的發展越來越受制于政府的有限財力。城鎮化是一個公共領域不斷擴張的過程，隨著城鎮化進程的推進，繼續采取政府一元治理的方式顯然無法滿足城鎮化進程中公共事務大量增加的需求。

3.在城鎮化的治理方式上，采取運動式治理。政府對公共事務的治理方式可以分為運動式治理和制度化治理。運動式治理是一種非常規的治理方式，與依賴于常規性的機構與制度的治理方式不同，運動式治理以政治與行政主體的自覺動員為特征，它既作為一種非常態的制度安排出現，也以運動式的制度安排為表征。[13]受社會資源總量限制、法律制度化不足以及常規治理能力不足等影響，以運動式方式解決公共領域中的現實問題，成為中國政府公共治理實踐中經常采用的治理方式，這在我國傳統的政府主導型城鎮化發展模式下表現得更加明顯。在政府主導型城鎮化發展模式下，政府習慣于用運動式治理的方式推進城鎮化，使得我國傳統城鎮化呈現“一哄而上”（缺乏戰略規劃）、“飲鴆止渴”（追求政績導向）、“自上而下”（倚重行政手段）、“頭疼醫頭”（缺乏制度配套）、“朝令夕改”（缺乏法治保障）等特征。[14]

（二）政策之治：中國政府主導型城鎮化發展模式的生成機理

新制度經濟學的泰斗道格拉斯·C·諾斯（Douglass C. North）在研究國家對于經濟增長的作用時提出了著名的“制度悖論”，即“國家的存在對于經濟增長是必不可少的，但它又是人為導致衰落的根源”。“制度悖論”在中國城鎮化領域具體表現為政府主導型陷阱：一方面，政府通過強大的資源整合能力加速了城鎮化進程，有利于在短期內實現一定的城鎮化目標，地方政府越來越依賴運用政府力量推進城鎮化；另一方面，政府主導型城鎮化模式又缺乏制度理性，導致城鎮化質量不高，偏離了城鎮化發展的最終目標。簡單地說，政府主導型城鎮化陷阱就是由于政府自身的缺陷，使得政府在推進城鎮化進程的同時也成為城鎮化發展障礙的“雙刃劍”現象。中國之所以采取政府主導型城鎮化模式，其本質就是“政策之治”在城鎮化領域的具體體現：

1.制度根源：計劃經濟體制的邏輯起點與路徑依賴。中外城鎮化的經驗表明，推進城鎮化需要有效地發揮政府作用，但在中國計劃經濟體制尚未完全轉軌而市場約束又尚未完全建立的制度環境中，存在著誘發政府脫離市場導向以計劃方式推進城鎮化的“體制空洞”。西方城鎮化進程中也存在著政府職能的加強和復雜化，但西方國家不存在像中國這樣的計劃經濟歷史背景，所以也就不存在誘致政府職能過分擴大化、滑向計劃方式推進城鎮化問題。[15]中國有著深厚的中央集權傳統，經歷了漫長的封建社會，市場經濟因素從來就沒有得到過完整的發育。新中國成立后，中國建立了高度集權的計劃經濟體制，政府替代市場主導資源配置，這成為城鎮化進程的邏輯起點。受計劃經濟體制的慣性影響，政府在推進城鎮化進程中很難擺脫計劃經濟的思維慣性，習慣于依靠政府的“有形之手”，從而形成了城鎮化對政府機制的路徑依賴。另外，雖然中國改革開放的持續深入帶來了區域經濟的超常規增長，卻未能形成獨立、完整的市場經濟體系，政治邏輯持續性影響甚至支配經濟邏輯的運作過程，城鎮化進程中市場對資源要素調動規模與流動方向的作用模糊，誘發資源要素的“逆向流動”而導致資源浪費與荒蕪，[9]這進一步加劇了城鎮化對政府機制的路徑依賴。當前，政府通過一系列制度安排和政策設計對城鎮化進程進行干預，形成了由所有制形式、經濟體制、經濟發展戰略、社會資源分配制度、人口遷移政策和城市發展方針等構成的城鎮化制度環境。在這種體制制度環境下，城鎮化戰略的推行，首先強化的不是市場在城鎮化進程中的資源配置功能，而是使行政權力配置資源體系重新得到強化，從而進一步強化了政府主導型的城鎮化模式。

2.理性選擇：政府的“經濟人”動機和治理資源匱乏的現實掣肘。縱觀20世紀世界經濟史可以發現，二戰后迅速崛起的新興國家無一例外地選擇了“政府主導”來治理國家，原因在于“政府主導”可以實現經濟社會發展的迅速趕超，中國也不例外。中國的城鎮化戰略具有較強的趕超色彩，在國家將城鎮化作為一種社會治理工具的政治誘導下，地方政府具有強烈的機會主義動機，容易忽略城鎮化發展的客觀規律而選擇更易在短時間內迅速提高城鎮化水平的發展模式，政府主導型城鎮化模式因而成為了政府的理性選擇。更深層次的原因在于，城鎮化發展模式的選擇受到社會資源總量的約束，而在中國城鎮化領域，無論是以物質資源為核心的配置性資源，還是以行政力量、體制機制和制度文化等為核心的權威性資源都十分有限。在城鎮化治理資源匱乏且缺乏城鎮化治理經驗的情況下，政府除了選擇見效快的行政手段外，幾乎不存在可供選擇的其他治理工具。加之我國GDP導向的政績考核體系，誘導地方政府形成錯誤的城鎮化發展邏輯，即城鎮化等于城鎮規模的簡單擴大化，這就進一步激勵了地方政府的機會主義行為，作為理性“經濟人”的政府及其官員出于政績需要更易選擇能夠迅速擴大城鎮化規模的政府主導型城鎮化模式。于是在戰略制定、城市規劃、土地征用、舊城改造、基礎設施建設等城鎮化領域，政府的“無為之手”、“扶持之手”、“掠奪之手”隨處可見。有學者指出了中國城鎮化進程中的一個奇怪現象：隨著市場經濟體制的逐步建立，對于發展效率的認同和需求程度的不斷提高，城鎮化的內在規律和正面作用逐步得到政府的認可和肯定，這本應是行政力對城鎮化過程的影響逐步弱化、市場力不斷強化、市場主導型城鎮化逐步取代政府主導型城鎮化的契機。然而，也恰恰由于政府對城鎮化的意義和價值給予了前所未有的肯定，對城鎮化的行政干預不僅沒有弱化，反而呈現不斷加強的趨勢，政府主導型城鎮化正在以新的方式得到強化。由于行政推動下的城鎮化發展確實取得了顯著的績效，這無形中又鼓勵著各級政府更加依賴行政手段。[16]endprint

三、新型城鎮化進程中政府與市場關系調適：市場主導基礎上的政府引導

由于政府主導型城鎮化模式下政府與市場關系失調，抑制了市場在資源配置中的作用，難以實現資源優化配置，使得中國的城鎮化在一些重要領域出現了問題，如城鄉二元戶籍制度使農民工市民化所需的基本公共服務供給不均衡；過度行政化的城市行政體制限制了城市及城市群在市場機制下發育成熟；農村土地市場缺失阻礙農民實現合理的土地財產權益；政府與市場在城鎮建設中的職責不清引致投融資梗塞；政府有形之手越位使得城鎮化發展的產業支撐能力不強等。[1]城鎮化是與經濟形態和結構升級同步進行的，在新型城鎮化上升為國家戰略的背景下，我們應對目前的政府主導型城鎮化模式進行調整，其核心就是調適城鎮化進程中市場與政府的關系，建立符合國情的有中國特色的城鎮化發展模式。

（一）市場主導與政府引導：新型城鎮化進程中市場與政府的關系定位

要科學調適市場與政府的關系，首先必須厘清新型城鎮化進程中市場與政府的邊界，明確市場與政府的職能，協調市場與政府的作用手段。對此，黨和政府已經找到了明確定位：十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”2013年12月召開的中央城鎮化工作會議發布的公報強調：“推進城鎮化，要注意處理好市場和政府的關系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。”在2014年3月頒布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中提出，推進新型城鎮化必須堅持“市場主導，政府引導”原則，“正確處理政府和市場關系，更加尊重市場規律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，切實履行政府制定規劃政策、提供公共服務和營造制度環境的重要職責，使城鎮化成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、科學發展的過程。”由此可見，新型城鎮化進程中市場與政府的關系定位可以理解為市場主導基礎上的政府引導：市場要在生產要素集聚、產業經濟發展、城鎮建設等領域發揮主導作用，讓人口、土地、資本等資源要素能夠在城鎮化建設過程中形成的平臺上自由流動，真正發揮市場在資源配置中的決定性作用；政府則主要從空間、人口、產業等城鎮化各要素協調發展出發，在重構自身與市場、社會關系的基礎上轉變職能，主要在統籌協調、公共服務、體制創新等方面發揮作用，確保在新型城鎮化建設中不錯位、不越位而又能補位。

表3是新型城鎮化進程中政府、市場、社會各主體在空間、人口、產業等城鎮化主要領域分別應扮演的角色。

（二）市場主導：充分發揮市場在城鎮化資源配置中的決定性作用

改革開放以來我國工業化、城鎮化及城鄉經濟快速發展的根本原因就在于不斷改革和發揮市場在資源配置中的作用。進一步推進市場經濟體制改革，更大程度地發揮市場在資源配置中的決定性作用，也是實現我國從傳統城鎮化到新型城鎮化轉型的關鍵所在。與傳統城鎮化道路不同，新型城鎮化的動力機制由政府主導變為市場主導，其核心是遵循市場經濟的演進規律，以市場化推動城鎮化，讓市場成為推進城鎮化的第一推動力。然而，目前新型城鎮化遇到的最大障礙，就是市場發展程度不夠的問題。因此，推進新型城鎮化必須尊重市場規律，依靠市場機制，以市場的力量引導資源要素流動和集聚，使與城鎮化相關的人口、土地、資本等資源要素在公平競爭的環境下能夠在城鄉之間、區域之間自由集聚和流動，保障不同市場主體的合法權益，從而充分發揮市場在城鎮化資源配置中的決定性作用。建立在市場主導基礎上的城鎮化，有助于不斷增強城鎮化可持續發展的內生發展能力；可以避免“有城無市、有城無業、有城無人”、農民“被城鎮化”和“造城運動”等偽城鎮化現象的出現，實現資源的優化配置；可以避免政府與民爭利、公益缺位、功利上位這種政府職能異化現象的出現，減少社會動蕩風險。[17]

（三）政府引導：以體制機制創新優化城鎮化建設中的政府行為

讓市場在城鎮化資源配置中起決定性作用的關鍵不在于市場本身，而在于政府改革。政府需要有壯士斷腕的勇氣推進職能轉變，打破市場發展的制度羈絆，通過一系列的體制機制創新優化城鎮化建設中的政府行為：首先，科學制定城鎮化發展規劃，引導城鎮化有序發展。各級政府要依據國家政策，因地制宜，科學編制本地區的城鎮化發展規劃，并將此作為城鎮化發展尤其是產業發展及空間轉型的基本依據。其次，加強城鎮化重點領域的制度改革，保障城鎮化規范發展。在土地制度領域，通過創新土地產權形式與流轉機制建立以保障農民土地權益為核心的土地制度；在戶籍制度領域，建立以人口遷徙自由化為目標的戶籍管理制度；在就業制度領域，通過構建城鄉一體的勞動力市場建立公平的統籌城鄉的勞動就業制度；在社會保障制度領域，建立城鄉一體化的社會保障體系；在財稅金融制度領域，通過豐富和拓展融資渠道建立有利于城鎮化發展的激勵機制。這些制度改革既可以減少政府對城鎮化的直接干預，又可以對產業發展及資源要素空間布局的重新劃分產生影響，從而不斷規范政府與市場、社會的關系并實現治理網絡的重構與創新。最后，完善城鎮化的監管體系，促進城鎮化科學發展。可以考慮將城鎮化建設的自主權下放給有條件的地區，在具體城鎮化建設規劃、資金籌措和產業布局上給予更多的決策權、審批權和相應的行政管理權。特別是針對行政等級化色彩較濃的城鎮管理體制，要通過優化行政區劃設置改革，依法調整行政區劃，簡化行政層級，合理增設城鎮建制，形成一個設置科學、布局合理、功能完善、集約高效的城鎮管理體制。同時，完善城鎮化政績考核體系和問責機制。要改革現行的以經濟指標為主要內容的政績考核體系，更多地將涉及民生的公共服務指標納入到政績考核指標中，構建體現開放、包容、可持續的政績考核體系，考核結果要作為城鎮化主要負責人職務變動的重要依據。在此基礎上，建立城鎮化建設的問責機制。對不遵循城鎮化發展規律，不按照城鎮化發展規劃執行的部門和領導，要進行行政問責，對觸犯法律的要依法追究其刑事責任。

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【責任編輯：孫 巍】endprint