生產建設項目水土保持存在的問題及對策

呂苑

摘要結合我國生產建設項目水土保持方案制度實施情況，分析了我國生產建設項目水土保持方案制度存在的問題，并提出相應的對策，以期為促進生產建設項目水土保持制度的有效實施提供參考。

關鍵詞生產建設項目；水土保持；問題；對策

中圖分類號S157文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2014）11-0268-01

自1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，我國的生產建設項目水土保持工作經歷了從無到有、不斷發展的過程，生產建設項目水土保持方案制度也隨之應運而生，并不斷完善。實踐證明，水土保持方案制度在我國經濟社會建設過程中起了關鍵的作用，是實現經濟社會可持續發展的有力支撐，應該長期堅持。但實際操作中，從方案編制到審查審批，從方案實施到設施驗收，在技術指出、管理以及制度上還存在一些問題，值得探討。

1存在的問題

1.1方案編報范圍不明確

新修訂后的《水土保持法》第25條規定：在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批。《新水土保持法釋義》中指出，“容易發生水土流失的其他區域”指的是平原地區。這可以理解為在平原地區，只要不是容易發生水土流失的區域，就無需編報水保方案。但“容易發生水土流失的地區”并沒有給出明確的界定標準；此外，《開發建設項目水土保持方案編報審批管理規定》（1995年水利部5號令，2005年水利部24號令修訂）規定：凡征占地面積在1 hm2以上或者挖填土石方總量在1萬m3以上的開發建設項目，應當編報水土保持方案報告書，其他開發建設項目應當編報水土保持方案報告表。這里是否“除了編報告書的，其余都要編報告表”，也顯得有些含糊。

1.2方案編制質量參差不齊

有的方案編制人員對水保專業相關的概念和定義把握不準，方案編制內容錯誤百出，如土壤流失背景值的含義、防治措施六大指標計算的方法、人工單價、材料單價、獨立費用費率取值與主體工程概（估）算之間的關系等；有的不注重項目現場考察和資料收集工作，僅憑個人主觀臆想和有限的項目資料閉門造車，審查匯報時一問三不知；有的照抄照搬，空洞無物，方案內容沒有針對性和可操作性，規范規定的數據、圖紙等內容缺失，只是將無關緊要的內容東拼西湊到一起，可讀性差。

1.3補報方案深度不夠

按現行規定，生產建設項目涉及補報水土保持方案的，其設計深度要達到初步設計階段。而如果項目正在建設，初步設計階段的方案不能夠指導措施的實施，如果項目已經建成，初步設計已經沒有任何意義。

1.4方案“三同時”制度落實不到位

水土保持“三同時”制度是水保工作的一個核心內容，但有時由于方案編制滯后、方案后續設計不到位、業主單位不重視、水利部門對自身建設項目監管不到位或者是水保部門監管不力等因素的影響，導致不能按時編報水保方案或方案只停留在審批階段，方案內容不能及時實施，水保方案成為一紙空文。如近年來建設的水電站工程、中小河流治理工程等涉水工程基本都編報了水保方案，但其業主和管理部門認為：主體工程實施方案已包含水保章節，不需要單獨編報水保方案，且項目建設資金中不包含水土保持方案編制費和水土保持補償費，因此沒有編報實施方案。這導致后來的類似項目爭相效仿，給水保行政執法造成十分被動的局面。

1.5行政干預影響嚴重

目前，我國仍處在經濟建設的高峰期，基礎設施建設、民生工程建設、經濟開發區建設、招商引資項目建設等比比皆是。一些地方行政領導為了項目的順利實施和早日建成，在前期工作中往往忽視水土保持工作的重要性，不編報水土保持方案，有的為了爭取項目資金的需要，如銀行貸款項目，而編制了方案，也僅僅是為了一紙批文，方案未必付諸實施，也更不會繳納水土保持補償費。這給水保監督執法部門造成一定的壓力，也給其他生產建設項目業主帶來負面的影響。

2對策

2.1補充法規條文，明確方案編報范圍

根據定義，水土流失是指在水力、重力、風力等外營力作用下，水土資源和土地生產力遭受的破壞和損失。這里并沒有限定于山區、丘陵區和風沙區，因此是否需要編報水保方案，要看項目建設是否存在水土流失，只要存在，就應該編報。這一點應該在水土保持法實施辦法或細則中予以明確；此外，征占地面積在1 hm2以下和挖填土石方總量在1萬m3以下的開發建設項目，是否都需要編報報告表，鑒于同樣的項目在不同地區造成的破壞程度和后果不同，各地可以根據實際情況確定下限范圍。

2.2注重培訓，提高從業人員技能

一是方案編制人員應加強業務培訓，提高業務技能，勝任崗位需要。二是應注重項目現場考察和基礎資料收集工作。考察現場不是游山玩水，不能走馬觀花，項目可研資料、相關圖紙等必須收集齊全，資料不全的項目不能隨便接手，需要現場明確的問題，必須現場解決。三是要嚴格按照規范要求編寫方案，做到內容全面而又文筆簡練，文、圖、表對應，能用圖、表說清楚的，盡量不用文字表述。四是實行方案編制資質市場準入制度，對符合水保方案編報資質管理規定的方案編制單位，實行備案制。對不符合規定的單位，不允許其在本行政區域內從事方案編制工作，或不予受理其所編報方案的審批事項。五是加強對方案編制單位的質量考核，規定1年之內方案審批不通過達2次以上或同一錯誤連續出現3次以上的，予以行業內通報，并要求其加強行業整頓，直到符合條件為止。

2.3依據事實解決補辦方案問題

若項目已進入施工準備期或正在建設，這時候可研階段和初步設計階段的方案都已經沒有意義，應直接達到施工圖深度，便于和主體工程同時施工；若項目已經完工或投入使用，應該直接由評估單位根據工程建設情況開展評估，比較順理成章。

2.4加強監管，確保方案落實到位

一是水保部門要切實履行職責，加強對已批復項目的監管，加大項目施工期間的監督檢查力度，對不執行已批復水保方案的情況，及時提出整改要求，拒不整改的，下發整改通知書，情節嚴重的，可依法責令停止施工。二是水保部門要增強自身的服務意識，加強與其他政府職能部門的協作配合，爭取取得支持。三是對已完工的項目及時開展竣工驗收，驗收合格的印發竣工驗收鑒定書，驗收不合格的，責令限期整改，否則對項目建設單位進行通報。四是水利部門應帶頭執行水土保持法。其身正，不令而從；其身不正，雖令不從。作為水保法的執法機構，如果在自身沒能嚴格執法的前提下去要求別人，終究顯得底氣不足，也有失法律的公平。

2.5加強宣傳，盡快落實考核制

一是要加大水土保持宣傳力度，向政府的行政領導宣傳，也要向社會各界的人民群眾宣傳，擴大社會各界對水土保持法律、法規的知曉率，提高人民群眾對水土流失危害的認知程度，動員社會各界共同監督，營造良好氛圍，逐漸由水保部門的執法監督向政府部門的主動辦理和社會各界的輿論監督過渡；二是按照新水保法要求，盡快落實水土保持政府目標考核責任制，讓水土保持工作作為政府目標考核的一部分，變“行政干預”為“行政領導”，則所有的問題將迎刃而解。

3結語

生產建設項目水土保持方案制度實行近20年，水保方案編制相關規定還不甚明晰，方案編報質量和實施情況等方面仍然存在一些問題。因此，水保方案編制人員技術水平亟需進一步提高，水保監督執法部門工作力度需要進一步加強。同時，上級部門在出臺各項規章制度時也應考慮其可操作性，使生產建設項目水土保持方案制度真正落到實處，使生產建設過程中產生的水土流失能夠得到有效的防治。

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