順應民生需求 完善江蘇特色社會養老服務體系

中共江蘇省委黨校第12期省管干部進修班

江蘇是全國較早進入老齡化社會的省份。針對這一省情特點，省委、省政府把社會養老服務工作作為貫徹落實科學發展觀，保障和改善民生，構建和諧社會的重要內容，確保江蘇省社會養老服務體系建設與經濟社會發展相協調、與“兩個率先”進程相同步、與人口老齡化水平相適應，初步走出了一條順應民生需求，具有江蘇特色的養老服務新路。

一、江蘇養老服務發展的成效及特點

近年來，全省養老服務快速發展，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系初步建立，老年消費市場初步形成，老齡事業發展取得顯著成就。

1.注重政策引領，養老制度日趨健全

自2009年起，江蘇省委、省政府先后出臺了《關于加快我省老齡事業發展的意見》、《關于推進民生幸福工程的意見》、《關于進一步加強新時期民政工作的意見》和《關于進一步加強農村五保供養服務機構建設管理的意見》等政策、制度。2013年，《江蘇省老年人權益保障條例》經江蘇省十一屆人大第二十次會議討論通過并頒布實施，以法律形式強化了養老服務體系建設。上述系列法規和政策的出臺，有力地調動了全省各方面力量投入社會養老事業的積極性，為江蘇省社會養老服務體系建設提供了強有力的制度保障。

2.注重平臺搭建，養老服務體系逐步完善

江蘇省已初步形成了功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。

筑牢基礎，居家養老服務廣覆蓋。江蘇各地高度重視居家養老服務中心（站）建設，通過提供覆蓋廣、功能全、周到便捷的各種居家服務，筑牢居家養老基礎。在居家養老服務中心建設中，江蘇還將傳統家政服務與現代科技手段相結合，整合社會養老服務資源，探索建立“虛擬養老院”、“一鍵通”等信息平臺，不斷提升居家養老服務檔次。

緊扣需求，社區養老服務成為常態。構建了“需求——服務”的基本模式，提供了適合老年人特點和需求的細致服務，并通過購買服務和義工、大學生志愿者、黨員干部周末義務服務等多種形式，為社區老年人提供日托、銀發餐桌、康復、文化娛樂、心理咨詢熱線等服務，多方位滿足老年人的社區養老需求，社區服務中心成為老年人頤養天年的生活和精神家園。

多源參與，養老機構支撐作用不斷提升。近年來，全省把養老服務設施建設作為推動基本公共服務均等化的重要內容，充分發揮機構養老的骨干支撐作用。通過公共財政加強公辦養老機構建設，通過稅費減免、建設補貼、購買服務等優惠政策鼓勵社會力量興辦養老機構，確保老年人在居家養老和社區養老無力支撐的情況下，能夠在專業養老機構找到自己的依托之所，有一個安心、舒心、樂心且幸福和高質量的晚年生活。江蘇省采取多種措施，引導、支持社會力量參與養老機構建設和運營管理，形成公辦民營、合資合作、民建公助等多形態養老服務社會化運作模式。截至2012年底，全省養老機構床位總數達到33.23萬張，其中公辦養老機構有（包括農村敬老院）24.787萬張，民辦養老機構有8.445萬張，機構床位數占老年人口數的2.47%。在增加床位供給的同時，全省養老機構著力推進醫養融合發展，床位結構日趨合理，更好地適應了失能、失智老人的服務需求。各地通過政府資助支持、建設資金補貼、日常運行補貼等政策，鼓勵現有養老機構增添護理型床位，新建養老護理院。同時，加強與衛生部門溝通，支持規模較大的養老機構建立內設醫療機構，全省已有多家養老機構取得醫療機構執業許可證。從江蘇養老實踐看，醫養融合發展契合目前養老實際，是未來機構養老的發展方向。

3.注重資金投入，養老服務體系根基不斷夯實

全省各級堅持以公共財政為導向，不斷加大對社會養老服務體系建設的投入，先后實施了農村敬老院“關愛工程”、社區居家養老服務中心、養老服務機構、服務人才隊伍和養老服務信息化等方面的建設，有效夯實了全省養老服務體系的根基。同時，全省還普遍建立了高齡老年人補貼制度和城市“三無”老人供養制度，服務政策進一步完善，農村五保對象集中供養和分散供養標準逐年提高。優惠政策和政府資金的不斷投入，有力地促進了養老服務的健康發展，標志著江蘇老年福利制度正向適度普惠型邁出重要步伐。

二、江蘇養老服務存在的突出問題

總體而言，江蘇社會養老服務體系建設取得了顯著成效，呈現出蓬勃發展的良好態勢，但也面臨“未富先老”、“未備先老”等諸多挑戰。

1.養老服務產業政策滯后，現有優惠政策落實難

近年來，對于養老服務，省級層面上出臺了許多相關政策。然而，與發達國家相比，還存在養老服務產業政策滯后、制度單一以及宏觀指導性文件多、微觀操作性規章少等問題。如為了享受優惠政策，社會力量辦養老服務機構大都選擇以民辦非企業身份在民政部門登記，而按照現有規定，民辦非企業產權屬于社會，不能分紅，不能貸款，這與“誰投資誰受益”相矛盾。同時，有些現行的優惠政策缺乏可操作的執行細則，難以得到有效落實，表現在落實土地難、享受補助與公辦機構不均等、投資收益低等方面，影響了社會力量參與養老服務的積極性。

2.居家養老服務水平參差不齊，城鄉差別明顯

在養老服務體系中，居家養老是重要基礎，居家養老中心（站）的服務能力和水平決定著居家養老的質量。一些地區雖然實現了城區居家養老服務全覆蓋，但是城鄉之間存在明顯差別。城市居家養老服務中心的硬件條件、服務水平顯著好于農村。同時，中心（站）之間服務水平參差不齊，有的條件簡陋、服務功能不強，有的流于形式，一些農村居家養老服務站由于路途較遠、開放度不夠、服務項目單一等原因導致利用率不高。這些都與老年人日益增長的照料護理、醫療康復、精神慰藉等方面的服務需求不相適應，亟待解決。

3.養老床位總量不足結構失衡，服務能力有待提升

目前，全省養老機構床位與老年人入住機構養老的需求量相比，總量顯著不足，結構不合理。預計到2015年，全省能實現每千名老人床位擁有數為30張；到2020年，每千名老人床位擁有數為40張。但是，仍未達到發達國家50張的下限。同時，現有床位配置結構不合理，從性質上看，公辦養老機構床位多，民辦養老機構床位少；從功能上看，自理型床位多，護理型床位少。一方面，護理型床位“一床難求”，有護理需求的老年人不得不長時間等待入住；另一方面，很多養老機構的床位利用率不到50%，大量床位閑置，尤其是農村敬老院。雖然各級政府花大力氣加強農村敬老院建設，但由于多種因素，入住率不高。部分養老機構仍存在運行機制不活、管理不夠規范、服務人員專業水平低等問題，提供的服務多側重于生活照料和日常護理，無法滿足老年人醫療保健、康復護理、精神關愛、文化娛樂、法律維權和臨終關懷等多元需求。相當多的養老機構人員為農村轉移勞動力，待遇較低、年齡偏大、文化素質不高，缺乏醫療保健和老年服務專業技能。這些現狀制約了養老機構在養老服務體系中的支撐作用。

4.養老服務保障不高，個人負擔較重

由于歷史欠賬較多、準備不足、“未富先老”等原因，江蘇省養老服務保障水平不高，個人負擔較重。與發達國家養老服務資金大多由政府承擔相比，江蘇滿足養老需求的資金來源主要還是依靠個人。調研中我們發現，江蘇省老年人群的特點是空巢獨居老年人多、中低收入老年人多、失能半失能老年人多。農村老年人參加養老保險得到的養老金，連基本生活都難以承擔，更談不上支付養老服務費用了。城市中的多數老年人是企業退休或下崗人員，每月1000多元的收入，僅夠維持基本的生活所需，常常因無力支付養老機構費用而陷入養老困境。

三、完善江蘇特色社會養老服務體系的建議

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為了加快建立覆蓋城鄉居民的社會養老服務體系，使所有老年人都能夠分享發展成果，幸福地安度晚年，我們提出以下幾點建議。

1.注重頂層設計，促進養老產業健康發展

江蘇養老服務體系建設位于全國前列，起著引領和先導作用，應從政策、資金、技術和體制等方面，完善頂層設計，盡快出臺適合省情的實施意見。進一步梳理、完善、細化相關政策措施，建立科學合理、配套完善的社會養老服務業管理機制，加快制定養老服務產業政策，在建設資金、土地征用、稅收、信貸、金融保險等方面提供更大、更多的政策扶持，促進養老產業的健康發展。《江蘇省政府關于進一步加快發展養老服務業的實施意見》已正式出臺，這是全省老年人的福音。

2.深化養老服務體制改革，完善養老服務體系建設

堅持政府主導，鼓勵社會參與，健全管理制度，確立“投資主體多元化、運行機制市場化、服務方式多樣化、服務對象公眾化、服務隊伍專業化”的目標，完善以居家養老為基礎，以社區服務為依托，以機構養老為支撐，以現代信息技術為手段的社會養老服務體系建設。

整合資源，著力提升城鄉社區居家養老服務功能。通過有效整合通信網絡、智能呼叫、互聯網等科技手段，以信息化、智能化呼叫救助服務平臺為支撐，以建立老年人信息數據庫為基礎，以提供緊急救援、生活照料、家政服務為基本服務內容，對接老年人服務需求和各類社會主體服務供給，為老年人提供便捷的居家養老服務。

加強規范管理，大力扶持社會力量興辦各類養老服務機構。采用公建民營、民辦公助、政府購買服務等方式，增強機構活力，提升服務功能。加快養醫結合，以滿足老年人特別是高齡、失能老人機構養老需求。積極引入第三方評估機制，對養老服務機構的服務技能和服務質量、入住公辦養老機構和享受政府購買服務對象資格、財政資金補助對象資格等開展社會評估、評審。針對養老護理員待遇不高、專業化程度低等現狀，建立養老護理員薪酬遞增機制、特崗機制，切實提高養老護理員工資水平和社會地位，加大培訓力度，不斷豐富養老服務內涵，提高養老服務隊伍綜合素質和能力。

3.發揮政府主導功能，不斷增加養老服務內容

以政府為主導，發揮社會力量的作用，在著力保障特殊困難老年人的養老服務需求、確保人人享有基本養老服務的同時，不斷完善市場機制，提供方便可及、價格合理的各類養老服務和產品，滿足養老服務多樣化、多層次需求。

全面實施養老服務補貼制度。對符合條件的高齡、獨居、失能半失能困難老年人進行評估，采取政府購買服務的方式，為他們入住養老機構，接受社區居家養老服務或者簽約委托親友、鄰里服務提供支持。

建立普惠型老年人意外傷害和長期護理保險制度。堅持政府支持、機構投保、保險公司運作的原則，實施養老服務機構政策性保險制度。

高度重視老年人的精神關愛。加強專業社工和心理醫生隊伍建設，建立老年心理服務組織和服務網絡，鼓勵老年人參與社會活動，志愿者（社工）上門開展談心活動，及時化解老年人不良情緒，提高老年人精神生活質量。

嘗試實行包括“以房養老”在內的新型養老模式。“以房養老”即“老年人住房反向抵押養老保險”，是一種將住房抵押與終身年金相結合的創新型商業養老保險業務。從調研情況看，由于我國傳統養老觀念、房地產及金融保險政策等因素，相當多的老年人和家庭難以接受這種養老方式，金融業人士也抱遲疑態度。因此，類似“以房養老”等新型養老方式還停留在概念階段，可以采取穩妥、客觀的態度在小范圍內加以嘗試。

注重隊伍建設，不斷提高養老服務人員專業化水平。建立養老護理員津貼制度，切實提高養老護理員收入水平。同時，健全養老護理員培訓制度，盡快提升養老服務人員專業化水平，并逐步建立起養老服務人員持證上崗的職業準入制度，為養老服務事業發展提供人力資源支撐。

勇于探索，推動養老服務業提速發展。加快制定全省養老產業發展規劃，研究出臺養老產業園區認定標準，實施養老產業園區土地、水電氣等要素保障方面的優惠政策。探索建立養老產業發展專項扶持基金，通過發揮政府資金撬動社會資本參與養老產業發展的作用，推動養老產業的提速發展。

責任編輯：高莉

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