優化社會保障政策 共享城鎮化發展成果

一、被征地農民社會保障

仍然存在制度瓶頸和政策落實問題

雖然江蘇省被征地農民社會保障政策不斷完善，很大程度上滿足了被征地農民的社會保障需求，但現行被征地農民社會保障在制度設計、政策落實等方面還存在一些問題，影響被征地農民共享城鎮化發展的成果。

部分被征地農民應保未保，年輕群體參保率低。部分被征地農民對基本生活保障制度認可度不高，認為它是有政府參與的個人養老儲蓄；年輕群體由于工作預期不確定，加之面臨自身或家庭發展等現實問題，參保積極性普遍較低。課題組在省內的調查顯示：在獲得基本生活保障以后，42.22%的中青年被征地農民沒有參加任何養老保險；個別地區雖然也根據省政府文件精神，出臺了基本生活保障實施辦法，出于財政壓力卻沒能有效落實，仍對被征地農民簡單采取一次性貨幣補償安置。此外，各地政策較多關注省政府第26號令實行以來新增被征地農民社會保障問題，20世紀80年代初征地形成的早期被征地農民常被忽視而成為應保未保群體。

多種因素疊加造成部分群體不愿轉接城鎮社會保障。調查顯示，只有53.53%的失地農民明確表示愿意繳費參加城鎮養老保障。其中的影響因素是多方面的：年輕群體考慮到轉繳后續費成本較高、收益周期長，不愿轉保；未實現高質量就業、因?。模┲仑毜脑缙诒徽鞯剞r民，所得安置費已所剩無幾，已無力轉保；被征地單位人均耕地面積小、所得土地補償費少、經濟條件有限的被征地農民，也無力轉保；一戶多人符合轉保的，考慮到家庭經濟和生活狀況，通常只能轉保一人。此外，轉保繳費總額臨界點人員與臨界點外人員比較，要把安置費全拿出來，而不能得到政府額外補貼，心理失去平衡也不愿轉保。

基本生活保障和老年生活困難補助待遇偏低。長期以來，各市土地補償費和安置補助費普遍偏低，直接導致低繳費、低待遇群體比例高。2013年南京市基本生活保障最低檔次保障標準為每人550元/月，而同年南京市城鄉低保標準已經分別達到每人420元/月和每人600元/月。但早期被征地老年群體生活困難補助待遇較低。南京市自2007年開始發放早期征地老年群體養老費，雖然經多次調整，但因初始待遇低和調整幅度低，到2013年，南京市每月每人僅有245～385元/月。

被征地農民對城鎮居民醫療保障滿意度普遍不高。被征地農民普遍感覺，城鎮居民醫療保險雖然在用藥水平和方便醫療服務方面有優越性，且大病門診或住院報銷比例較高，但由于采取的是住院+門診大病的保障模式，雖然可以部分緩解醫療負擔壓力，但由于門診待遇偏低，又不能享受慢性病保險待遇，個人和家庭、特別是老年慢性病群體醫療負擔仍然很重。

中年被征地農民群體就業難、就業質量不高。課題組的調查顯示，被征地農民的失業率達到32.2％，明顯高于其他社會群體。尤其是女性40周歲、男性50周歲以上、征地前主要或者完全依賴土地為生的被征地農民，失去土地也就失去了維持生計的生產資料，就業問題更加突出。而由于年齡、健康狀況、文化程度、技能水平、信息獲取等多方面因素的制約，被征地農民大都從事工資低、穩定性差的工作，就業質量普遍不高，勞動合同的簽訂率僅為29.95%，勞動權益難以得到有效保障。特別是遠郊和欠發達地區的被征地農民，其就業機會和就業選擇性更少，擇業觀念保守又缺乏創業意識，就業難、就業質量不高問題更加突出。

二、完善現存政策，

合理確定被征地農民社會保障水平

社會保障涉及被征地農民切身利益和以人為核心的新型城鎮化發展大計，必須按照十八屆三中全會有關“健全城鄉發展一體化體制機制”的總體設計和2014年中央一號文件關于“加快推進征地制度改革”的具體要求，完善和規范被征地農民社會保障政策，重新合理確定被征地農民社會保障水平，實現被征地農民平等參與城鎮化進程、公平分享城鎮化和現代化的成果。

立足應保盡保，深入開展摸底調查工作，有效治理應保未保問題。各級政府相關部門要組織力量，對20世紀80年代初以來所有被征地農民數量、年齡結構、安置方式、保障政策、資金到位等情況進行全面摸底，既能及時督促政策執行和落實，又能準確掌握被征地農民總體數據，以便測算資金和完善政策方案。在此基礎上，各地依據現行政策規定，并結合當地實際情況，如經濟承受能力、被征地農民實際狀況等，將所有被征地農民納入城鄉社會保障體系。

大力推進基本生活保障轉接城鎮社會保障。將土地全部被征用的農民納入城鎮社會保障，無論從公平性、保障水平還是社會保障城鄉統籌來看都是最佳選擇，也符合十八屆三中全會提出的“把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”的精神。為此，各地應結合經濟發展和政府財力實際，逐步推進被征地農民基本生活保障轉接城鎮社會保障。一方面，要認真制定切實能體現政府財政補貼實惠和參保實惠的城鎮社保轉接政策，并就政策內容向年輕群體進行深入宣傳和解讀，積極引導年輕被征地農民參加城鎮社會保障；另一方面，對部分非自愿不參保人員可以考慮允許采取彈性繳費年限原則，適時或定時給予轉保。

大幅度提高基本生活保障和老年生活困難補助待遇標準。根據“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”的要求，改變以往“保障待遇隨城鎮低保線變動而變動、低檔待遇與低保線持平”的待遇調整思路，以“現有生活不降低、長遠生計有保障、城鎮化發展成果共分享”為指導原則，建立區別于城鎮低保、獨立的定期動態調整機制，通過各級政府多途徑、多層次政策，對選擇不同繳費檔次的原有和新增進保人員，以及早期被征地老年人員等全部進行待遇大幅度地同步提高。此外，要抓緊修訂有關法律法規，“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，保障農民公平分享土地增值收益，同時大幅提高被征地農民片區綜合地價中的社會保障費用標準。

逐步提高被征地農民城鎮居民醫療保險門診和慢性病報銷比例?？紤]到被征地農民在征地以前長年耕作，亞健康情況居多、慢性病居多，特別是老年群體對醫療保障需求更高而經濟收入有限等因素，在城鎮居民醫療保險實施過程中，可以探索將被征地農民作為特殊人員，提高門診和慢性病報銷范圍和比例。

加大對被征地農民就業、創業扶持，全面提高被征地農民就業質量。2014年中央一號文件明確提出“改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障”。為此，一方面要安排資金加強對被征地農民的就業技能培訓，立足于基礎、簡單、實用，著重提高被征地農民動手操作能力，促進充分就業；另一方面，在繼續發揮征地單位就業促進作用的基礎上，通過開發社區就業崗位、實行公共就業工程計劃等，多途徑廣辟渠道，促進充分就業。此外，政府要給予被征地農民更加優惠的創業扶持政策，積極鼓勵和支持被征地人員自主創業。同時，把資產建設作為被征地農民就業戰略的重要內容，高度重視并積極培植、引導和幫助被征地農民積累資產，確保被征地農民長期受益。

〔本文系南京農業大學李放教授承擔的省社科基金重點項目“被征地農民社會保障政策研究”成果〕

（江蘇省社科規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華

endprint

一、被征地農民社會保障

仍然存在制度瓶頸和政策落實問題

雖然江蘇省被征地農民社會保障政策不斷完善，很大程度上滿足了被征地農民的社會保障需求，但現行被征地農民社會保障在制度設計、政策落實等方面還存在一些問題，影響被征地農民共享城鎮化發展的成果。

部分被征地農民應保未保，年輕群體參保率低。部分被征地農民對基本生活保障制度認可度不高，認為它是有政府參與的個人養老儲蓄；年輕群體由于工作預期不確定，加之面臨自身或家庭發展等現實問題，參保積極性普遍較低。課題組在省內的調查顯示：在獲得基本生活保障以后，42.22%的中青年被征地農民沒有參加任何養老保險；個別地區雖然也根據省政府文件精神，出臺了基本生活保障實施辦法，出于財政壓力卻沒能有效落實，仍對被征地農民簡單采取一次性貨幣補償安置。此外，各地政策較多關注省政府第26號令實行以來新增被征地農民社會保障問題，20世紀80年代初征地形成的早期被征地農民常被忽視而成為應保未保群體。

多種因素疊加造成部分群體不愿轉接城鎮社會保障。調查顯示，只有53.53%的失地農民明確表示愿意繳費參加城鎮養老保障。其中的影響因素是多方面的：年輕群體考慮到轉繳后續費成本較高、收益周期長，不愿轉保；未實現高質量就業、因病（災）致貧的早期被征地農民，所得安置費已所剩無幾，已無力轉保；被征地單位人均耕地面積小、所得土地補償費少、經濟條件有限的被征地農民，也無力轉保；一戶多人符合轉保的，考慮到家庭經濟和生活狀況，通常只能轉保一人。此外，轉保繳費總額臨界點人員與臨界點外人員比較，要把安置費全拿出來，而不能得到政府額外補貼，心理失去平衡也不愿轉保。

基本生活保障和老年生活困難補助待遇偏低。長期以來，各市土地補償費和安置補助費普遍偏低，直接導致低繳費、低待遇群體比例高。2013年南京市基本生活保障最低檔次保障標準為每人550元/月，而同年南京市城鄉低保標準已經分別達到每人420元/月和每人600元/月。但早期被征地老年群體生活困難補助待遇較低。南京市自2007年開始發放早期征地老年群體養老費，雖然經多次調整，但因初始待遇低和調整幅度低，到2013年，南京市每月每人僅有245～385元/月。

被征地農民對城鎮居民醫療保障滿意度普遍不高。被征地農民普遍感覺，城鎮居民醫療保險雖然在用藥水平和方便醫療服務方面有優越性，且大病門診或住院報銷比例較高，但由于采取的是住院+門診大病的保障模式，雖然可以部分緩解醫療負擔壓力，但由于門診待遇偏低，又不能享受慢性病保險待遇，個人和家庭、特別是老年慢性病群體醫療負擔仍然很重。

中年被征地農民群體就業難、就業質量不高。課題組的調查顯示，被征地農民的失業率達到32.2％，明顯高于其他社會群體。尤其是女性40周歲、男性50周歲以上、征地前主要或者完全依賴土地為生的被征地農民，失去土地也就失去了維持生計的生產資料，就業問題更加突出。而由于年齡、健康狀況、文化程度、技能水平、信息獲取等多方面因素的制約，被征地農民大都從事工資低、穩定性差的工作，就業質量普遍不高，勞動合同的簽訂率僅為29.95%，勞動權益難以得到有效保障。特別是遠郊和欠發達地區的被征地農民，其就業機會和就業選擇性更少，擇業觀念保守又缺乏創業意識，就業難、就業質量不高問題更加突出。

二、完善現存政策，

合理確定被征地農民社會保障水平

社會保障涉及被征地農民切身利益和以人為核心的新型城鎮化發展大計，必須按照十八屆三中全會有關“健全城鄉發展一體化體制機制”的總體設計和2014年中央一號文件關于“加快推進征地制度改革”的具體要求，完善和規范被征地農民社會保障政策，重新合理確定被征地農民社會保障水平，實現被征地農民平等參與城鎮化進程、公平分享城鎮化和現代化的成果。

立足應保盡保，深入開展摸底調查工作，有效治理應保未保問題。各級政府相關部門要組織力量，對20世紀80年代初以來所有被征地農民數量、年齡結構、安置方式、保障政策、資金到位等情況進行全面摸底，既能及時督促政策執行和落實，又能準確掌握被征地農民總體數據，以便測算資金和完善政策方案。在此基礎上，各地依據現行政策規定，并結合當地實際情況，如經濟承受能力、被征地農民實際狀況等，將所有被征地農民納入城鄉社會保障體系。

大力推進基本生活保障轉接城鎮社會保障。將土地全部被征用的農民納入城鎮社會保障，無論從公平性、保障水平還是社會保障城鄉統籌來看都是最佳選擇，也符合十八屆三中全會提出的“把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”的精神。為此，各地應結合經濟發展和政府財力實際，逐步推進被征地農民基本生活保障轉接城鎮社會保障。一方面，要認真制定切實能體現政府財政補貼實惠和參保實惠的城鎮社保轉接政策，并就政策內容向年輕群體進行深入宣傳和解讀，積極引導年輕被征地農民參加城鎮社會保障；另一方面，對部分非自愿不參保人員可以考慮允許采取彈性繳費年限原則，適時或定時給予轉保。

大幅度提高基本生活保障和老年生活困難補助待遇標準。根據“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”的要求，改變以往“保障待遇隨城鎮低保線變動而變動、低檔待遇與低保線持平”的待遇調整思路，以“現有生活不降低、長遠生計有保障、城鎮化發展成果共分享”為指導原則，建立區別于城鎮低保、獨立的定期動態調整機制，通過各級政府多途徑、多層次政策，對選擇不同繳費檔次的原有和新增進保人員，以及早期被征地老年人員等全部進行待遇大幅度地同步提高。此外，要抓緊修訂有關法律法規，“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，保障農民公平分享土地增值收益，同時大幅提高被征地農民片區綜合地價中的社會保障費用標準。

逐步提高被征地農民城鎮居民醫療保險門診和慢性病報銷比例?？紤]到被征地農民在征地以前長年耕作，亞健康情況居多、慢性病居多，特別是老年群體對醫療保障需求更高而經濟收入有限等因素，在城鎮居民醫療保險實施過程中，可以探索將被征地農民作為特殊人員，提高門診和慢性病報銷范圍和比例。

加大對被征地農民就業、創業扶持，全面提高被征地農民就業質量。2014年中央一號文件明確提出“改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障”。為此，一方面要安排資金加強對被征地農民的就業技能培訓，立足于基礎、簡單、實用，著重提高被征地農民動手操作能力，促進充分就業；另一方面，在繼續發揮征地單位就業促進作用的基礎上，通過開發社區就業崗位、實行公共就業工程計劃等，多途徑廣辟渠道，促進充分就業。此外，政府要給予被征地農民更加優惠的創業扶持政策，積極鼓勵和支持被征地人員自主創業。同時，把資產建設作為被征地農民就業戰略的重要內容，高度重視并積極培植、引導和幫助被征地農民積累資產，確保被征地農民長期受益。

〔本文系南京農業大學李放教授承擔的省社科基金重點項目“被征地農民社會保障政策研究”成果〕

（江蘇省社科規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華

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一、被征地農民社會保障

仍然存在制度瓶頸和政策落實問題

雖然江蘇省被征地農民社會保障政策不斷完善，很大程度上滿足了被征地農民的社會保障需求，但現行被征地農民社會保障在制度設計、政策落實等方面還存在一些問題，影響被征地農民共享城鎮化發展的成果。

部分被征地農民應保未保，年輕群體參保率低。部分被征地農民對基本生活保障制度認可度不高，認為它是有政府參與的個人養老儲蓄；年輕群體由于工作預期不確定，加之面臨自身或家庭發展等現實問題，參保積極性普遍較低。課題組在省內的調查顯示：在獲得基本生活保障以后，42.22%的中青年被征地農民沒有參加任何養老保險；個別地區雖然也根據省政府文件精神，出臺了基本生活保障實施辦法，出于財政壓力卻沒能有效落實，仍對被征地農民簡單采取一次性貨幣補償安置。此外，各地政策較多關注省政府第26號令實行以來新增被征地農民社會保障問題，20世紀80年代初征地形成的早期被征地農民常被忽視而成為應保未保群體。

多種因素疊加造成部分群體不愿轉接城鎮社會保障。調查顯示，只有53.53%的失地農民明確表示愿意繳費參加城鎮養老保障。其中的影響因素是多方面的：年輕群體考慮到轉繳后續費成本較高、收益周期長，不愿轉保；未實現高質量就業、因?。模┲仑毜脑缙诒徽鞯剞r民，所得安置費已所剩無幾，已無力轉保；被征地單位人均耕地面積小、所得土地補償費少、經濟條件有限的被征地農民，也無力轉保；一戶多人符合轉保的，考慮到家庭經濟和生活狀況，通常只能轉保一人。此外，轉保繳費總額臨界點人員與臨界點外人員比較，要把安置費全拿出來，而不能得到政府額外補貼，心理失去平衡也不愿轉保。

基本生活保障和老年生活困難補助待遇偏低。長期以來，各市土地補償費和安置補助費普遍偏低，直接導致低繳費、低待遇群體比例高。2013年南京市基本生活保障最低檔次保障標準為每人550元/月，而同年南京市城鄉低保標準已經分別達到每人420元/月和每人600元/月。但早期被征地老年群體生活困難補助待遇較低。南京市自2007年開始發放早期征地老年群體養老費，雖然經多次調整，但因初始待遇低和調整幅度低，到2013年，南京市每月每人僅有245～385元/月。

被征地農民對城鎮居民醫療保障滿意度普遍不高。被征地農民普遍感覺，城鎮居民醫療保險雖然在用藥水平和方便醫療服務方面有優越性，且大病門診或住院報銷比例較高，但由于采取的是住院+門診大病的保障模式，雖然可以部分緩解醫療負擔壓力，但由于門診待遇偏低，又不能享受慢性病保險待遇，個人和家庭、特別是老年慢性病群體醫療負擔仍然很重。

中年被征地農民群體就業難、就業質量不高。課題組的調查顯示，被征地農民的失業率達到32.2％，明顯高于其他社會群體。尤其是女性40周歲、男性50周歲以上、征地前主要或者完全依賴土地為生的被征地農民，失去土地也就失去了維持生計的生產資料，就業問題更加突出。而由于年齡、健康狀況、文化程度、技能水平、信息獲取等多方面因素的制約，被征地農民大都從事工資低、穩定性差的工作，就業質量普遍不高，勞動合同的簽訂率僅為29.95%，勞動權益難以得到有效保障。特別是遠郊和欠發達地區的被征地農民，其就業機會和就業選擇性更少，擇業觀念保守又缺乏創業意識，就業難、就業質量不高問題更加突出。

二、完善現存政策，

合理確定被征地農民社會保障水平

社會保障涉及被征地農民切身利益和以人為核心的新型城鎮化發展大計，必須按照十八屆三中全會有關“健全城鄉發展一體化體制機制”的總體設計和2014年中央一號文件關于“加快推進征地制度改革”的具體要求，完善和規范被征地農民社會保障政策，重新合理確定被征地農民社會保障水平，實現被征地農民平等參與城鎮化進程、公平分享城鎮化和現代化的成果。

立足應保盡保，深入開展摸底調查工作，有效治理應保未保問題。各級政府相關部門要組織力量，對20世紀80年代初以來所有被征地農民數量、年齡結構、安置方式、保障政策、資金到位等情況進行全面摸底，既能及時督促政策執行和落實，又能準確掌握被征地農民總體數據，以便測算資金和完善政策方案。在此基礎上，各地依據現行政策規定，并結合當地實際情況，如經濟承受能力、被征地農民實際狀況等，將所有被征地農民納入城鄉社會保障體系。

大力推進基本生活保障轉接城鎮社會保障。將土地全部被征用的農民納入城鎮社會保障，無論從公平性、保障水平還是社會保障城鄉統籌來看都是最佳選擇，也符合十八屆三中全會提出的“把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”的精神。為此，各地應結合經濟發展和政府財力實際，逐步推進被征地農民基本生活保障轉接城鎮社會保障。一方面，要認真制定切實能體現政府財政補貼實惠和參保實惠的城鎮社保轉接政策，并就政策內容向年輕群體進行深入宣傳和解讀，積極引導年輕被征地農民參加城鎮社會保障；另一方面，對部分非自愿不參保人員可以考慮允許采取彈性繳費年限原則，適時或定時給予轉保。

大幅度提高基本生活保障和老年生活困難補助待遇標準。根據“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”的要求，改變以往“保障待遇隨城鎮低保線變動而變動、低檔待遇與低保線持平”的待遇調整思路，以“現有生活不降低、長遠生計有保障、城鎮化發展成果共分享”為指導原則，建立區別于城鎮低保、獨立的定期動態調整機制，通過各級政府多途徑、多層次政策，對選擇不同繳費檔次的原有和新增進保人員，以及早期被征地老年人員等全部進行待遇大幅度地同步提高。此外，要抓緊修訂有關法律法規，“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，保障農民公平分享土地增值收益，同時大幅提高被征地農民片區綜合地價中的社會保障費用標準。

逐步提高被征地農民城鎮居民醫療保險門診和慢性病報銷比例?？紤]到被征地農民在征地以前長年耕作，亞健康情況居多、慢性病居多，特別是老年群體對醫療保障需求更高而經濟收入有限等因素，在城鎮居民醫療保險實施過程中，可以探索將被征地農民作為特殊人員，提高門診和慢性病報銷范圍和比例。

加大對被征地農民就業、創業扶持，全面提高被征地農民就業質量。2014年中央一號文件明確提出“改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障”。為此，一方面要安排資金加強對被征地農民的就業技能培訓，立足于基礎、簡單、實用，著重提高被征地農民動手操作能力，促進充分就業；另一方面，在繼續發揮征地單位就業促進作用的基礎上，通過開發社區就業崗位、實行公共就業工程計劃等，多途徑廣辟渠道，促進充分就業。此外，政府要給予被征地農民更加優惠的創業扶持政策，積極鼓勵和支持被征地人員自主創業。同時，把資產建設作為被征地農民就業戰略的重要內容，高度重視并積極培植、引導和幫助被征地農民積累資產，確保被征地農民長期受益。

〔本文系南京農業大學李放教授承擔的省社科基金重點項目“被征地農民社會保障政策研究”成果〕

（江蘇省社科規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華

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