我國服務(wù)型政府建設(shè)探析

摘要：市場經(jīng)濟體制下，服務(wù)型政府的目標及任務(wù)是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟環(huán)境，有效地提供制度性基礎(chǔ)設(shè)施以及公平公開的稅制服務(wù)、規(guī)制管理的制度框架，以強化市場經(jīng)濟體制實現(xiàn)良性運行。建設(shè)服務(wù)型政府是一個從理念變革到流程再造直至行為改造的全面、全過程、全員性的系統(tǒng)工程，因此是我國目前及今后相當長時期的一項重要而艱巨任務(wù)。本文從轉(zhuǎn)變職能、提高治理質(zhì)量等六個方面探析我國服務(wù)型政府建設(shè)應解決的若干問題。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府治理質(zhì)量政府職能轉(zhuǎn)變

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民意識的增強，公民對政府提供的服務(wù)有了更高層次的要求，公民不再僅僅滿足于政府管理好社會公共的一般事務(wù)，還要求政府提供更多、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以滿足日益進步和覺醒的公民意識。為此，西方大部分發(fā)達國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動。旨在轉(zhuǎn)變政府的規(guī)制施政理念，從傳統(tǒng)的以行政管制為主的模式，逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的要義在于關(guān)注服務(wù)公民社會，以實現(xiàn)市場職能與政府職能的協(xié)調(diào)為目標，以彌補“市場失靈”的補充性原則為指導，將政府職能定位在政策制定、秩序維護、體制創(chuàng)新、社會整合等方面，來設(shè)計政府公共管理及公共服務(wù)的職能及其程序。因此，我國服務(wù)型政府建設(shè)應該解決好以下問題：

1 切實轉(zhuǎn)變政府職能，為服務(wù)型政府建設(shè)奠定基礎(chǔ)

服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變政府職能是我國服務(wù)型政府建設(shè)的首要任務(wù)，也是我國建設(shè)服務(wù)型政府的前提。服務(wù)型政府不排斥規(guī)制，只是將“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚薄Ｕ嬖诘哪康氖菫楣裆鐣M行成本和利益的競爭制定規(guī)則①；在市場經(jīng)濟體制下，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟環(huán)境，有效地提供制度性基礎(chǔ)設(shè)施以及公平公開的稅制服務(wù)、規(guī)制管理的制度框架，以強化市場經(jīng)濟體制實現(xiàn)良性運行。

從社會經(jīng)濟發(fā)展的歷史來看，市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府之間的關(guān)系是密切相關(guān)的。在經(jīng)濟發(fā)展的一般周期，市場經(jīng)濟的獨立性越高對市場經(jīng)濟的良性發(fā)展越有利。只有充分開放和充分競爭的市場，才能達到最優(yōu)的資源配置。但是在經(jīng)濟發(fā)展的特殊時期，比如遇有重大的經(jīng)濟危機或國家戰(zhàn)爭期間，需要政府加大對市場經(jīng)濟的干預力度，市場經(jīng)濟自身的局限在于其過于自由、放任。在市場行為和政府權(quán)力的邊界方面，需要有基本的法律制度框架進行規(guī)范和約束?！缎姓S可法》是我國深入進行行政審批制度改革的重要法律依據(jù)。根據(jù)法治的基本思想，對公民而言，法無禁止即可為；對政府而言，法有禁止則不可為。只有秉承法治的思想意識，以彌補“市場失靈”的補充性原則為指導，將政府職能定位在政策制定、秩序維護、體制創(chuàng)新、社會整合等方面，來設(shè)計政府公共管理的職能及其程序，才能提高政府治理的質(zhì)量，推進服務(wù)型政府的建設(shè)。

2 提高政府治理質(zhì)量是服務(wù)型政府建設(shè)的目標

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一個核心內(nèi)容是提供規(guī)制管理的規(guī)則、制度性基礎(chǔ)設(shè)施以及規(guī)制管理的制度框架。服務(wù)型政府追求的應該是政府治理質(zhì)量，而不是簡單的行政效率。測度政府治理質(zhì)量的重要指標之一，就是從企業(yè)和社會公民的角度判斷政府能否和是否高效提供了上述的治理服務(wù)。因此，政府在公共管理決策及資源配置上應該以滿足民之所需、民之所愿為目標。

就我國政府而言，提高政府治理質(zhì)量，最有效的措施在于對政府的權(quán)力進行合理的解構(gòu)，從源頭進行切實有效的監(jiān)督。任何不受約束的權(quán)力運行，必然導致行政效率的低下和政府行政效果的打折。從西方社會的發(fā)展經(jīng)驗來看，政府的一部分權(quán)力是可以交付給社會組織的，通過對政府權(quán)力的合理解構(gòu)，不僅可以精簡政府人員，節(jié)約財政資金，還可以壯大社會公民組織，培育公民的社會自覺意識。一些專業(yè)領(lǐng)域的責任也可以由社會團體承擔，政府出資購買第三方社會團體的服務(wù)。比如在社會工作這個專業(yè)領(lǐng)域，政府完全可以放開限制，把城市社區(qū)服務(wù)交給專業(yè)社區(qū)工作機構(gòu)，這樣政府的職能就實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，制定權(quán)力運行規(guī)則，對第三方的權(quán)力行使進行監(jiān)督。培育強大社會組織既是發(fā)揮公民社會公民治理之積極作用的要求，也是降低我國長期居高不下之行政成本的要求。

3 從執(zhí)政為民出發(fā)，把服務(wù)作為構(gòu)建服務(wù)型政府的使命

人們聯(lián)合成為國家并受制于政府的一個重大目的，是保護他們的財產(chǎn)，以及他們的自然權(quán)利②。這是執(zhí)政為民的基本法理來源。因此，執(zhí)政為民的根本體現(xiàn)就是維護公共利益。這是服務(wù)型政府的根本標志，也是服務(wù)型政府的使命。這也是中國共產(chǎn)黨建黨立國之根本宗旨。從公共利益出發(fā)要求切實解決當前的一個突出問題，就是政府部門中存在的程度不同的公共利益部門化的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象嚴重背離了服務(wù)型政府的宗旨和使命，起到了損害民眾利益、敗壞社會風氣、積聚民怨的不良作用。政府既是對人類精神作用的巨大力量，又是為了公共事務(wù)的一套有組織的制度安排③。政府在公民社會具有示范作用和導向作用。歷史上不少大家對政府和人民之間的關(guān)系做了深入的研究。比如老子在《道德經(jīng)》里指出：“我無欲，而民自樸。”這句話中的“我”，是比做執(zhí)政者——政府及其公務(wù)人員隊伍?，F(xiàn)代的意思就是，執(zhí)政者如果沒有過多過高的私欲，老百姓的民風就會純樸自然，社會風氣良好。如果不是，則社會風氣就會敗壞。在我國社會利益日益分化和整合的今天，各個階層、利益團體、社會普通群眾之間在博弈的同時也在尋找著最大的利益交集。我國的政府從其性質(zhì)上來講，代表著最廣泛普通群眾的利益，因此，要以最廣大普通群眾的利益訴求為根本出發(fā)點，積極協(xié)調(diào)各個利益群體之間的關(guān)系，加快社會分散團體的利益整合，在博弈和平衡之間尋找共識，維系整個社會結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)良性運行。

4 尊重和保護公民知情權(quán)、參與權(quán)是服務(wù)型政府建設(shè)的重要條件

公民參與過程實質(zhì)上就是善治的過程和體現(xiàn)。善治的實質(zhì)就是國家權(quán)力向社會的回歸；善治的過程就是還政于民；善治的實現(xiàn)有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同④。因此，公民參與是善治的重要保障，是服務(wù)型政府建設(shè)的重要條件。廣泛的公民參與既能為政府科學決策提供全方位的信息，尤其是專業(yè)化團體的專業(yè)意見，能夠減少政府決策的失誤，避免政府官員短視行為帶來的危害，也是實行政府治理社會監(jiān)督的客觀要求。每一個公民都享有獲得與自己利益相關(guān)的信息的權(quán)利。這就要求政府信息公開，治理程序透明，并將政務(wù)公開制度化。置于公眾監(jiān)督下的公權(quán)力不易產(chǎn)生腐敗。這也是執(zhí)政為民的根本要求。服務(wù)型政府不僅是一個透明的政府，也是一個問責的政府。

5 在法律的框架下運行權(quán)力是服務(wù)型政府建設(shè)的保障

黨的第十八次代表大會報告中明確指出：以制度管權(quán)力。其實質(zhì)就是要在法律的框架下運行權(quán)力。新一屆高層領(lǐng)導從制度層面對政府的權(quán)力進行約束，是為法治社會的構(gòu)建做出的重大決策。政府權(quán)力來源于人民，其權(quán)力的使用也必須受到人民的監(jiān)督，在監(jiān)督政府權(quán)力方面，法律制度是最為有效的。服務(wù)型政府的一切權(quán)力的行駛，都要在法律的制度框架內(nèi)進行。尊重法律、敬畏法律是服務(wù)型政府制定決策、執(zhí)行決策的重要基石。韓非子說過：“國無長強，無長弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”⑤。服務(wù)型政府必以法治為理念，以完善的法律條文細則與規(guī)范自由裁量權(quán)的應用為體現(xiàn)。在服務(wù)型政府的法治理念中，法律具有至高無上的地位，法有禁止則不為。這也是法治社會進步的表現(xiàn)，構(gòu)建社會主義和諧社會的整體系統(tǒng)，包含法治社會、公民社會的維度。而基于法律的約束框架，任何人在法律面前一律平等，政府的權(quán)力運行，需要法律加以約束和規(guī)范。

6 提高政府公務(wù)人員整體素質(zhì)是服務(wù)型政府建設(shè)不可或缺的重要條件

服務(wù)型政府的建設(shè)和運行離不開一支具有較高服務(wù)意識、較高職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)能力的公務(wù)人員隊伍。他們肩負著公共政策的制定、公共管理規(guī)制的制定、規(guī)制管理的制度框架的制定、市場環(huán)境和市場秩序的維護、制度性基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計及其建設(shè)監(jiān)管等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供重任。他們是公權(quán)力的具體行使者，是服務(wù)型政府的具體踐行者。他們的行為直接關(guān)系到服務(wù)型政府宗旨的實現(xiàn)。因此，為建設(shè)服務(wù)型政府，我們應該著力加強公務(wù)人員隊伍建設(shè)：

6.1 加強宣傳教育并使之持之以恒，從整體上樹立“權(quán)為民所賦”、“權(quán)為民所用”、“權(quán)為民所想”的執(zhí)政為民意識，并將這種意識貫穿到執(zhí)政的各個階段、各個環(huán)節(jié)和各項活動中去。如時下中央在全黨開展的群眾路線教育實踐活動。要將這項活動納入制度框架里，而不是把它當做運動過過場。通過持之以恒的宣傳教育，使公共管理真正成為一種職業(yè)，一種為公民社會服務(wù)的職業(yè)，而不是一場權(quán)力的追逐。這才是服務(wù)型政府的彰顯。

6.2 重新認識和定位公務(wù)員隊伍的人力資本投資，從整體上提高公務(wù)員隊伍執(zhí)政為民的職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)能力。提高政府治理能力靠的是一支深諳公共管理事務(wù)以及公共服務(wù)程序、具有較高社會管理水平的公務(wù)員隊伍。他們受過良好的職業(yè)訓練，具有較強的職業(yè)化意識和職業(yè)能力，能應對復雜的社會形態(tài)以及多變的社會現(xiàn)象，有較高的執(zhí)行力和一定的創(chuàng)造力（主要指公共服務(wù)和社會管理領(lǐng)域）。但是，與此同時我們要從人員招聘、人員培訓、人員使用等環(huán)節(jié)，切實警惕并消除公務(wù)員隊伍中存在的人力資本嚴重浪費的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不僅不利于服務(wù)型政府的建設(shè)，而且還會導致社會價值觀念的異化，最終背離執(zhí)政為民的宗旨。

6.3 加快并加強政府績效考核制度變革，以績效考核導向提升公務(wù)員隊伍的執(zhí)政質(zhì)量，從而促進服務(wù)型政府的實現(xiàn)?？冃Э己酥贫仁钦捌涔珓?wù)員執(zhí)政行為的導航儀、指揮棒?？冃Э己说囊幌盗兄笜梭w系代表著各級政府給公務(wù)員下達的公共事務(wù)目標以及公務(wù)員執(zhí)政的基本要求與標準。因此，有什么樣的績效考核制度必有什么樣的公務(wù)員執(zhí)政過程及其結(jié)果，也就有什么樣的政府治理質(zhì)量。政府績效考核制度變革直接關(guān)系到是否能建設(shè)一個服務(wù)型的政府。

7 結(jié)束語

綜上所述，服務(wù)型政府建設(shè)是一個從理念變革到流程再造直至行為改造的全面、全過程、全員性的系統(tǒng)工程。不僅需要政府及其公務(wù)員隊伍達成共識，也需要社會公民的積極響應和參與。

注釋：

①[美]喬治·費雷德里克森：《公共行政的精神》（張成福等譯），中國人民大學出版社，2003年版，第25頁。

②[美]約翰·洛克：《政府論》（葉啟芳等譯），商務(wù)印書館，1964年版，第59頁。

③[英]J·S·密爾：《代議制政府》（汪暄譯），商務(wù)印書館，1982年版，第29頁。

④參見俞可平：《民主與陀螺》，北京大學出版社，2006年版，第86頁。

⑤《韓非子》，山西古籍出版社，2003第一版，第20頁。

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