走到十字路口的公積金制度

王井懷+魏飚+韓冰

近年來，住房公積金制度暴露出的問題越來越多。一些專家認為，現行公積金制度“名存實亡”趨勢日益明顯，在健全制度、打擊違法行為的同時，決策層應該適應形勢變化，調整制度設計。

樓市限購松綁的背景下，公眾對公積金的“渴求”更甚。但眼前的尷尬現實是，這一本應福蔭公眾購房的政策，依舊處在“咫尺與天涯”的不可及中。

是為中低收入者“雪中送炭”，還是為高收入人群“錦上添花”？ 背負著各種質疑的公積金制度，興許走到了十字路口。

住房公積金亂象叢生

2014年下半年剛開始，廣州公積金貸款已經被迫“限流”。

7月下旬，廣州市公積金管理中心悄然出臺限制措施，將下半年每個月的貸款額度指標嚴控在10億元以內。這意味著，一旦當月額度放完，貸款需求者只能排隊等待。廣州公積金管理中心稱，“限流”是由于去年和上半年放貸過快，致使今年下半年貸款額度緊張。

值得注意的是，從今年3月份就開始首輪征求意見的廣州公積金“新政”，擬規定“只能貸款一次”、“延遲繳交年限”等苛刻條件，因而被稱為“史上最嚴”的公積金調控政策。

事實上，無論是“限流”還是“新政”，都凸顯了廣州市公積金吃緊狀況。

數據顯示，2013年廣州公積金貸款發放317億元，遠遠超過年放款量150億元左右的正常情況。2014年貸款額度縮減到170億元，但前5個月已經用去100億元的額度。

令人疑慮的是，盡管這筆資金被快速消化，但卻只惠及了不足一成的繳存人。廣州市政協常委曹志偉告訴媒體，“根據統計，2013年廣州市住房公積金繳存人中，9%的貸款人使用了約80%的公積金余額，而大約有80%的繳存人仍未使用住房公積金?！?/p>

“80%的資金被不足10%的少數人貸走，”中國社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立表示，“這種情況已成為公積金在使用方面最突出的問題。”越來越多的質疑者認為，現行的公積金制度，沒能為中低收入者“雪中送炭”，卻成了高收入人群“錦上添花”的工具。

我國的住房公積金制度1991年發軔于上海。是年，上海市借鑒新加坡中央公積金的制度經驗，建立起住房公積金制度。之后，北京、天津、南京等城市相繼效仿。1994年國務院發布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，將這一制度在全國鋪開。

全面推行20年后，針對住房公積金制度的爭議愈發強烈。如，住房公積金提取條件苛刻，沉淀率高。國家《住房公積金管理條例》中規定繳納人只有在6種情況下可以提現，盡管不少地方住房公積金管理中心開始嘗試“突破”，但國家的條例規定得很清楚，地方上也不敢有太出格的動作。

這便造成了公積金的高沉淀率。以太原住房公積金中心為例，截至2013年底，中心累計歸集住房公積金429.57億元，累計辦理提取161.74億元；累計發放住房公積金個人貸款5.5萬余戶，發放金額85億元，貸款余額56億元。

同時，非法套現猖獗也是一大問題。“辦理假房產證、假發票是常見的非法套現手段?！碧凶》抗e金管理中心稽查隊一中隊張隊長說。據介紹，為非法提取公積金，套現者會通過中介公司來偽造房產證、購房合同、租房合同等資料，后者會收取10%至20%的中介費，有的甚至高達30%。

更令人擔心的是，非法中介開始由以前三五人流動作案向輻射全國的“正規軍”轉變。有記者以套現的名義聯系了此行小有名氣的一家公司。該公司“業務員”張某介紹說，總部位于南京的這家公司已經成立了三四年，在全國20多個省份有分支機構。套現者只需提供個人身份證、單位名稱、照片等，便可在兩周內提取公積金。

制度執行中顯露的問題

南開大學經濟研究所教授鐘茂初說：“現行制度下，公積金提取難、收益低，對個人而言，幾乎是一筆強制性的長期存款?！?/p>

更不合理的是，個人對自己的住房公積金只有有限使用權，不能滿足一些突發性的大額資金需求。一名被發現的非法套現者辯解說：“我還有4年就退休，本來不想干這事，但兒子惹了官司，我真的急需用錢?！辩娒跽J為，較高的門檻既造成了公積金的高沉淀率，也容易誘發人們的非法套現行為。

同時，全國房產信息沒有聯網也增加了打擊非法套現的難度?！澳壳叭珖鞯氐姆课菟袡嘧C、購房合同等沒有統一的文本，發證機關、合同備案機關也不盡相同，尤其是各地的信息不能共享，我們核實起來困難重重?！碧凶》抗e金管理中心一名工作人員說，核實真假只能靠與房產所在地相關部門電話溝通。而且，現在假資料上填寫的房產所在地開始由一、二線城市變為小城鎮，這更增加了核實的難度。

按照現行規定，從住建部到省級、市級、縣級的公積金管理部門，只是松散的指導管理關系。各地住房公積金的繳存、使用和賬戶余額等，均由一個叫做“住房公積金管理委員會”的機構來決策。從目前情況看，各地住房公積金管理委員會的成員大都是由當地建設、財政、銀行、審計等有關部門代表擔任。

以廣州市為例，在2013年1月經廣州市政府批準聘任的最新一屆名單里，30名委員大部分來自省、市直機關以及事業單位、大型國企，鮮有公積金繳存主體的普通職工。北京市住房公積金管理中心官網信息顯示，北京市住房公積金管理委員會的33名委員，也分別來自中央和市級的機關事業單位及大型國企，并且33名委員均身兼重要職務，無一人是普通職工。

從上述管委會成員的構成中不難看出，各地的公積金管理中心實際上需要服從當地政府的指揮和調配?！斑@就導致了當地政府有 ‘非分之想時，可以很輕易地挪用公積金?！币辛⒄f。

實際上，政府挪用公積金的事件并不鮮見。吉林省通化市審計局2013年的一份 《審計移送通知書》顯示，該市住房公積金中心原黨組書記、主任車世剛在任職10年期間，違法挪用住房公積金11.25億元，通過造假手段騙取住房公積金貸款額度3.05億元。山東、青海等多地曝出住房公積金被管理人員違法挪用，引發廣泛關注。

其實，這并非一個新問題。早在2008年，審計署在對30個省區市的133個設區城市住房公積金歸集、管理和使用情況的審計中，就發現挪用住房公積金及其增值收益20億元，違規發放住房公積金個人貸款22億元。

住房公積金存廢之爭

“公積金制度的設計初衷是建立一種國家支持的社會互助購房基金，通過民眾住房資金的積累和周轉，采取金融互助的方式，提高全民的購房支付能力，同時也促進住房分配體制的轉變和政策性抵押貸款制度的建立，進而推動住房建設?！辩娒跽f，“然而時過境遷，現在公積金制度的資金互助目標早已有名無實，而且暴露的問題也越來越多?！?/p>

對此，專家認為，技術層面上需要修補漏洞。太原市住房公積金管理中心黃主任建議建立個人不良行為記錄，在一定時期內限制違法者辦理公積金提取或貸款業務?！案匾氖?，應該盡快建立統一、規范、共享的全國房產信息庫，這將會從源頭上制止不法分子的造假行為?！?/p>

“公積金聯網也是防止違法挪用的重要手段。聯網后可以監測大額或集中異動現象，加強監管。”一位住房公積金管理人員說。據了解，住房公積金聯網系統是“住房信息系統”的子系統之一。按照系統設計，將對各級公積金專有賬戶進行監控，包括公積金余額、劃轉、運作、使用等情況。另外，個人賬戶余額、提取使用等相關信息也將列入監控之內。各城市住房公積金聯網監管后，一直采用的屬地政府監管模式將被改變。

除技術手段外，鐘茂初認為應該考慮改革現行的住房公積金制度。對此，業界有兩種聲音，一種是保留公積金制度及管理部門，并逐步轉化為相應金融機構；另一種是徹底廢除，讓其逐步退出歷史舞臺。

事實上，住建部早在2011年底就明確提出，要在2012年6月前完成《住房公積金管理條例》修訂工作并上報；2012年底，住建部再次提出2013年要完成條例修訂工作。但兩次均未如期完成，直到今年仍在“繼續開展”、“盡快上報”。

根據復旦大學住房政策中心執行主任陳杰介紹，他曾經參與過為條例修訂提交建議，建議包括擴大公積金用途范圍，用債券形式進行多元化投資；放寬目前對租房提取公積金的過嚴限制；管理體制上逐漸實現資金跨區域流動，有匯總功能；明確公積金管理屬性，逐步向金融專業化的風險管理方向轉型等。

陳杰說，住建部等部委對上述建議也都認可，住建部幾位司長還為此召開了高端研討會，但會后便沒了下文。

“條例修改遲遲不能完成主要還是源于各方利益博弈?！币辛⒄f，首先最主要的博弈方是地方政府，另外，修改條例對于住建部自身也是一種壓力。目前國內一些學者提出要把公積金交由金融機構來管理。如果公積金以后由金融機構管理，就應該由銀監會來監管，而不是現在的住建部，作為政策監督者的住建部要“革”自己的命不是一件易事。

“住房公積金管理部門傾向于將其變為金融機構。”鐘茂初說，這樣管理部門可以靈活運營這一款項，提高繳存者的收益，并有效解決不愿繳存、非法套現等問題。

而部分學者則認為，住房公積金制度的歷史作用已經完成，越延續累積的問題越多，決策部門應討論這一制度的退出機制。

“再怎么修訂條例，也難以解決根本問題”。鐘茂初與一些主張廢除現行公積金制度的學者認為，應該徹底改變公積金管理中心的管理體制，把公積金轉化為社會保障制度的一部分，通過這種方式逐步淡化其住房保障功能，使其退出歷史舞臺。“現在，最關鍵的是要盡早決定公積金制度是保留、終止還是轉型?！辩娒跽f。