從省紀(jì)委書記看紀(jì)委變革

過勇

在過去的三十多年中，紀(jì)委在既有的制度框架下，朝向良好的反腐敗機(jī)構(gòu)方向有了顯著的改善。這在歷年省紀(jì)委書記權(quán)威性、獨(dú)立性、廉潔性和專業(yè)性的變遷中尤能體現(xiàn)出來。然而，紀(jì)委的未來改革不僅取決于其自身的發(fā)展，在很大程度上也取決于其在國家廉政體系中的位置。這涉及到政治體制改革的核心內(nèi)容。

分量和受重視程度先下降后上升

本文統(tǒng)計(jì)了1978年至2012年各省市區(qū)191名省紀(jì)委書記。為了便于比較，選擇1980年及之后每個(gè)5年的年份作為基準(zhǔn)年，比較各時(shí)段的省紀(jì)委書記職業(yè)背景。

從權(quán)威性來說，紀(jì)委書記在黨委中的排名是其直接反映。

在改革初期，省委常委通常由第一書記、常務(wù)書記、書記、常委組成，紀(jì)委書記一般由省委書記兼任。1980年代初，各省不再設(shè)第一書記，紀(jì)委書記一般任常委。2001年，“江蘇曹克明模式”開始推行，紀(jì)委書記逐步由副書記擔(dān)任。然而2006年省委“減副”，省紀(jì)委書記重新改由省委常委擔(dān)任。

由此來看，紀(jì)委書記的地位經(jīng)歷了一個(gè)從書記到常委，再到副書記，最后到常委的變化。

這卻并不能完全反映他們?cè)谑∥Ｎ瘯?huì)中的排名變化。他們的排名有時(shí)并不完全依據(jù)紀(jì)委的地位，而是以進(jìn)班子的先后順序排。

但可以肯定的一點(diǎn)是，2001年紀(jì)委書記從常委升格為副書記確實(shí)提高了紀(jì)委書記的排名和紀(jì)委的權(quán)威性。

此外，權(quán)威性還包括一些隱性的因素，比如紀(jì)委書記的政治發(fā)展?jié)摿Α?/p>

如果省紀(jì)委書記總是成為“最后一站”，那么說明這個(gè)職位并沒有受到太多的重視，他們的政治權(quán)威必然受到一定限制，工作激勵(lì)也會(huì)受到一定影響。相反，如果他們離任后能有較好的政治前途，那么其權(quán)威性必然會(huì)得到提高。

梳理省紀(jì)委書記的職業(yè)前途，很明顯從1980年到1995年，職業(yè)前景是持續(xù)下降，但從2000年開始顯著回升。這反映了不同時(shí)期紀(jì)委書記在國家政治生活中的分量和受重視程度，經(jīng)歷了一個(gè)先下降后上升的過程。

來自經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門者減少

影響紀(jì)委獨(dú)立性的因素較多，其中之一就是紀(jì)委書記的工作經(jīng)歷。

在調(diào)查力量有限的情況下，紀(jì)委書記有一定的自由裁量權(quán)決定調(diào)查的優(yōu)先級(jí)。而怎么決定可能受工作經(jīng)歷的影響。

按照省紀(jì)委書記的主要工作經(jīng)歷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)1978年以來，來自政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門和企業(yè)的紀(jì)委書記人數(shù)顯著上升，到2000年幾乎達(dá)到了一半。但這些部門恰恰是腐敗多發(fā)、易發(fā)的領(lǐng)域，是紀(jì)委監(jiān)督的重點(diǎn)。如果紀(jì)委書記來自這些部門，從理論上來看，會(huì)降低紀(jì)委工作的獨(dú)立性。

好在這一情況在2000年之后得到了明顯的扭轉(zhuǎn)，到2010年僅有12.9%的省紀(jì)委書記來自這些領(lǐng)域。2010年在任的紀(jì)委書記中長期工作在監(jiān)督部門的比例明顯提高。

同時(shí)，由地方政府首長升任紀(jì)委書記的比例也在逐漸下降，這表明紀(jì)委書記的重要性在提高，不再是少數(shù)“勞苦功高”官員解決級(jí)別的途徑。

紀(jì)委書記異地任職的情況也可能會(huì)影響其獨(dú)立性。

改革開放以來，省紀(jì)委書記中籍貫和任職地不同的比例一直比較高，但是經(jīng)歷了一個(gè)先下降，后迅速上升的過程。最低點(diǎn)出現(xiàn)在1990年，只有46.7%的省紀(jì)委書記不在其籍貫地任紀(jì)委書記。在1980年和2010年，這一比例分別達(dá)到了76%和77.4%。

主要工作地和任職地差異更能說明問題。在1980年，28%的省紀(jì)委書記被調(diào)任到其主要工作地之外的省份擔(dān)任省紀(jì)委書記，這一比例在1985年顯著下降，到了1990年竟然降到了零。從2005年到2010年，主要工作地和任職地不同的比例先后被提高到了25.8%和58.1%。

這表明，省紀(jì)委書記異地任職已經(jīng)成為提高紀(jì)委獨(dú)立性的一項(xiàng)重要措施，并且落實(shí)的非常快。

此外，還可以用紀(jì)委書記在本省工作過的地廳級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)量來衡量紀(jì)委工作的獨(dú)立性。

1980年以來，省紀(jì)委書記平均工作過的地廳級(jí)機(jī)構(gòu)持續(xù)減少，這在一定程度上反映了其工作獨(dú)立性的提高。因?yàn)橐幻o(jì)委書記如果在某一個(gè)部門工作過，那么在調(diào)查該部門腐敗案件時(shí)，他可能會(huì)受到相對(duì)較大的干擾，從而影響其工作的獨(dú)立性。

近一半有紀(jì)檢或監(jiān)督工作經(jīng)歷

紀(jì)委書記是否能夠比較專業(yè)地開展工作，取決于兩方面因素：一個(gè)是學(xué)習(xí)能力，這可以用原始學(xué)歷和專業(yè)背景來衡量；另一個(gè)是職業(yè)經(jīng)歷，可以用是否有在紀(jì)委和其他監(jiān)督部門工作的經(jīng)歷來衡量。

從1980年到2010年，省紀(jì)委書記中原始學(xué)歷在大專以上的已經(jīng)從8%逐步提高到了83.9%。這與此時(shí)全國整體學(xué)歷水平提高是相一致的。

值得注意的是，他們中有文科背景的比例在逐步提高。不僅最初學(xué)習(xí)文科的比例接近三分之一，而且越來越多理工科背景者在進(jìn)修的時(shí)候也選擇了文科。2010年在任的省紀(jì)委書記中有文科學(xué)習(xí)經(jīng)歷的比例達(dá)到了71.0%。這有助于他們利用已有的研究成果，把握腐敗發(fā)生發(fā)展的規(guī)律，用科學(xué)的手段反腐。

同時(shí)，分析表明2000年之后，差不多有三分之一的紀(jì)委書記在任職之前曾經(jīng)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作過，而在其他監(jiān)督部門工作過的比例也有顯著提高。2010年在任的省紀(jì)委書記中有類似工作經(jīng)歷的達(dá)到了48.4%，這為他們專業(yè)化地開展工作提供了可靠的保障。

體制改革取決于兩個(gè)關(guān)系

紀(jì)委的角色和定位，以及未來的改革取決于兩個(gè)關(guān)系——與檢察機(jī)關(guān)、與黨委的關(guān)系。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院有一定的競(jìng)爭，但更主要的是合作。目前大多數(shù)腐敗案件都是由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)首先調(diào)查，再移交給檢察院的。檢察院也可以直接立案?jìng)刹椋壤^小。

反腐敗體系擁有多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠形成一定的競(jìng)爭機(jī)制，但責(zé)任也往往不太明確。這在保護(hù)舉報(bào)人方面十分明顯。

從香港等地的經(jīng)驗(yàn)來看，舉報(bào)，特別是實(shí)名舉報(bào)已經(jīng)成為發(fā)現(xiàn)腐敗線索的重要渠道。然而在大陸，腐敗因舉報(bào)被發(fā)現(xiàn)的比例并不高，實(shí)名舉報(bào)占全部舉報(bào)的比例就更低。

以河北省為例，全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年受理信訪舉報(bào)在6萬件左右，其中只有不到25%是實(shí)名舉報(bào)。

此外，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委進(jìn)行監(jiān)督比較難。那么如何保持紀(jì)委的獨(dú)立性呢？

過去幾年中，中央紀(jì)委直接委派紀(jì)委書記，并且60%的省紀(jì)委書記是異地任職的情況表明，在大的制度框架沒有變化的情況下，中央紀(jì)委以此增加省紀(jì)委工作的獨(dú)立性。十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)又提出“兩個(gè)為主”——查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。然而，能否將紀(jì)委直接改為由上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)呢？這可能會(huì)遇到需要修改黨章的問題。

另外，根據(jù)中組部張陽升的研究，因腐敗而受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的黨政干部中，進(jìn)而受刑事處罰的比例十分低。1993—1998年每100名受處分的干部只有42.7人被立案?jìng)刹椋?.6人被判刑。判刑的比例省部級(jí)干部為10.3%，地廳級(jí)為9.1%，縣處級(jí)為6.4%。相比之下香港腐敗案件的判罪率是78.4%，是內(nèi)地的接近10倍。這些都要求對(duì)紀(jì)委在國家廉政體系中的角色進(jìn)行重新定位。

（摘自《廉政瞭望》）