分稅制改革后我國的基層財政困難及解決方案

計熠佳 何代東

[摘 要] 財政問題不僅僅是經濟問題，更加關系到一個國家治理的基礎和重要支柱。自我國1994年實行分稅制改革以來已經歷經了20年，這期間，我國財政收入顯著增長、中央宏觀調控能力也明顯增強，財政分配關系被理順。但同時，分稅制改革的不完善也帶來了很多經濟、社會問題。因此，近年來對于分稅制改革的呼聲日益高漲，進行新一輪的財政體制改革已經迫在眉睫。

[關鍵詞] 分稅制；地方財政困難；財政體制改革

一、我國分稅制改革的背景

1918年熊彼特在《稅務國家的危機》里指出，“財稅與現代國家有著密不可分的關系，以至于可以把現代國家稱為‘稅收國家?！雹儆纱丝梢娯斦咴诂F代國家制度中的重要性。財政作為政府提供公共資源、進行宏觀調控的資金來源，為政府履行職能提供了保障。因此，合理的劃分政府間收入具有重要的意義。

在分稅制改革之前，我國實行的是財政包干制度。財權主要在地方，中央財政所占比重低，弱化了宏觀調控能力和稅收調節能力。因此，中央迫切希望實現財政增收。在這種狀況下，1994年我國開始進行分稅制改革，根據事權與財權相結合的原則，將稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅，按稅種實現分權、分稅、分管。建立了國稅和地稅兩套稅收管理制度，分別負責中央和地方的稅收。此外，還建立了中央對地方的稅收返還制度以及轉移支付制度。

二、分稅制改革所導致的地方財政問題

分稅制改革在一定程度上取得了明顯的成效。它理順了中央與地方之間的財政收入分配關系，增加了中央的財政收入，使中央有足夠的資金進行公共支出，并通過財政政策進行強有力的宏觀調控。但是，現行分稅制仍存在著許多缺陷。其中，最嚴重的問題就是其導致的地方財政困難：

1、地方政府財政收支不平衡、財政赤字嚴重

分稅制改革的主要目的是增加中央財政收入，但這也導致了一個凸顯的問題：地方財政的預算收入下降，地方政府難以運轉。這一情形在經濟不發達、財政收入低的中西部地區尤為嚴重。由于不能實現財政收支平衡，地方各級財政往往不能自給，其中以縣鄉兩級的財政問題最為嚴重。目前大多數鄉鎮還沒有獨立預算，而由基層財政承擔的事務卻很多。很多地方政府甚至無法維持正常運轉，更談不上履行職能和提供必要的公共產品和服務了。

2、地方債問題日益嚴峻、財政風險增加

分稅制改革后，中央政府的財政收入不斷增長，而大部分地方政府卻面臨著財政困境，債臺高筑，地方債問題日益嚴重。過度的財政集中不僅容易導致社會的矛盾激化，更嚴重的后果在于極易導致“國家政權的內卷化”。②

近些年來，由于金融危機的影響，中國為了增加就業，加快城鎮化進程，大搞基礎設施建設，但地方財政捉襟見肘，很多公共建設都需要舉債。而我國多數地方政府沒有舉債的權利，③因此，地方財政只好很大程度上依賴于土地財政，這就導致土地出讓價格不斷上漲，“地王”頻出，房價也隨之攀升，農民收入增長緩慢等一系列社會、經濟問題。

此外，為了給地方政府提供財力支持，國家批準地方政府建立融資平臺，即以地方政府的財政、土地資產、信用及承諾作為擔保保證而取得融資。但地方政府融資平臺也存在著缺陷：首先，很多融資平臺舉債缺乏規范、償債能力較弱，存在借新還舊問題，債務逾期率高等問題。其次，地方政府融資平臺主要依靠財政還債，尤其是土地財政收入，存在很大財政安全隱患。最后，在以GDP為導向的官員考核制度下，容易導致地方政府盲目舉債，地方債務危機愈演愈烈。

2013年，國際兩大信用評級機構穆迪和惠譽自1999年以來首次降低了中國主權信用評級，其主要原因就是地方債務問題。惠譽預計，截至2012年底，地方政府債務已達12.85萬億元，相當于GDP的25.1%，超過截至2011年底的23.4%。并提出“中國企業和當地政府借貸的界定是模糊不清的。地方政府的債務缺乏透明度是中國相對其他國家的一個短板。”④因此，增加地方政府債務透明度、將其納入監管范圍勢在必行。

三、引發財政問題的原因分析

1、地方政府財力和事權不對稱

分稅制改革后，政府將大多數稅收收入數額大的稅種都歸為中央稅或者中央與地方共享稅，留給地方的大多是數額較少的稅種，這直接導致了地方財政收入的減少。比如鐵路運輸、國家郵政、工農中建四大股份制商業銀行及各地方銀行和外資企業及非銀行金融企業所得稅、營業稅全部歸入了中央稅，使地方政府享受不到這些機構的所得稅和營業稅，而這些往往是分稅制改革前地方財政收入的主要來源之一。⑤但另一方面，政府間事權的劃分又基本維持了改革前的狀況，這就導致了地方政府沒有與其管理支出相符合的收入來源，使得地方的財權和事權不對稱。

2、省級以下分稅制改革不完善、事權劃分不清晰

我國分稅制改革僅對中央和省級財政的分配作出了規定，并未涉及省級以下各級地方政府。我國地方的行政管理層級過多也使得省級以下各級政府進行事權劃分更加困難。另一方面，依據我國的行政體制，中央和省級政府在處理與下級政府關系中處于絕對的領導地位，享有大多數事務的決策權，而下級政府幾乎沒有什么發言權，因此上級政府往往會將事權推給下級政府，導致財權上移，事權下放。由于政府間事權和責任的劃分是進行財政分配的邏輯起點，因此，要完善分稅制改革必須明確劃分各級政府的事權范圍。

3、政府間財權不清晰

分稅制雖然對中央政府和省級政府間的財政收入進行了劃分，但實際上政府間的財權仍不清晰。按照西方財政理論，全國受益的公共產品應由中央政府提供，地方受益的公共產品由地方政府提供，由此確定雙方和事權范圍，并據此劃分財權。而我國由于受益存在交叉性和行政層級過多，難以準確劃分事權范圍。由于大部分財力都掌握在上級政府手中，但具體的事務卻主要由基層政府承擔，因此基層政府只能依賴于上級財政的補助。據統計，我國地方財政將近40%要依賴于上級財政的撥付，只有60%左右是出自自己的收入。⑥這就導致了“支出責任在基層，財力分配在上級”的尷尬局面。而且當下級財政出現危機時，上級財政都不會坐視不管，而是為下級政府買單，造成地方政府對上級財政的依賴。

四、我國緩解基層財政困難的方案

為了緩解基層財政的困難， 解決地方政府的財政困境，必須對政府間財政關系進一步進行調整，以保證地方政府有較強的自給能力。關于現階段的財政體制改革，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了：“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率”。這幾個原則對于我國基層政府的財政困境也提供了一些解決方案。

1、明確、科學地劃分政府間的事權范圍

針對我國現行分稅制導致的財力上移， 事權下劃的現狀， 要增強地方財政的自給能力，就應當對各級政府間的事權進行重新界定，并據此科學劃分各級政府的稅種，合理配置財權。在十八屆三中全會公報中又提出了要著眼于“建立事權和支出責任相適應的制度”，強調“誰花錢，誰辦事”。避免上級政府利用其所處的主導地位，將本應由本級政府承擔的責任推給下級政府，加重下級政府的財政支出負擔。

2、按事權適當賦予地方政府一定的財力和財權

在今年四川開始的深化財稅體制改革中，省政府常務會議審議通過了分稅制財政體制調整方案：從今年1月1日起，將目前省級按35%比例分享的印花稅、契稅下劃給市縣，作為市縣固定收入；將目前由按企業隸屬關系分配企業所得稅除上繳中央財政外的地方分享部分，調整為省與市縣按比例分享，即將原省級企業的所得稅下劃65%給市縣，將原市縣企業的所得稅上劃35%到省級。因為地方政府更加了解本地區的經濟發展狀況，為了促進地方經濟的發展，調動地方的積極性，應當賦予地方政府一定的財權和財力。

3、完善財政轉移支付體制

2007年開始，國家將中央與地方“財權與事權”相匹配改為“財力與事權”相匹配，這意味著中央將更加注重通過轉移支付來滿足地方的財力需求。分稅制的施行，使中央集聚了大量財力，而通過財政轉移支付制度，不僅能夠彌補地方政府財力不足的缺陷，有效地刺激地方經濟的發展；而且能夠解決財政橫向分配不公的問題，支援落后地區公共設施的建設，逐步實現公共服務的均等化。此外，還應提高中央部門預算的透明度，使轉移支付公開化、透明化，加強對資金的使用情況的監管。

五、結語

分稅制改革所要處理的是中央與地方的如何進行分權和分錢的問題。自改革開放以后，中央政府開始逐步放權給地方，地方政府有了自己的經濟利益和一定的權力后，中央與地方利益博弈便不可避免。因此，中國財政體制改革的關鍵就在于如何處理好中央與地方關系問題。

我國分稅制實行20年以來，暴露了很多問題和缺陷。在新一輪的改革的目標是既要保證中央有強有力的宏觀控制權，又要調動地方積極性，讓地方政府因地制宜地按照國家經濟發展的總體規劃與產業政策實施社會管理，調節經濟運行。⑦而只有讓中央和省級財政更加向基層傾斜，實現基層政府事權和財力的統一，才能使基層政府擺脫困境，為其經濟社會發展提供更多的財力支持。

注釋：

①趙燕菁，莊淑亭?；诙愂罩贫鹊恼袨榻榻B[J]。規劃研究，2008，（4）。

②指現代化過程中發生的一方面國家財政收入在增加，另一方面其對地方的控制力卻遠遠低于獲取財政的能力的現象。參見杜贊奇：《文化、權力與國家——1900-1949年的華北》，王福明譯，江蘇人民出版社，2010年，第50-52頁。

③財政部在網站上刊出的《2011年地方政府自行發債試點辦法》中，許可了上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發債試點。

④惠譽過去兩年頻頻警告中國金融風險增加？http：//stock.jrj.com.cn/2013/04/16211 715233069-6.shtml，2013年04月10日10：34。

⑤潘明銘。淺析分稅制改革及其引致的地方財政問題[J]。當代經濟，2012年6月（下）。

⑥新一輪財稅體制改革應堅持分稅制的改革方向，http：//biz.xinmin.cn/2014/03/03/2 3663053_2.html，2014-03-03 10：50。

⑦楊斌。非對稱型分稅制：我國分稅制的改革方向[J]。中國經濟問題，1999年第2期。

參考文獻：

[1]蔡恩澤。地方政府性債務拉響警報[J]。中國評論，2011年11期。

[2]周曉明。地方債：中國式的“次貸危機”——從穆迪調低中國地方政府信用談起[J]。財經科學，2013年9月。

[3]錢明軒、董金玲、韓碩。論我國分稅制改革的情況及其改善[J]。經濟師，2013年第2期。

[4]劉國艷。各級政府間收入劃分以及分稅制改革[J]。經濟研究參考，2009年第27期。

[5]陳頌東。中國的分稅制與地方財政自給能力[J]。華中科技大學學報，2009年第23卷第3期。

[6]曾軍平。政府間轉移支付的財政平衡效應研究[J]。經濟研究，2000年第6期。

作者簡介：計熠佳（1989—），女，漢，安徽，復旦大學法學院經濟法學研究生，研究方向：經濟法學。

何代東（1988—），男，漢，四川，復旦大學法學院經濟法學研究生，研究方向：經濟法學。