中央企業內部控制問題研究

楊惠玲+雷蕾

近年來，內部控制無論在理論界還是實務界都被推到了一個舉足輕重的地位。2008 年由財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會制定并印發了《企業內部控制基本規范》，2010 年又出臺了《企業內部控制配套指引》。國務院國資委在2006年下發了《中央企業全面風險管理指引》，整體框架也借鑒了全面風險管理COSO ERM框架。2012年國資委在《關于加快構建中央企業內部控制體系有關事項的通知》中，要求所有中央企業必須在2013年底前全面完成內部控制體系建設和實施。出于這種外界的監管要求，加上自身依法治企業和經營發展需要，各中央企業如火如荼的開展內控建設和健全工作。然后在這過程中，很多央企都存在一些通病。

一、內部控制存在的問題

1.內部環境存在的問題

（1）治理結構不夠完善，存在內部人控制。對于中央企業來說，國家作為持股人，由國資委代履行出資人義務，而董事會形式或實質缺失，管理層成為實際的控制者。

（2）人力資源政策不科學。很多央企人力資源引入機制、激勵約束機制和退出機制的不健全。大鍋飯現象還是存在，薪酬和業績貢獻未完全匹配。

（3）企業文化建設難以擺脫舊觀念的束縛。存在論資排輩現象，缺乏拼搏向上的精神，員工上進心不足。

2.風險評估存在的問題

（1）風險管理仍然局限在財務部門，沒有形成全員風險意識。業務部門還是認為內部控制、全面風險管理是財務部門的事情，自上到下沒有形成一種全員參與的氛圍。

（2）缺乏專業風險防控人員，專業能力不足。內部控制對很多企業來說都還是比較新的東西，專業的風險防控人員還比較缺乏。

3.內部控制活動存在的問題

（1）全面預算管理不完善，運營分析控制不到位。在很多央企，預算管理更多的還是停留在成本預算、現金流量預算上，對于業務預算、投資預算關注度不夠。在預算管理和運營分析時，覆蓋面不寬、涉及面不廣。

（2）績效考評機制不健全。考核未拉開差距、缺乏專業的績效管理者等問題都導致了績效考核不能落到實處，績效未和員工晉升、崗位調整等緊密聯系。

4.信息與溝通存在的問題

跨部門間的橫向壁壘還是沒有完全打破，橫向協同機制仍然不夠完善；不同層級間的縱向信息傳遞存在失真現象。

5.內控的建立健全缺乏有效監督

部分央企內控建設和評價都由財務部門牽頭，沒有獨立的審計委員會，審計部門未在內控評價中發揮作用。

二、問題成因分析

1.內控建設內在動力不足，內控建設難以落到實處

內部控制可以合理的保證企業經營合法合規、資產安全、財務報告真實完整、提高經營效率和效果、促進企業發展戰略的實現。近些年中航油、中國遠洋、中海外等國有企業巨虧事件，為國有企業內部控制的建設敲響了警鐘，在這樣的背景下，財政部、國資委等政府部門開始要求企業建立內部控制體系。但很多央企開展內控并非是認識到了內控建設重要性，而是出于監管要求，內控建設的內在動力并不是很足、也顯得不是非常的迫切。為滿足監管部門的要求而進行內控建設容易弄成形式上的內部控制，并不是真正重視內部控制的監控作用。靠外力推動來建內控，內控的完善與否遠不如經營業績的提高重要。沒有充分認識到內部控制對企業健康成長和業績提升的保駕護航作用，最終內控建設和實際脫節，懸在了空中。

2.宣貫未落實到每一名員工，業務部門內控意識淡薄

在內控建設過程中，很多企業的宣傳培訓大多是針對財務人員的，即使擴大培訓范圍，也只是覆蓋到了單位領導。宣傳培訓并沒有覆蓋到每一名員工，而內控的推動需要每一名員工的參與。在內控推動的過程中，員工對內控認識不夠，認為內控和實際工作毫不相關。業務部門對內控工作重視和參與程度不夠，重業務輕內控。內控工作最終變成了按時填表格、報資料。

3.治理結構不完善，造成內控建設先天性缺陷

治理結構不完善是我國國有企業存在的普遍問題，股權單一、董事會缺乏等問題都是國有企業存在的普遍問題。內部控制最基礎、最精髓的就是牽制制度，而完善的治理結構就是牽制的最好方式。完善的內部控制機制必須要有健全的公司治理結構為基礎。在完善的市場經濟條件下，股東大會、董事會、經理層各司其責，股東大會對董事會進行約束，董事會任命經理層，監事會又負責監督董事會和經理層，層層監督、層層負責形成了牽制的機制。但目前我國國有企業經理層的選擇仍然沿用傳統計劃經濟體制下形成的干部任免辦法，政府行為起主導作用。關鍵人在缺乏制衡機制的情況下，自覺或不自覺地凌駕于內部控制之上，造成了內部建設的先天性缺陷。

4.人力資源政策的完善和積極向上企業文化的建立需要一個過程

近些年央企在不斷改革，管理業越來越規范，但部分歷史遺留問題仍然存在。要徹底改變員工思想、要把積極向上的企業文化落實、要建立完善的人力資源政策，這些都需要很長一段時間。內部控制需要由人來實施，如果企業在經營過程中，有些人員不能勝任本職工作，多么完善的內部控制制度也不會其任何作用的，甚至會阻礙企業目標的實現。人力資源管理是實現企業戰略規劃的關鍵性環節，具有較強的政策性，它在企業管理和建設中占有重要的地位。人力資源管理的制定和實施必須服從企業的總體戰略目標，而企業的發展和成功則取決于企業內部環境的控制的程度，因此實現企業目標，提供人力資源保障則是內控管理的主要作用之一。由此可見，人力資源管理的風險影響了內部控制。內部環境是內控建設的土壤，而企業文化的培訓是內控環境建設中最重要的環節之一。機構設置、人力資源、社會責任等要素都離不開企業文化的主導作用。

5.內控建設進程過快，內部監督和內控審計未跟上

內控的建設離不開監督，內部監督是內部控制的五要素之一。很多央企為完成2013年底前建成內控體系的目標，在內控建設過程中，建設步伐太快，內部監督和內控審計都未及時跟上。內部監督和審計本來是企業進行自我獨立評價的重要環節，是內部控制的重要組成部分，內部監督的缺失必然導致內部控制難以落到實處。endprint

三、內控優化建議

1.增強各層級一把手的內控意識

加強對各層級一把手的內控重要性宣傳；將內控建設情況納入企業負責人業績考核，建立一套對內控的考核評價體系，至少涵蓋企業負責人對內控的重視程度、員工對內控的認知程度、日常內控工作開展情況等內容。

2.分層級開展內控宣貫，確保內控培訓覆蓋到每一名員工

擬定切實可行的內控知識培訓計劃，要求各單位分層級開展內控培訓，確保內控培訓覆蓋到每一名員工。不定期的對內控知識進行測試，隨意抽調各層級員工進行內控測試。

3.建立董事會，逐步完善治理結構

實行公司制改革，引入董事會制度。保證董事會構成合理規范，實現決策層與執行層在人員、機構方面分開。引入外部董事，并使外部董事超過董事會全部成員的半數。在董事會下設立審計委員會，明確審計委員會的職責權限，由審計委員會負責內控的監督和自評價工作。

4.建立專門的內控建設部門，由各業務部門牽頭本專業內控建設

進行機構調整，成立專門的內控部門，抽調財務、業務部門的骨干充實內控部門。由內控部門來負責內部控制的建立健全具體牽頭工作。充分發揮專業管理的優勢，由業務部門牽頭負責本專業的內控建設。

5.落實激勵約束機制，逐步建立退出機制

做實績效考核機制，通過制度規定拉開績效差距；定期對績效考核情況予以檢查，重點關注公正性和績效掛鉤情況。擴寬招聘渠道，建立定期輪崗制度，逐步建立退出機制。

6.傳遞風險管理意識，推動企業文化落地

在企業文化的建立和宣貫中引入風險意識，樹立全員風險管理的理念。內部控制建設中納入風險管理，并將風險管理視為企業管理過程的重要組成部分。將企業目標轉化為個人目標，增強內部控制的執行力度。

7.定期開展內控評價，引入內控審計

由內部審計部門牽頭內控的監督和評價工作，內部審計部門直接對審計委員會負責，不受經理層控制。聘請會計師事務所每年對內部控制的有效性進行審計，出具內控審計報告，通過外聘事務所來解決獨立性不夠的問題。

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