以發展型養老服務政策積極應對老齡化社會

張寶娟

隨著人口老齡化的加快，發展養老服務業成為擴大內需、增加就業、推動經濟轉型升級的重要途徑，成為全面建成小康社會的客觀要求，成為彰顯揚州城市宜居特質的主要方式。為貫徹落實《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）精神，我們對全市養老服務業發展情況進行了專題調研，并從發展型社會政策視角提出養老服務業發展的相關路徑。

一、發展型養老服務探索成效顯著

近年來，揚州高度重視養老服務體系建設，積極出臺老齡社會政策，推進社區居家養老服務，不斷加大服務設施建設，創新服務形式，養老服務工作得到持續發展，初步形成了政府主導、民政牽頭、社會參與，以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐、信息服務為輔助的具有揚州特色的社會化養老服務體系。

初步建立養老服務社會政策體系。連續11年下發市委、市政府1號文件，規定養老生活保障、老年優待服務、養老服務體系建設等方面的措施，使經濟發展與養老服務相輔相成、相互促進。2010年以來，先后下發《揚州市加快發展養老服務業的意見》、《關于加快我市老齡事業發展的實施意見》、《揚州市老齡事業發展“十二五”規劃》等文件，相關部門出臺配套性可操作政策，為構建發展型、可持續的養老服務業提供了強有力的支撐。

各類養老機構建設合理布局。連續多年實施“霞光計劃”、“關愛工程”，整合資源，調整布局，鼓勵社會力量興辦養老機構，強化公辦養老機構示范作用。全市所有縣（市）均建成一所政府主辦的示范性養老機構，頤和養老康復中心、曜陽國際老年公寓等成為養老機構新亮點。揚州現有養老機構112家，總體上公辦和私營、城鎮和鄉村，都區別功能、科學布點，滿足不同層次、不同類別的需求。其中，五保供養服務機構80家，社會福利中心、公辦老年公寓14家，民辦養老機構18家；養老床位23883張，占老年人口總數的2.52%，護理型床位1719張，占總床位數的7.2%（見圖1）。

重點推進社區居家養老服務。2009年以來，揚州建成社區居家養老服務中心1053個，實現城鎮社區全覆蓋，農村社區覆蓋率達75%，其中，56個服務中心達到省級示范性標準。2013年，建成社區日間照料中心92個，其中，市區77個。啟動居家養老政府購買服務，出臺《揚州市市區居家養老政府購買服務實施辦法（試行）》，對低保、特困、空巢、高齡、重點優撫及有特殊貢獻等重點老年人對象，按不同年齡，根據自理能力，給予每月80～260元補貼，服務項目主要包括生活照料、家政服務、精神撫慰三大類。目前，全市享受政府購買服務的老年人已超過2300人。2012年，通過“政府主導、企業參與、市場化運營、三方合作”模式，建成揚州市養老服務平臺，以“安全、健康和便捷生活”為宗旨，為居家養老老年人提供緊急救助、生活照料、精神慰藉、信息咨詢、商品配送等服務，社區照顧信息化建設上了新臺階。

公共財政投入不斷增加。揚州市本級財政按市區60歲以上老年人口數提取養老服務事業費，從2009年的100萬元增長至2013年的1200萬元。對市區社會養老機構新增床位，給予每張3000元一次性建設補貼；對社會力量興辦的和公建民營養老機構，依據實際入住老年人數按全護理、半護理、自理，分別給予每人每月100元、70元和50元的運營補貼（見圖2）。另外，市財政還按每位老年人每年6元標準安排老年活動經費和老年教育經費。

養老服務內涵逐漸深化。聯合揚州大學開展養老護理員培訓項目，已培訓養老護理員505名，逐步推行養老服務從業人員專業化、職業化。探索引入專業社會工作人才，揚州市社會福利中心被列入社會工作人才隊伍建設試點單位。先后實施老年癡呆社區照顧、養老服務心理咨詢熱線、舞動夕陽老年文藝展演、社區老年教育課堂等精神關愛項目，舉辦“幸福揚州市民日——百壽宴”、揚州市老年藝術節等活動，在省內外形成一定影響。通過建設“社區空巢老人之家”、開設“愛心門鈴”、推行“愛心儲蓄”等形式，創新精神關愛方式。

二、構建發展型養老服務任重而道遠

養老機構存在一定的供需矛盾。揚州全市養老機構現有床位與江蘇省提出的“到2015年養老機構床位數達到老年人總數3%”的目標存在不小差距，護理型床位與失能半失能老年人現實需求以及省“到2015年護理型床位占養老床位總數的比例達到30%以上”的要求存在較大差距。城市養老機構床位占比遠低于農村，與城市龐大需求形成較大反差。高檔養老機構收費相對較高，入住率較低，而適合普通老年人的養老機構卻一床難求。

社區資本需要進一步優化。目前，社區建設進程有待繼續推進，市民社區意識仍然不強，社區資本積累較薄弱，社區居家養老基礎作用遠未發揮出來。居家養老服務目標人群多為傳統意義上的民政救助對象，未覆蓋普通社會老年人。社區服務和社區照顧實際提供的養老服務內容有限，與老年人的實際需求存在較大差距。養老服務信息化平臺入網率不高，加盟企業的類別和數量需要擴大，市場化氛圍有待加強。居家養老服務中心、日間照料中心常態運營經費保障機制有待進一步完善。

強調社會和經濟發展有機結合的發展型養老政策有待完善。已出臺的關于鼓勵社會力量興辦養老服務業的政策措施存在可持續性不強、與經濟發展深度融合不夠等問題，政策應有效用難以發揮，尤其是養老服務項目土地供應政策很難執行到位。社區居家養老服務機構多為社區組織運營和管理，社會組織、家政服務企業的參與缺乏相應發展型政策支撐，特別是缺少政府購買服務或服務外包的配套政策，社區養老服務機構運營市場化、產業化局面還未完全形成。

養老服務人才隊伍專業化、職業化程度有待提高。養老服務從業人員多為下崗失業人員或農村婦女，年齡多在50歲左右，文化水平較低，大部分沒有經過專業培訓。養老機構護理員月工資大多在1200～1500元之間，與其付出的勞動不相稱，導致隊伍不穩定，流失嚴重。按慣例，專業化養老服務機構4～5張床位就需要1名護理人員，據此推算，全市約2.3萬張床位至少需要4600名護理人員，而揚州床位與護理人員的實際比例僅為20：1。endprint

“朝陽產業”的養老服務理念還遠未樹立。個別地方和部門對人口老齡化形勢認識不到位，沒有把養老服務業納入本地本部門國民經濟和社會發展規劃中統籌考慮，同步協調發展，因而人力、物力、財力投入不足。有的地區將主要力量直接用于建設政府托底養老服務機構，對民辦養老機構的扶持政策興趣不大。養老服務業發展聯席會議或定期會商制度還未建立，核心重要指標還未納入各級政府民生和社會發展考核體系。

三、打開發展型養老服務新局面

黨的十八屆三中全會提出：“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業。”揚州發展養老服務業必須把不斷滿足老年人日益增長的養老服務需求作為出發點和落腳點，以成為長三角地帶宜養城市為目標，科學設計發展型、可持續的養老服務政策，加快建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。

以發展社區居家養老服務為中心，夯實社會養老主體性基礎。推進居家養老服務體系建設。完善以居家養老服務中心為紐帶，日間照料中心、養老服務信息化平臺、老年活動中心、老年學校、基層醫療衛生機構等為載體的居家養老服務體系。強化居家養老服務中心的牽頭協調功能，建立老年人信息庫，負責政府購買服務的評估、審核與兌現，指導檢查養老服務載體工作，以及承擔政府委托的其他事項。充分挖掘社區資源滿足老年人文化娛樂、學習教育、體育健身、精神關愛、社會參與、權益維護等多種需求。推進居家養老服務實體有效運營。各類居家養老服務實體要根據社區老年人實際需求進行設計，開展社區照顧，重點完善生活照料、配餐就餐、健康保健、文化娛樂、精神慰藉等基本服務功能。日間照料中心要優先服務日間沒有家人照顧的體弱老年人，對行動不便的老年人可提供上門服務。采取多種運營方式，積極將各類服務實體交由養老機構或社會組織、公司運營。建立完善居家養老服務工作規范和服務標準，研究制訂運營考核獎勵辦法。推進居家養老政府購買服務。將低保、特困、空巢、失獨、高齡、重點優撫及有特殊貢獻等特殊困難老年人納入購買服務范圍。通過建立和完善評估機制，分類分情況通過發放服務券等方式，重點為失能半失能對象提供能夠滿足基本需求的購買服務。按照經濟社會發展水平，逐步擴大政府購買服務對象覆蓋面，提高購買服務標準。推進居家養老服務信息化建設。強化“12349”養老服務熱線、市養老服務平臺的建設和運營，使之成為養老服務機構進入家庭和社區的集成中心和運行樞紐，構建起“沒有圍墻的養老院”。 積極拓展系統內養老服務機構的類型、數量，努力為廣大老年人提供高效、便捷、個性化的養老服務。探索開發老年家庭醫療監測和傳感系統，為老年人提供居家生活、醫療保健、緊急救助等遠程監護服務。

以實施發展型養老服務政策為重點，構建養老福利多元化、可持續格局。降低社會力量參與養老服務業準入門檻。出臺揚州市社會養老機構設立許可辦法，從開辦資金、場地條件、人員配比等多個方面降低準入門檻。簡化手續，規范程序，探索民辦養老機構“一照多址”登記管理制度，促進品牌化、規?；?、連鎖化運營。政府每年應該安排一定公共財政作為獎補資金，重點扶持護理型民辦養老機構發展。力爭到2020年，實現各類養老床位總數達到每千名老人40張以上，社會投資興辦的養老機構床位數占養老床位總數的60%以上，護理型床位數占養老床位總數的50%以上。推動養老地產發展。鼓勵開發綜合型養生養老社區，重點引進有實力、有經驗、有責任感的國內外一流開發公司或專業養老機構，發展滿足高端養老需求的養生養老地產。積極推廣以配建為主的適老親情社區，吸引年輕人與老年人混合居住，共享配套資源，便于互相照顧。大力培育成熟社區連鎖養老中心，鼓勵社會資源利用零散地塊新建，或通過購置、置換、租賃等方式改造閑散資源，插建多功能老年服務設施，積極參與社區照顧服務。落實稅費優惠政策。對養老機構提供的養護服務免征營業稅，對非營利性養老機構自用房產、土地免征房產稅、城鎮土地使用稅，對符合條件的非營利性養老機構按規定免征企業所得稅。對非營利性養老機構建設免征有關行政事業性收費，對營利性養老機構建設減半征收有關行政事業性收費，對養老機構提供養老服務適當減免行政事業性收費。養老機構用水、用電、用氣、用熱、有線（數字）電視和寬帶互聯網，按居民生活類價格執行。推進養老服務產業發展。鼓勵和扶持企業開發老年產品，優先發展養老護理、康復保健、社區服務和老年特殊用品等產業。引導老年人更新消費觀念，培育老年消費市場，通過舉辦老年產品展示會等促進流通，擴大銷售。依托開發園區，統籌建設集產品研發、生產展銷、物流配送為一體化的養老服務產業園。制定優惠政策，吸引國內外資本和上下游企業聚集，打造完整的養老服務產業鏈。

以養老服務統籌發展為關鍵，發揮政府職能主導性作用。辦好公辦保障性養老機構。充分發揮公辦養老機構托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。公辦養老機構堅持實用適用，避免鋪張豪華。探索公辦養老機構管理運行機制改革，通過管辦分離等方式，鼓勵對服務項目進行劃分，以招標等形式將養老服務委托給社會資本運營。加快農村養老機構建設。將所有農村“三無”老人全部納入五保供養范圍，建立五保供養標準自然增長機制。完善農村敬老院服務設施，重點強化安全保障功能，提高集中供養能力，在滿足五保對象集中供養需求的前提下向社會開放，成為區域性養老服務中心。在城鄉發展一體化進程中，把老年人服務場所和老年集中居住區作為重要功能規劃配置。促進醫療與養老融合發展。醫療機構、社區衛生服務機構與社區內居家養老服務機構建立長效合作關系，為社區老年人提供家庭醫生式服務，建立健康檔案。在養老機構內設立醫療機構，或以醫療機構派駐醫療衛生服務站的形式在養老機構內設點，提供專業化醫療衛生服務，符合基本醫療保險和新型農村合作醫療定點條件的，可申請納入定點范圍。在有條件的二級以上綜合醫院開設老年病科，增加老年病床數量，做好老年慢病防治和康復護理。鼓勵有條件的醫療機構利用醫療資源開辦養老機構。鼓勵老年人投保健康保險、長期護理保險、意外傷害保險等人身保險產品，鼓勵和引導商業保險公司開展相關業務。推動養老服務規范化發展。將養老服務業納入國民經濟和社會發展總體規劃，列為服務業重點發展領域，明確發展思路、發展目標、空間布局、土地供應、設施建設、重大項目、資金投入和相關政策保障。推進養老服務人員專業化、職業化，有計劃地在職業院校增設養老服務相關專業和課程，探索訂單式培養；建立養老護理員職業培訓、持證上崗、技能評定、崗位津貼制度，不斷提高養老服務行業工作人員工資福利待遇，穩定和壯大養老服務隊伍。政府各部門應該強化養老服務行業監督管理，按照各自職責創新政策措施，加大對養老服務業發展的扶持力度。

（作者系揚州市人民政府副市長）

責任編輯：戴群英endprint