戶籍改革推著土地改革走

林遠+李唐寧

國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）中提出，完善農村產權制度，加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權（即“三權”）作為農民進城落戶的條件。至此，以往少數地方政府以“土地換戶籍”的做法被叫停。

土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮化的制度基石。有專家認為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會出現與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮化進程。而隨著戶改正式啟動，將促使農地確權等基礎工作進程進一步加快，相關法律修訂也將提上日程。

指向《意見》明確完善農村產權制度

國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確，將建立城鄉統一的戶口登記制度，“農業”和“非農業”區分戶口性質的城鄉二元戶籍制度將成為歷史。不過，專家認為，對戶籍制度改革不能就戶籍改戶籍，而是需要將與戶籍制度相聯系的城鄉土地、保障、福利、公共服務、就業制度等聯動配套地開展改革。

針對土地制度的配套改革，《意見》有著明確的表述：完善農村產權制度。土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利。加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。推進農村集體經濟組織產權制度改革，探索集體經濟組織成員資格認定辦法和集體經濟有效實現形式，保護成員的集體財產權和收益分配權。

多位專家表示，實際上除了確權核實農村產權以外，農村產權制度改革的核心是產權流轉，目前看來最佳途徑是發展農村產權流轉交易市場，提供相關的產權、房產、土地等內容的信息咨詢；鑒定合同的真實性和有效性；為雙方當事人談判提供場所；協調處理糾紛等。

《意見》提出，建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。堅持依法、自愿、有償的原則，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權。進城落戶農民是否有償退出“三權”，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

“在推進新型城市化過程中，政府應該把征地、戶籍、財政三方面的制度改革統籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進，實現土地—財政—戶籍改革的全面突破。”中國人民大學經濟學院教授陶然稱，中國城鎮化需要戶籍土地改革聯動，防止出現戶籍制度改革被土地制度鎖定的格局。

聯動 專家建議戶改土改同步推進

有專家曾表示，土地不能轉變為財富，是戶籍制度改革與城鄉一體化的阻礙之一。農民進城之后，實際上多數時候表現出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農村土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現大量“空心村”。

今后的鄉鎮建設中，為了解決資金問題，許多地方政府對土地制度改革寄予厚望。有人認為，農民現在所擁有的重要資產就是土地，這包括幾十年不變的農地承包權以及宅基地使用權。如果能在政策上允許農村土地資產進入市場，無疑能夠激活沉睡的土地資產價值，在保證農民利益的同時，為鄉鎮建設引入大量的市場資金。

然而，因為農民土地財產權保障缺乏制度安排，農民的土地權益在很大程度上是模糊的，農民缺乏明確的制度預期，所以一些地方政府進行了如“土地換社保、土地換戶籍”等不合理的嘗試。雖然在部分地區這種交換看似在平穩開展，而實際上，據有關部門統計，高達九成受訪農民不愿交地換非農戶口，這中間出現了很多諸如強迫交換、強行征地等侵犯農民權益的行為。

“現有的戶籍制度和土地制度看似一個管地，一個管人，似乎很不同，其實很有共性。”一位業內專家告訴記者，農民的退出權和自由進入權在這兩種制度下都沒有得到充分的保證，而如今戶籍改革已經啟動，相應的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會出現兩種制度不相匹配的情況，最終拖累城鎮化整體進程。

復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠也表示，從整體性改革而言，必須要看到戶籍制度改革與土地制度改革的聯動性。農村流出地的土地制度安排對于農村人口遷移和城鎮化選擇具有影響。小城鎮和中等城市的移民更加愿意獲得流入地城鎮的戶籍，而來自農村的移民對于獲得城鎮戶籍的期望則相對較弱，這是與擁有農村土地的因素相聯系的。因此，合理處理農村土地制度改革和戶籍制度改革的關聯性，對于推動農村人口離開土地進入城市，妥善協調人口遷移和城鎮化的關系尤其必要。

任遠認為，農村土地產權應逐步和戶籍身份脫鉤，要將農村土地轉換為農村居民的法人財產權。通過積極發展基于農村土地財產權的市場流轉體制，可以幫助農民根據自身的理性選擇，擺脫土地對遷移和進入城鎮的束縛，從而自覺地選擇遷移流動。

配套 確權、修法等基礎工作進程加快

隨著戶改正式啟動，將促使農地確權等基礎工作進程進一步加快，相關法律修訂也將提上日程。一位接近國土資源部的專家表示，就現階段而言，戶籍改革的推進，將促使農地確權等基礎工作的進程進一步加快，相關法律的修訂也會再次提上日程。作為上述改革的基礎工作，農村產權制度改革已納入國土部今年的重點工作中，農村土地所有權和使用權的確權登記工作正在推進。但從操作層面來看，最為現實的一點，在于保障城鎮化進程中的農民權益。

而據記者此前獲得的消息，目前全國農村集體土地所有權確權登記發證率已超過九成，安徽和四川已經確定將開展整省農村土地確權頒證的試點，另外要力爭用5年時間基本完成全國農村土地承包經營權確權登記頒證。對此，中國農業科學院農經所所長秦富表示，只有通過確權頒證，才能確定土地對應的權屬關系，才能隨即展開其他各項改革工作。

而據中央農村工作領導小組辦公室副局長趙陽日前確認，除了加快推進農村土地確權登記辦證工作，依法保障農民土地承包經營權和宅基地使用權以外，同時也正在積極推進農村集體經濟組織產權制度的改革，探索集體經濟的有效實現形式，切實保護農民作為集體經濟組織成員的集體財產權和收益分配權。

對于進城落戶的農民是否有償退出“三權”，趙陽強調，應該充分尊重農民的意愿。新型城鎮化是一個很長的歷史過程，在農民進城的過程中，不僅他們自身需要有一個逐步適應的過程，在這個過程中間；作為城市政府方面，要為他們提供均等化的公共服務，也有一個承受能力的問題，還需要有一個逐步完善的過程。文件之所以提出來要保留進城農民的三項權利，就是要讓他們進退有路，使城鎮化過程更加平順、更加和諧。

法律法規方面，按現在的農村土地承包法規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”。這客觀上留下了農民進城必須放棄三權的法律依據。專家認為，對此需要盡快予以修訂，另外《土地管理法》的修訂也應盡快。

“土地是留是流，由農民自己決策。”此外，專家還建議，在推進戶籍制度改革中，要對土地問題作出更為具體的說明。endprint