建設(shè)良好教育生態(tài) 讓基層充滿活力

陶西平

■聚焦“北京2014教育督導(dǎo)與評價”研討會

2012年10月，聯(lián)合國秘書長潘基文在紐約聯(lián)合國總部啟動了“教育第一”全球倡議行動。重點在于：第一，不論其性別、背景或處境，確保每個孩子都能平等地接受教育；第二，必須提高學(xué)習(xí)質(zhì)量，通過更好的科技知識和技能培訓(xùn)使年輕一代適應(yīng)當(dāng)今就業(yè)市場的需求；第三，教育應(yīng)充分發(fā)揮其培育為人之道的核心作用，培養(yǎng)全球公民意識，幫助人們構(gòu)建更公平、和諧和包容的社會。突出了三個方面的內(nèi)容：一是強調(diào)教育要平等；二是強調(diào)提高教育質(zhì)量；三是強調(diào)教育應(yīng)該重視價值觀的導(dǎo)向，培養(yǎng)為人之道。

“全民教育行動計劃”的提出

提出“教育第一”的全球倡議行動，背景在于2000年的時候達(dá)喀爾會議上面提出的“全民教育的行動計劃”（EFA）。2000年，來自164個國家地區(qū)和組織的代表人相聚于達(dá)喀爾，做出新的承諾，在2015年之前在以下六大方面完成教育目標(biāo)：（1）擴展和提高兒童早期看護(hù)和教育程度，特別是對于弱勢兒童群體。（2）保證在2015年之前，為所有兒童，特別是女童、處于惡劣生存環(huán)境中的兒童、少數(shù)民族兒童提供完全的、免費的高質(zhì)量義務(wù)教育。（3）建立合適的學(xué)習(xí)、生存技能項目，以通過公平的途徑保證年輕人和成年的學(xué)習(xí)需求得到滿足。（4）將成人特別是婦女識字率，在2015年提高50%。并且為成年人的繼續(xù)教育提供保障。（5）在2005年底，消除小學(xué)和中學(xué)里的性別差異，并保障女童享有公平受教育的權(quán)利和高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育。在2015年消除性別教育中的性別不平等。（6）提高各方面教育質(zhì)量，確保識字、算術(shù)和基本生活技能被所有人掌握。明年即將對上述目標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)。今年5月，在阿曼舉行的聯(lián)合國教科文組織的會議上，向聯(lián)合國提出到2030年，全球教育議程的總目標(biāo)：確保到2030年實現(xiàn)全民享有公平、包容的良好教育和終身學(xué)習(xí)。并提出了七項建議的目標(biāo)，這七項目標(biāo)都是在前15年的基礎(chǔ)上，有的在規(guī)模上提高了百分比，有的增加了對于教育質(zhì)量的要求，更多的是強調(diào)了教育和國家經(jīng)濟發(fā)展的密切聯(lián)系。可以肯定的是，全球都在關(guān)注教育。

教育改革不受“不讓一個孩子掉隊法”束縛

我們所處的時代特點：一是多種危機都在威脅人類的可持續(xù)發(fā)展。二是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命提供了新的發(fā)展機遇。習(xí)近平總書記談到，中國經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型正好與科技變革及新一輪產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)生形成了歷史性交匯，是危機和機遇并存的時代。為了順應(yīng)這樣的時代要求，各國都在進(jìn)行教育改革，各國的改革特點如下：第一是政府主導(dǎo)，第二是問題引領(lǐng)，第三是矛盾錯綜，第四是推進(jìn)艱難。比如，NCLB（《不讓一個孩子掉隊法案》）的尷尬就是如此。2008年，我到美國教育部主管基礎(chǔ)教育工作的副部長進(jìn)行會談時，看到教育部門口大門上方，掛著“不讓一個孩子掉隊”的標(biāo)語牌。我問部長，據(jù)我了解，美國很少在墻上貼標(biāo)語，他說我們現(xiàn)在做的這一舉措就是落實“不讓一個孩子掉隊法”。2002年1月8日，時任美國總統(tǒng)布什簽署了No Child Left Behind Act（簡稱NCLB，即《不讓一個孩子掉隊法案》），當(dāng)時美國基礎(chǔ)教育的質(zhì)量差，特別是學(xué)生的基礎(chǔ)知識、基本技能的水平低，為了提升教育質(zhì)量制定了這樣一部法律。這部法律實行8年之后，參與制定這部法律的曾擔(dān)任過多位總統(tǒng)教育顧問的黛安·拉維奇就撰寫了《偉大的美國學(xué)校系統(tǒng)的死與生：考試與選擇是如何腐蝕教育的》一文，說明“不讓一個孩子掉隊法”并不成功。他指出以下問題：標(biāo)準(zhǔn)化考試：從檢測學(xué)習(xí)的其中一個途徑變成了目的本身。“不讓一個孩子掉隊”法案：并未讓不達(dá)標(biāo)學(xué)校的家長和學(xué)生享受到相關(guān)福利，導(dǎo)致應(yīng)試教學(xué)，擠壓了非考試科目的教學(xué)。特許學(xué)校：總體而言對成績的提高并不比普通學(xué)校強，且使公立學(xué)校生源和資源外流。教學(xué)責(zé)任制：沒有提高學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，很多州反而通過降低標(biāo)準(zhǔn)來掩人耳目。將教師工資與學(xué)生考試分?jǐn)?shù)提高掛鉤是對“教師的迫害”。日前，奧巴馬政府批準(zhǔn)了伊利諾斯州放棄執(zhí)行《不讓一個孩子掉隊法》的申請，允許其執(zhí)行本州教育發(fā)展計劃，以更好地幫助所有學(xué)生做好升入大學(xué)和就業(yè)的準(zhǔn)備，并特別關(guān)注那些最需要幫助的學(xué)生。至此，美國已有43個州和華盛頓特區(qū)以及波多黎各自治邦的申請獲得批準(zhǔn)，其教育改革可不受《不讓一個孩子掉隊法》的束縛。自2011年秋開始，美國多個州已開始遞交放棄執(zhí)行《不讓一個孩子掉隊法》的申請，轉(zhuǎn)而實施各自新的更加科學(xué)合理的教育改革方案。

這件事情給我們的教訓(xùn)就是改革的決策是帶有很強的時代背景的，改革決策的科學(xué)性應(yīng)該不僅意味著在決策實施的時間點上面是科學(xué)的，而且應(yīng)該意味著在一個相當(dāng)長的時間里都可實施。很多決策在一定時間段以后會產(chǎn)生負(fù)面作用。我們在頂層設(shè)計的時候要減少類似的這種時間變異性，提前對于時間變異性進(jìn)行超前的研究。NCLB之所以失敗，很重要的一個原因就是這一政策的制定抑制了基層的活力，基層都在應(yīng)付統(tǒng)一考試，分?jǐn)?shù)排隊，最后不至于使校長和教師的績效工資受影響，因此也就沒有了創(chuàng)造力，沒有了活力。

讓基層充滿活力——統(tǒng)籌、攻堅、簡政

我們所有的改革最終還是要讓基層充滿活力，教育改革歸根到底是讓學(xué)校充滿活力。我覺得有三個問題現(xiàn)在需要關(guān)注：一個是統(tǒng)籌，一個是攻堅，一個是簡政。

1.統(tǒng)籌

首先就是統(tǒng)籌問題，十八屆三中全會提出了深化教育領(lǐng)域綜合改革，強調(diào)綜合是有針對性的。綜合改革需要有一個整體設(shè)計，需要統(tǒng)籌。我想一是目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該跟現(xiàn)狀的分析有邏輯統(tǒng)一性，有時候，我們目標(biāo)說的很大很空，但是跟現(xiàn)狀不符合。二是目標(biāo)設(shè)定與具體措施應(yīng)該有邏輯統(tǒng)一性。有時候，一個文件前面寫重要意義、宗旨、指導(dǎo)思想是一方面內(nèi)容，但后面的具體做法對不上號。三是統(tǒng)一目標(biāo)與分散決策的邏輯統(tǒng)一性。教育有統(tǒng)一的目標(biāo)，但又有若干部門分散來決策，這種分散決策往往相互沖突，相互矛盾，難以與統(tǒng)一的目標(biāo)協(xié)調(diào)。四是目標(biāo)設(shè)定與評價體系的邏輯統(tǒng)一性，我們設(shè)定的目標(biāo)是要往東走，我們評價的標(biāo)準(zhǔn)有時卻是要往西走，最終目標(biāo)與評價出現(xiàn)了脫節(jié)。社會是一個整體，而這個整體是復(fù)雜的。越來越多的信息、強烈的相互依存性、無休止的變化，表明社會的復(fù)雜性越來越大。我們教育決策比較習(xí)慣于通過把一個整體分解成部分，看起來簡化了，但這樣一來就難以把握一個整體的基本特質(zhì)，即相互關(guān)聯(lián)性。每一個部門都在做，教育部門做、財政部門做、人事部門做，分別做出來的決定看起來都有道理，但是最后碰在一起的時候就協(xié)調(diào)不起來，就容易造成目標(biāo)跟后果的反差，工具跟價值的背離。我們需要通過最切合實際的、合理的界限判斷，重視界內(nèi)整體的關(guān)聯(lián)性研究，使結(jié)論更能提供全面與真實的依據(jù)，使決策有利于實現(xiàn)整體優(yōu)化。要在加強可行性研究的過程中，對相關(guān)因素，特別是對干擾因素及可能產(chǎn)生的非期望后果給以充分的說明。

改革的復(fù)雜性、變動性、關(guān)聯(lián)性要求不斷提高決策的科學(xué)性。要解決我們面臨的突出矛盾和問題僅僅依靠單個領(lǐng)域、單個層次的改革難以奏效，必須加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌謀劃，增強各項改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。最近，我們看到李克強同志在相關(guān)會議上對教育做出兩點重要指示，一是強調(diào)了農(nóng)村地區(qū)的教育，一個是強調(diào)了職業(yè)教育。他抓住了目前我國教育的“兩個短板”：一是地區(qū)教育發(fā)展不均衡，二是結(jié)構(gòu)不平衡。他在講到職業(yè)教育的時候，特別強調(diào)的一點就是要形成崇尚一技之長、不唯學(xué)歷、憑能力的社會風(fēng)尚，激發(fā)年輕人學(xué)習(xí)職業(yè)技能的積極性。職業(yè)教育這么多年以來，我們經(jīng)歷過發(fā)展的高潮期，也經(jīng)歷過發(fā)展的低谷期，在整個發(fā)展的過程當(dāng)中很重要的就是能否統(tǒng)籌，要想形成崇尚一技之長、不唯學(xué)歷憑能力的社會風(fēng)尚不是那么容易做到的。我們各級政府領(lǐng)導(dǎo)同志有沒有這個認(rèn)識，包括我們的教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)同志有沒有這個認(rèn)識，是否把職業(yè)教育放到一定的高度。全世界教育改革當(dāng)前很重要的特點就是開始關(guān)注職業(yè)教育，為什么？因為就業(yè)問題凸現(xiàn)出教育與市場不銜接的矛盾。而解決這個問題，不加大統(tǒng)籌力度是難以奏效的。

2.攻堅

所謂攻堅就是習(xí)近平同志強調(diào)的抓落實。“敢于抓落實，勇于抓落實，樂于抓落實，善于抓落實，精于抓落實”，這些講得很精辟。我們現(xiàn)在的改革確實進(jìn)入了深水區(qū)和攻堅區(qū)，現(xiàn)在剩下的都是比較難解決的問題。在這樣的情況之下，我們的教育改革還在已經(jīng)基本解決的那些問題上轉(zhuǎn)圈子，不去攻堅，很難真正取得實效。教育是個系統(tǒng)工程，應(yīng)該分析它的主要矛盾和主要矛盾方面，然后正視這個問題，攻堅克難，抓住關(guān)鍵，務(wù)求實效。

李克強同志在國家科技領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議提出，要縮小中國發(fā)展中存在的城鄉(xiāng)和區(qū)域這兩個最大的差距，就是要培養(yǎng)更多服務(wù)中西部和農(nóng)村的人才，教育資源要向中西部和廣大農(nóng)村地區(qū)傾斜，提升中西部地區(qū)教育水平。所以，提出來義務(wù)教育發(fā)展的重點就是中西部跟農(nóng)村，在教育公平上多想辦法，多做實事。對于東部也做了定位，東部地區(qū)要創(chuàng)新理念和模式，在提高教育質(zhì)量上發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。東西部兩個地區(qū)的任務(wù)都說得很清楚。我們非常高興看到教育部、發(fā)改委、財政部三部委發(fā)了《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的意見》。督導(dǎo)辦也發(fā)了情況調(diào)查表，要求各地調(diào)查實際情況，這個文件里面有一段話說得非常好，“全面改善貧困地區(qū)薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，不讓貧困家庭的孩子輸在成長的起點，既是保基本民生底線，推進(jìn)教育公平和社會公正的有力措施，也是增強貧困地區(qū)發(fā)展后勁、縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距、推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的有效途徑，關(guān)乎國家長遠(yuǎn)發(fā)展”。這次文件里面把實施范圍講得非常清楚，重點是以中西部貧困農(nóng)村地區(qū)為主，兼顧東部部分困難地區(qū)。主要目標(biāo)是：經(jīng)過三到五年的努力，使貧困地區(qū)學(xué)校的教學(xué)設(shè)施滿足基本教學(xué)需求。特別高興的就是看到說得很具體的基本辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，如要有課桌椅、一個人一張床，生活設(shè)施基本得到滿足，班額能夠達(dá)到45人，教師配置要合理。并明確提出工作要求，明確責(zé)任，做到摸清底數(shù)，制定方案、保障經(jīng)費、規(guī)范實施，加強監(jiān)督檢查評估。我去過不少地方，問當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)同志，你們現(xiàn)在到底有多少個學(xué)校沒有達(dá)到基本辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，主要是缺多少項，大概需要多少錢，幾年能完成，幾乎很少能講出來，不少干部都講不清楚。我想這需要解決文件里面所提的關(guān)鍵問題，即針對每一所存在基本辦學(xué)條件缺口的學(xué)校制定專門方案，明確彌補缺口的途徑、時間安排和資金來源，形成本地區(qū)改善薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的時間表、路線圖。當(dāng)年“兩基”達(dá)標(biāo)最初提出85%達(dá)標(biāo)的驗收標(biāo)準(zhǔn)，最后驗收完了，各個地區(qū)都甩下一點，雖然多數(shù)地區(qū)都基本達(dá)到辦學(xué)條件，但確實有那么一部分沒有達(dá)到。現(xiàn)在義務(wù)教育的關(guān)注點不是多數(shù)，而是少數(shù)，應(yīng)該關(guān)注少數(shù)還沒有達(dá)到辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校。如果到2020年，我們國家還有桌椅破破爛爛，兩個學(xué)生一張床，如何向人民交待。所以，我們一定要集中力量來攻堅。

3.簡政

最后談一下簡政，習(xí)近平總書記講各級政府一定要嚴(yán)格依法行政，切實履行職責(zé)，該管的一定要管好，管到位，該放的權(quán)一定要放足，放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位這樣的現(xiàn)象。李克強總理講話又講到，“簡政放權(quán)是深化政府改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵之舉”。“我們依法行政就是要定下來這個規(guī)矩。法律沒有規(guī)定的，既不能越位，不能越俎代庖，也不能越權(quán)，行使法律沒有規(guī)定的權(quán)力”。我想現(xiàn)在要讓基層有活力，簡政很重要。管理學(xué)家斯坦寫過一篇文章《組織情商》提到，在諸多壓力和競爭背景下，會滋生一種組織恐慌和焦慮，這種情緒會造成我們的領(lǐng)導(dǎo)者倉促未經(jīng)深思熟慮就作出決定。這個時候作出拙劣決策的幾率就會增加，就會決定做過多的事情。什么事情都要做，這樣來應(yīng)付社會的各種指責(zé)。但做過多的事情，就會失去聚焦，很難把主要的精力放在關(guān)鍵問題上。這樣的組織焦慮會產(chǎn)生一個結(jié)果就是基層的職業(yè)倦怠，基層同志會感到上面布置的事情太多，不知道抓哪一個好，這樣的情況下，職業(yè)倦怠就會產(chǎn)生，給基層活力會帶來很大影響。

簡政的關(guān)鍵在于要依法行政，防止政出多門，多頭領(lǐng)導(dǎo)，頻繁檢查，繁瑣要求，多種評比，等等，造成學(xué)校應(yīng)接不暇。這些年來，我們在簡政放權(quán)方面做了很多努力，但你問問校長，現(xiàn)在你的權(quán)比原來多了還是少了，我們可以聽聽校長怎么來回答。教育系統(tǒng)如何落實簡政放權(quán)，應(yīng)該是督導(dǎo)部門很重要的責(zé)任。我們通過簡政讓基層能夠擁有自主辦學(xué)的權(quán)力，讓基層擁有集中辦學(xué)的精力，讓基層擁有熱情辦學(xué)的活力。最后，我們要充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的作用，在推進(jìn)政府有效治理，創(chuàng)造良好教育生態(tài)，加強統(tǒng)籌，攻堅克難，簡政放權(quán)方面加強督導(dǎo)，最終使我們的學(xué)校能夠具有教育改革與發(fā)展的充沛的活力。

（備注：以上內(nèi)容根據(jù)會議發(fā)言整理）