關于大學章程制定中幾個難點的探析

摘要：國內關于公立高校“大學章程”的研究和探討日益升溫。研究大學章程的出發點多是“如何建立現代大學制度并保障學校的辦學自主權”問題。以此為立足點，關于大學章程的制定者和效力、行政權力和學術權力的配置成為學者們探討較多的話題。制定大學章程本是法定內容，但在這個前提下如何才能制定出具有良好效力和科學配置權力的章程可謂其中的“難點”。本文嘗試就現實中存在的困難進行探討。

關鍵詞：大學章程；制定難點；探析

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）08-0164-03

近年來，關于制定大學章程的問題引起許多學者的關注。他們從多個角度對章程的必要性、章程的內容和章程的效力等進行了探討。依據《中華人民共和國教育法》第26條之規定：設立學校及其他教育機構，必須具備以下基本條件：①有組織機構和章程；②有合格的教師。《教育法》在本條第一款中即明確規定設立大學必須具備章程。根據1999年施行的《中華人民共和國高等教育法》第27條：申請設立高等學校的，應當向審批機關提交下列材料：①申辦報告；②可行性論證材料；③章程；④審批機關依照本法規定要求提供的其他材料。高等教育法第28條還對學校的章程內容作了規定，要求章程包括校名、校址、辦學宗旨、門類設置、內部管理體制、經費來源、舉辦者與學校之間的權利和義務以及章程修改等內容。在國家近期發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》中提到，各高等學校應依照法律加快章程建設，完善中國特色的現代大學制度。

從法律效果而言，這兩部法律對學校章程的規定已經非常清晰。學校（大學）必須要有章程。因此，以這些法律條款為根據，章程是一所高校的必備條件。從時間角度分析，對于新設立的大學來講，應當在設立之初就有章程。而那些在上述兩法生效之前已經設立又沒有章程的高校，則應依法予以“補辦”。因此，即便不從理論角度分析制定大學章程的必要性，僅從法律規定而言，大學也應有“章程”。就事實情況來看，大陸地區的高校有數千所，到2013年6月為止，制定章程的卻僅有數十所。

為什么各高校對制定章程如此沒有積極性呢？難道他們對以此來保障自身的“辦學自主權和建立現代大學制度”根本就不動心嗎？答案恐怕是否定的。從現實情況出發，至少存在大學章程的“具體效力”和“權力配置”兩個難點阻礙了高校的章程建設。

一、大學章程的效力問題

按照高等教育法，高校設立之初就應該具備章程。但具體由誰來制定章程卻沒有明確規定。按照中國的實際情況，公立高校都是各級政府出資建立的。按照這種事實分析，出資者在設立高校之初所制定的章程應該是其自身或者其委派的單位（如教育行政主管部門）制定的。當然，按照國內某些情況下“先上車、后買票”的作法，除去法律頒行前設立的高校，某高校也可能在被批準設立的時候就沒有制定章程。可是，如果是制定章程后才設立的高校，那這個章程應該不是高校自身所制定的。如果不是那樣，就會因缺少“章程”而違反法律規定，應屬缺少法律要件的“行政申請”，教育部有權據此否決其設立。這樣來看，某高校的章程應該是其舉辦者制定的。這種情況下，章程所反映的是舉辦者對高校的權利義務、內部治理和管理框架的意思表示。

2005年，吉林大學通過《吉林大學章程》。很明顯，吉林大學的章程是吉林大學自身制定的。不管是通過“黨代會”還是“教代會”制定，這個章程應該是僅對吉林大學具有效力的一個規章，作為非由舉辦者制定的章程而不具有更高的位階效力。假如吉林大學與其直接管理者“教育部”在學校的內部管理上存在分歧，那么吉林大學是不能依照《吉林大學章程》來對抗教育部的。這也是很多學者所認為的“辦學自主權或自治權”的問題表現之一。事實上，像吉林大學這樣的高校，其真正的出資人和舉辦者應該是“中央政府”，教育部作為國務院專司教育行政管理的組成部門代表政府對這些高校行使管理權。這個管理權包括學校領導的調配權，財政支持的力度和方式，諸如基礎設施建設等事關學校重大利害和干系的事項決定權等。

這種模式在大陸地區高校都是統一的，區別在于學校舉辦者的行政級別和地域差異。這和西方高校可以完全通過社會資金捐贈實現運轉是存在重大區別的。因此，作為受財政支持的高校而言，在關鍵性的學校層面人事配備、財力支持和基礎設施建設等都要仰賴于“舉辦者”，社會希望其能夠在自主權或自治權上有所突破，那是難以想象的。而且，這種科層式管理模式是符合國家政體基本要求的，某一高校試圖單純在現有框架下實現制度或模式創新的突破，獲得真正意義上的自主權或自治權，是不太現實的。故此，希望通過高校舉辦者或者高校自身制定章程來走出西方國家高校一樣的具有對外對抗行政干預或各種不合理干涉、直至拒絕教育主管部門各種名目繁多的檢查或指令的“自主或自治”路子是較難走通的。

針對大學章程層級效力不夠高的情況，有學者提出“立法”的思路，即“大學章程”的制定者應該是國家各層級的立法機構，比如全國人大及其常委會或者地方人大及其常委會。按照《中華人民共和國立法法》的規定，中央和地方立法機構所通過的法律和法規是具有法律效力的，除憲法和法律以外，國務院行政法規和地方法規屬于第二層級，緊隨其后的是部門規章和地方政府規章。顯然，通過這種立法模式所制定的大學章程的效力位階是絕對高于大學自身制定的章程的，前者還具有國家強制力的保護。以此來對抗或者拒絕各種行政干預或者其他各種干涉是能夠具有一定效果的。這也和部分西方國家對高校的管理與運作模式是有相似性的。在香港，高校章程就是如此。因此，這樣的章程在一定程度上能夠體現出很多學者所呼吁的“大學自治、學術自由”的精神。就國內的語境和社會環境而言，“自治”和“自主”存在一定的差異，但并沒有根本性沖突或矛盾。以故，本文也對這兩個詞的含義不作專門的區分而是一起使用。

根據現行國內相關法律法規，由于缺少關于立法機構制定大學章程的明確規定，在這方面，大陸高校當然無法做到。在這方面，最大的突破和創新則屬于新籌辦的南方科技大學的管理辦法。雖然有學者極力呼吁南方科大由深圳市人大制定《大學條例》，深圳市也曾為此做出努力，但最后的結果是2011年5月由深圳市政府通過了《南方科技大學管理暫行辦法》。這個辦法的通過可以說是中國大陸高校管理模式創新的最大成果，此前從未有一所高校由政府機關或者專門立法機構專門為其制定法律文件。從實際效果來看，理論上而言，南方科大暫行辦法是南方科大的舉辦者深圳市政府自己制定的，其效力高于南方科大一個學校內所通過的章程。但必須看到的是，深圳市政府所通過的這個辦法在持續穩定性方面仍有可預見的較大缺陷，即深圳市政府隨時都可能，也有權根據需要對“辦法”予以廢除或者修改，這將導致管理辦法在立法程序和穩定性方面遜色于專門立法機關立法。endprint

作為一種探索路徑，要使大學章程真正具有較強的效力，立法模式是可取的，但這樣做的前提是必須修改有關法律或者制定新法。短期內這一點在現實上又是難以實現的，因為至少這涉及到國家政體的改革，而且具有很強的“示范”效應。此外，國家教育行政主管部門恰恰通過各種行政干預、指令和檢查等達到對大學的行政監督效果，確保其發展和運作符合政府的意圖與目標。如果因為具有法定效力的大學章程對主管部門在宏觀層面對高校人、財、物的配置權和發言權形成制約，那一定是教育主管部門所不希望甚至極力反對的。所以，即便政府認同這種立法模式并開始推動，這個博弈過程也將會是漫長的。深圳市政府為南方科大制定《暫行辦法》的作法，具有現實折衷的可行性，但這種做法也只是在規定內容無明顯差異情況下的章程效力位階提升，更何況在可預計的數年內都不太可能在大陸地區推廣。

二、大學章程就大學內部的權力配置問題

這里所說的大學內部的權力配置問題，是指大學章程所載的行政權力配置和學術權力配置的問題。行政權力是指高校的行政領導，例如書記、校長、院長和處長等。學術權力是指大學內部學術委員會的權力或者稱為“教授治學”的問題。根據高等教育法的規定，大學章程必須包含管理模式，大學章程應當是學校各種規章制度的根本依據。所有規章的精神和原則均應參照學校章程。因此，在假定高校都將制定各自章程的條件下，如何配置好這兩種權力是需要認真考慮的。提出這個問題的原因在于大陸高校的眾多專家、教授和學者都認為學術權力在不斷弱化并依附于行政權力，這和理想中的“教授治學”及“學術自由”所體現的學術權力是難以相提并論的。而作為一所高校，學術權力又是基礎性并對學校學科發展具有決定性的力量。

就現狀而言，高校也具有濃烈的行政色彩。“官大一級壓死人”現象在高校內也比比皆是。究其主要原因，這和學校的設立和運轉模式是休戚相關的，從根本上而言，是和上文所提到的國家政體具有同質性的。一所高校的黨委書記和校長通常都是上級行政主管部門或政府任命而非公開選拔或者選舉產生的，所以這些學校領導必須要服從和體現政府的意志。他們有壓力也有動力開展那些被上級認可的想法和活動。在這個條件下，學校領導具有一定的工作方法自主權。此外，學校領導的考核與評估也是上級部門或政府主管的。黨委領導下的校長負責制就同樣會體現“首長意志”，學校領導基本上決定了學校內部中層直到底層的干部人員選配和院長、處長等行政職位安排，他們能夠決定教師職稱的評聘和人員的聘用，他們還有足夠的權力決定學校內部各學院和部門的經費安排。

從上到下一以貫之，一句話，“把手制”是高校內外通用的管理模式。比如，一個在眾多教工中被“任命”的行政中層干部不僅要珍惜這“稀缺資源”，他更不可能，也不敢做出那些與校領導意志根本相悖的決定，無論有多少教授支持他這么做。奢望他站在“教授治學”的立場上是很少可能的。關于高校內部“黨、政”之間權力劃分的問題，由于同屬行政權力，只要通過大學章程實現行政權力邊界的界定，兩者之間的內部分權就不會是根本性的難題，本文暫不討論。

另外，學校的行政序列之外存在的“學術委員會”并沒有根本性的自主權。學校領導和院長、處長等主要中層干部都是非經選舉的“當然”的學術委員會和聘任委員會成員。這些行政領導不僅自己要參與競聘職稱，而且還要決定別人的職稱和聘任。試想，一個被任命的處長怎么可能不投票支持能決定其“官職”并能間接影響或控制其職稱的學校領導，一個聚在一起討論的職稱評聘會怎么可能有人敢貿然挑戰學校領導的“意見”？畢竟，在這個場合下的“言論自由”是相對的。可以佐證的是，國內高校有多少人是獲得行政職務后順利評上教授的呢？！那些學校領導又能有多少人不被評為教授呢？！經過這樣的行政權力“暗示和提醒”后，職稱評聘顯然缺乏“教授治學”的氣息。

依此類推，因為一個教授的“職稱評定和職務聘任很可能決定于學校的行政領導”，因而“經濟收入取決于自己聘何級職稱”，所以高校教授難以具有“獨立的人格”，哪里還能多談什么學術委員會的權力、教授治學和學術自由呢？想方設法評上職稱和保住職稱才是首要任務。所以，有學者提出在大學章程中應規定非等腰三角形結構的“大學自治權”統領下的“行政管理權”和“學術自由權”。著眼現實，這種觀點會對學校內部權力的均衡和導向控制具有較好的配置效果，但難以實現。因為行政權力強于學術權力的根源不在于學術權力的可有可無，而在于行政權力扮演了各個領域的“領導者”角色，這種方式恰是行政權力實現對高校教工人事管控和利害調控的途徑和表現。再加上行政領導對自身權益的保護慣性，奢望在高位者主動限制甚至放棄具有關鍵性的“權力”而尊重教授的“學術權力”是不現實的。更何況，教授們還要面臨最后的“殺手锏”，如果惹怒了領導是可能被解聘而掃地出門的。你又如何對教授們提出什么高要求呢？

回到“學術權力”的問題上，我們還必須看到這個難點中包含的“難點”。不少學者所推崇的“教授治學”，顯然是沒有顧及非教授職稱教工的。作為一所高校，教授的數量顯然是少于其他職稱人員的。如果以少數人的意志來決定大多數人，那么這大多數人要承擔“少數人暴政”的風險，雖然這其中并沒有生殺予奪的威脅，但卻可能形成學生通過老師繼承利益或者小集團內部分肥的惡劣行為。這些行為會對學校的發展造成嚴重損害。本來“教授治學”是在假定教授們都具有良好學識和高尚道德的前提下力圖以其獨立人格貫徹“學術自由”的。隨著社會的變化，這種假定現在也已不再是大概率事件了。也就是說，即便能夠通過高位階效力的大學章程體現“教授治學”，也要注意處理好教授意志和其他多數教工意志與利益的關系。否則，那就徹底走向了另一個“死胡同”。如何處理好這個問題，可能還是需要回到大眾本位，經過對多數人的意見征集再由教授們予以“精細化”，然后由所有教工的投票來考慮某項決議的取舍，注意防止“絕對精英意志”和“純粹普通意見組合”兩個極端。

權力配置難點中的另外一個內部難題是“學術自由”的問題。究竟該如何理解學術自由，是個見仁見智的問題。但眾多文章著述中所體現的多是“學術問題不受外來干預”。筆者認為，這是一個比較理想化的方案。拋卻道德與法律的考量，僅從學術出發也會面臨現實的極大障礙。現在，隨著大陸高校生源的減少趨勢和校際競爭的加劇，各高校都把“發核心期刊論文”、“拿項目”、“拼學位點”、“爭各種基地”作為頭等大事來抓。與此相配套的是，很多高校把這些作為評聘職稱與職務聘任的硬性條件。假如一個教師不能為這些事做出“學術貢獻或關系努力”，他就可能被排斥于職稱晉升的通道之外，甚至于會被解聘。這對那些矢志不移開展個人學術方向研究的教師而言是很不利的，也是談不上“學術自由”的，因為他的成果產出率事關職稱晉升甚至生存問題。現在，還能有多少人耐得寂寞坐冷板凳希望積累出高質量的有影響力的學術成果呢？誠然，筆者也是反對以“磨刀”為名而碌碌無為的。endprint

所以，在對行政權力和學術權力進行配置的問題上，也需要拿出比較合理可行的科學方案。既要防止行政權力的“獨大和通吃”，又要避免“學術權力”取而代之后可能的腐敗和無為。如果能做到這一點，那么大學章程也就有望實現其使命，也能發揮其對高校事務指導性精神和原則的效果。

筆者認為，解決這個問題的辦法之一是合理設定各種工作任務類型及其工作量，比如設定教學性、科研型、教學科研型、社會服務型等多種主導性的工作崗位，規定“保底性”工作任務，并在此基礎上尊重教師個人的目標工作量，允許高低質量不同的工作成果相互折換補充，在學術成果和教學基本條件之上，附加考慮工作年限在內的各種影響和評價決定教師的“學術自由與工作考核”。之所以認為這樣可行，是建立在“教授治學”基礎上的“科學合理量化和確定工作任務與目標”的假定。因為教授們本身熟悉高校教研事務的規律和情況，上述方案的可行性在于：在“教授治學”的運轉基礎上，教授們本身更熟悉高校教研事務的規律和情況，他們可以且應該在聽取廣大職工意見的基礎上以全員投票或代表選擇的方式對這樣的方案做出選擇。

大學章程的效力和章程對學校內部行政權與學術權的配置這兩個問題，筆者認為是決定中國高校今后能否以章程治校并走向現代大學制度和高層次發展的難中之重點。只有解決了這倆關鍵性難點，有對外效力的大學章程才會被重視，通過章程實現學校內部權力的均衡和科學配置才能具備條件。而這些問題不是孤立于中國社會的法律、政治和社會環境的，很難單獨將其剝離出社會系統實現“質的飛躍”。因此，必須要進行更深入的研究，培育解決這些問題的“土壤”，通過系統和整體的方法予以梯級推進，直到積累條件成熟后的新突破。

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作者簡介：郭錦鵬（1979-），男，講師，首都經濟貿易大學教師，主要從事法治、社會治理和教育研究。endprint