關于公共部門信息再利用收費的思考

鄧琳

摘 要：近些年，公共部門信息的公開與再利用的趨勢越發(fā)明顯，有關公共部門信息的收費問題引發(fā)了廣泛的討論。本文主要圍繞下面的爭論進行闡述：是否向納稅人收取獲得公共信息的費用，前提是信息的收集費用已經由納稅人支付。本文通過分析美國和歐盟有關公共部門信息再利用的收費政策和實踐，結合我國的具體實際，對信息收費問題闡釋了自己的主張。

關鍵詞：收費；公共部門信息；美國

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）08-0080-02

上世紀90年代末，歐洲委員會委托PIRA（美國印刷業(yè)研究協(xié)會）研究歐洲的信息行業(yè)，以便推廣某些倡議的理念，這其中包括如何實現公共部門信息再利用的指令[1]。圍繞著這一背景，美國氣象局的Peter Weiss發(fā)表了名為Borders in Cyberspace的文章，和PIRA報告一樣，它們幾乎已經成為過去10年每次討論公共部門信息的可用性及成本的參考標準。免費提供政府數據是這一理論體系研究的核心內容。相比公共數據的使用和再利用收費這一體制，免費提供具有更為有利的經濟效應。但是針對公共部門信息免費所產生的宏觀經濟效益這一構想并未真正實現過。歐洲公共部門信息資源測量委員會在經過近18個月的調研后，向歐洲委員會遞交了報告，并得出如下結論[2]：平等且公平地獲取信息最終會產生直接的經濟結果，更大的再利用量和間接的經濟結果，更多基于公共部門信息的商業(yè)活動。雖然研究報告已經廣泛證實了Weiss， PIRA的觀點，但仍不乏有質疑的聲音：無論你以哪種方式削減開支，因為涉及成本，最終還是會討論到由誰來支付這個不可避免的問題。

一、美國的收費標準

在美國，政府信息公開政策主要基于一下四部法律：

第一，《美國憲法第一修正案》。該案雖然看上去沒有多少涉及信息傳播的相關內容，但是對于確保言論自由和出版自由仍具有重要的意義。

第二，《信息自由法》。該法頒布于1966年，規(guī)定任何人通過請求都可以獲取聯(lián)邦政機構所掌握的任何檔案或數據。當然，并不是所有檔案或數據都必須接受請求而被公開，例如國家安全信息、商業(yè)機密、個人資料等都有豁免權，可以拒絕公開。該法案幾經修訂，直到1996年，才承認電子訪問的重要性。

第三，《版權法》。它明確規(guī)定美國政府的任何工作都不受版權保護。這一規(guī)定使聯(lián)邦機構的信息成為一種公共資源。

第四，1995年的《文書削減法》修正案。該法案直接涉及到聯(lián)邦管理與預算局的相關工作。它規(guī)定聯(lián)邦政府機構向用戶收取的政府信息費用不得超過其傳播成本的費用。傳播成本不包括最初收集和處理的費用。

在2004年的關于系統(tǒng)科學的夏威夷國際會議上，布魯塞爾自由大學的Pas and De Vuyst 提交的一份報告顯示，歐盟的公共部門信息的總價值粗略估計大約有6800萬歐元。PIRA預估美國公共部門信息的市場價值超過歐洲10倍，即75000萬歐元[3]。但是Weiss在描述美國的實踐和政策時，盡量避免或掩蓋了聯(lián)邦政府和州政府關于信息條款間的差異性。

二、歐盟的收費標準

目前歐洲已結成多個類似歐盟的合作組織。盡管如此，合作從來就不是件容易的事，尤其是要跨越如此廣泛的語言和傳統(tǒng)習俗。更多的實例證明合作必須要借助經濟力量、法律力量甚至是軍事力量。為了與美國聯(lián)邦一級的公共部門數據的易操作性和低成本相抗衡，歐盟在2003年通過了《公共部門信息再利用指令》。該指令為各成員國在公共部門信息再利用的政策與實踐方面提供了基本的指導框架，規(guī)定了收費上限，并鼓勵成員國免費提供或采用邊際成本收費。

在歐洲，英國一直是公共部門信息再利用的領軍人物。英國于2005年通過了《公共部門信息再利用規(guī)則》，規(guī)定政府信息的再利用可以在成本之外再收取“合理的投資回報”，但是要受到政府價格管制政策“收費上限”規(guī)定的約束。英國把氣象局、測繪局等諸多的政府部門納入“政府貿易基金部門”范疇，通過信息消費收入彌補運營成本，形成自負盈虧的模式[4]。自20世紀70年代起，英國就已建立了20個貿易基金組織，這些組織的運作是在半商業(yè)的基礎上的，根據資本收益率，由財政部設定財務目標。這些貿易基金的年度財務報告顯示，2004 -2005年度，所有20個組織的總收入為26.02億英鎊，而營業(yè)利潤總額為1.04億英鎊。根據為他們設定的目標，預計支付給財政部的股息，2004-2005年度共計5500萬英鎊。與政府稅收收入總額相比，雖然貿易基金組織支付給財政部的股息5500萬英鎊顯得微不足道，但重要的是，財政部通過貿易基金組織凈流入了資金，而不是走上補貼這條道路。

三、歐美信息收費利弊的爭論

上述數據說明，英國公共機構自負盈虧的模式是值得借鑒的。如氣象局和地形測量所這些組織生產的信息被普遍認為是高品質的，而且他們沒有給國家財政造成負擔。相反，它們有助于減輕國家的財政負擔，使節(jié)省下來資金用于其他重要的服務，比如醫(yī)療和教育。然而，批評者認為，英國貿易基金追求短期財務收益會損害該領域內的更廣泛的經濟活動。根據PIRA的調查，美國和作為一個經濟整體的歐洲從這些信息中獲得的凈收益分別為7500億歐元和680億歐元，這說明了政府更加自由和開放的態(tài)度是有益的。

雖然PIRA的研究報告以令人信服的證據來支持美國模式，但是帕斯合德公司（2004年）指出，這有可能是一個缺點，會阻礙公共機構出售他們信息。如果沒有存在于整個泛歐層面的財政獎勵，他們認為，一些公共部門和組織可能不會繼續(xù)生產一些數據，因為這并不總是國家授權的其核心活動的一部分，這可能會導致整體上產生的信息質量的降低和信息廣度的縮減。

擁有較高權威的英國經濟咨詢公司OXERA盡管基本贊同PIRA-Weiss假設，但是認為免費公開數據或僅僅收取原始數據傳播的邊際成本存在一些問題。最明顯的是公共機構由于失去了商業(yè)收入，即銷售數據和數據增值利用的收入而導致收入降低，這給公共造成了額外的經濟負擔。另外，如果大量數據是免費的，公共部門將沒有額外的費用來擴大數據的供應范圍[5]。endprint

四、對我國信息再利用的啟示

1.政府在履行職責的過程中，所收集到的任何數據，其市場價值遠遠大于其最初價值。在一般情況下，政府不應該禁止訪問，除非是一些涉及國家安全、商業(yè)機密、個人隱私等信息。為了滿足用戶的需求，方便用戶快速找到他們所需的數據，政府應該打開方便之門。我國可以借鑒歐美的經驗，建立自己的門戶網站，提供具有革新意義的信息產品和服務，使網站成為獲取不同的公共機構所持有的大量數據集的主要渠道，方便用戶使用公共信息。

2.關于公共部門信息的收費問題，不難發(fā)現，美國的地方政府和歐盟成員國對能夠產生巨大經濟效益的公共部門信息基本在成本以外收取一定的費用，并逐步向邊際成本方向靠攏。我國的公共部門信息再利用還處于起步階段，大部分信息并未得到有效的利用，在收費方面也還沒有建立完善制度。應針對信息的稀缺程度、實用程度以及用戶的使用價值來制定合理的收費準則。鼓勵一般公共部門免費提供信息，個別部門可在半商業(yè)化的基礎上進行運營。這樣既可以使公眾獲得有效信息，形成經濟效益，也能夠讓政府緩解財政壓力，把相關收入投入到其他需要發(fā)展的領域。

3.政府由于自身具備收集、生產信息的能力，所以具有一定的壟斷性。為了確保收費的公平性，避免因領域不同產生的不公，應由專門的機構，制定公平的交易規(guī)則，監(jiān)督公共部門信息公開的透明度。此外，應建立相關的審核機制，定期進行審核，以確保信息公使的公平，防止不必要的政策沖突。

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參考文獻：

〔1〕PIRA International Ltd， University of East Anglia and Knowledge View Ltd （September 2000） Commercial Exploitation of Europes Public Sector Information.Brussels：European Commission.

〔2〕Helm Group & Zenca for the European Commission Directorate General Information Society. Measuring European Public Sector Information Resources： Final Report of Study on Exploitation of Public Sector Information.

〔3〕Johan Pas （Institute for European Studies， Vrije Universiteit Brussel） & Bruno De Vuyst （Vesalius College，Vrije Universiteit Brussel） 2004 The Use and Re-use of Government Information from an EU Perspective.

〔4〕李汝峰.英國政府信息資源管理改革及其啟示[J].蘭臺世界，2011，（27）：14-15.

〔5〕Public Information， Private Profit： How Should Government Agencies Compete？ OXERA Agenda October， 2005.

（責任編輯 徐陽）endprint