級別管制與公務員制度改革

孟立聯

有觀點認為，“用人腐敗是所有腐敗中危害最大、最烈的腐敗，是一切腐敗的源頭”。級別管制是中國黨政機構及國有企事業(yè)單位成立與干部隊伍管理的基本方式，與形勢的發(fā)展和要求越來越不適應，并成為中國諸多問題的根源。

所謂級別管制，就是按照行政層級確定最高級別，而行政層級本身就是一種級別，如央企原則上是廳局或副部級，省企則是廳級，市企則是縣處級、縣企則是科級，教育、科學、文化、衛(wèi)生及其他機構原則上也是如此。與此一致的是，如一直在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作可達到的最高級為科級、在縣（市、區(qū)、旗）機關可達到的最高級為正處級，在市（州）機關可達到的最高為廳級，在省（自治區(qū)、直轄市）機關可達到的最高為部級。

級別管制形成當更大的官，求更高級別的目標導向

職務、級別與薪酬、福利及其他相關待遇掛鉤，獲得更高的職務才能獲得更高的級別、更好的薪酬、更滿意的福利、更愜意的相關待遇。因此，當更大的官，獲得更高的級別，成為公務員的唯一目標，也是衡量公務員成敗的唯一標準。這種評價標準的形成，無疑導致職務越低、級別越矮，公務員成就意識越差。千方百計獲得更大的官、更高的級別，即便不是個人內心的主動追求，也是目前制度下公務員工作氛圍及社會評價系統裹挾下的無奈之舉。

不僅如此，一方面，只有獲得更高的職務，擁有更高的級別，才有為人民服務的更大平臺。須知，在目前體制下，政策、資源都由上級分配、安排，越往下為人民服務的平臺越低，操作政策的空間越小，擁有的資源越少。另一方面，由于薪酬、福利與職務、級別掛鉤，獲得更高的職務、擁有更高的級別也是公務員及其家庭獲得相對體面生活的需要。福利待遇也是與職務、級別掛鉤的，不管是車輛安排、獎金發(fā)放以及其他可能獲得的福利，職務、級別越高，越能占有更大的份額。

事實上，公務員的薪酬待遇是比較差的。《中國經濟前景分析（2014年春季報告）》顯示，2012年公務員平均工資為46207元，已略低于城鎮(zhèn)單位的平均工資水平。與公務員人力資本水平類似的教育、衛(wèi)生、文化、社會組織等行業(yè)中，公務員工資屬于偏下水平。公務員平均接受教育年數為13.4年，其工資水平遠低于教育水平相近的其他行業(yè)如電力、熱力、燃氣及水的生產和供應業(yè)（12.06年），信息傳輸、計算機服務和軟件業(yè)（13.37年），金融業(yè)（13.86年），科學研究、技術服務和地質勘查業(yè)（14.18年），教育（14.32年），衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)（13.37年），文化、體育和娛樂業(yè)（12.11年）。在國有單位中，也遠遠低于國有及國有控股企業(yè)，電力、熱力、煤氣及水的生產和供應業(yè)。

所以，在普遍的超職數配備干部、高配干部的同時，爭取機構升級，爭取成立各種名目的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)、綜合改革試驗區(qū)、自由貿易區(qū)，競相成為各地的施政目標。開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)、試驗區(qū)一旦成立，又可以專門組織一套班子，既可以安排領導職務，也可以安排享受某種待遇的非領導干部。如在面積僅為1.17萬平方公里、人口為1400余萬的天津市還擁有一個濱海新區(qū)，使之在一個正省級框架之外還擁有一個副省級的組織架構。

催生基層治理“空心化”

2012年底，全國公務員總數為708.9萬人，基層公務員約占公務員總數的60%。需要指出的是，這是從職務、級別的角度得出的結論。如果從公務員在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五個層級的分布來看，可以看到一個相反的結果。由于沒有全國公務員分布的統計數據，這里以市及以下的公務員分布進行說明。山西省大同市公務員14110人。其中，市級6013人，占全市公務員總數的42.6%；10個縣（區(qū)、市）級公務員5836人，占41.4%，平均每個縣（市、區(qū)）584人；104個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）公務員2261人，占16%，平均每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）不到22人。無論從總數來看，還是從行政層級的單位來看，大同市公務員分布都呈倒金字塔結構，市最多，縣其次，鄉(xiāng)最少。

進一步分析還會發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員中不僅數量少，而且年齡趨于老化，也不穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員中年齡30歲以下的較少，主要為黨校生和選調生，而除了少數進班子的選調生外，多半參加工作不滿兩年。近些年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎每年都有不同數量的年輕干部補充進來，但是由于相當一部分年輕干部在工作滿兩年之后就被一些市直單位“挑中”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些年似乎成了為市直單位培養(yǎng)年輕干部的搖籃。如，湖南省雙峰縣50歲以上干部占22.9%，40歲以上占38.7%，30歲以上占32.1%，30歲以下僅占6.3%，其中25歲以下的干部更是屈指可數。安徽省涇縣昌橋鄉(xiāng)2008年以來通過招考錄用10名大學生，至2012年已有4人調入縣及以上單位。希望回城工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部占75%以上，部分干部把心思放在找門路、跑調動上，工作上得過且過，敷衍應付。涇縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺編現象十分突出，昌橋鄉(xiāng)行政編制56人，現有公務員32名，包括9個提前離崗、3個借調，實際在崗20人，缺員24人。陜西富平縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定編制1153名，目前空編198名，比較嚴重的白廟、底店等鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編率達40%，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映人員緊張。

正因如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍構成十分復雜，既有行政編制的公務員，也有事業(yè)編制的干部，還有各種名目的合同工、臨時工、聘用人員等。公務員有端“鐵飯碗”的優(yōu)越感，合同工、臨時工有端“泥飯碗”的后顧之憂；事業(yè)編制人員可以評職稱，工資待遇較高，非事業(yè)編制人員則不能評職稱，待遇低；干公務員的活，拿事業(yè)編制或臨時工、合同工、聘用人員的工資。編制性質的不同，形成待遇上的千差萬別，產生不必要的內耗。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的并不多，不少公務員連一些常見的農產品優(yōu)良品種和普通的農事常識都不懂，對農民提出的種植、養(yǎng)殖問題常常吱吱唔唔，讓農民失望，使自己尷尬，長此以往就失去了農民的信任。

現在有一種觀點或者說法，即將進行的工資制度改革要考慮向基層傾斜。然而，傾斜是在同等條件和機會下進行的。由于級別管制下的縣、鄉(xiāng)公務員級別晉升被壓制，即使面向基層公務員的所謂傾斜政策，也只不過是對不公平制度的有限補償，且這種有限補償還是在“傾斜”的名義下進行的，基層公務員并不一定認同。

用人腐敗高發(fā)的重要原因

腐敗高發(fā)，既有個人理想、信念喪失的主觀原因，也有制度、體制、機制方面的客觀環(huán)境。以用人而論，現行黨政領導選拔任用制度的不完善、不科學難辭其咎。首先看領導干部任用選拔的第一個提名環(huán)節(jié)，如未進入主管領導視野、沒有進入組織人事部門的視野，被提名是基本不可能的，即使在民主推薦的背景下也是如此。另一方面，即使進入了視野，但如果同一職位有多個競爭者的話，就看競爭者自身的水平和競爭者的社會背景。如果競爭者的水平差不多，社會背景則是決定因素。四川大學“深化干部人事制度改革”課題組調查顯示，縣委書記和縣長們在選拔任用領導干部時，“照顧各種關系”、“當權者喜好”、“任人唯親和利益交換”現象突出。所以，“一些領導干部成了下屬的‘老板、‘老大，把黨和人民的事業(yè)按家族生意來經營打理”。

不僅如此，四川大學“深化干部人事制度改革”課題組的調查還顯示，“大多數縣委書記和縣長未干滿一屆任期”。其實，干不滿一個任期的豈止是縣長、縣委書記，市、縣黨政機構主要負責人和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）長、黨委書記干不滿一個任期也不在少數。干兩年就轉一圈，為非領導干部進入領導干部序列提供了更多的機會，為其從非重要部門到重要部門提供了更廣的空間，為領導干部副職轉正職提供了更大的可能。正因如此，“領導干部選拔任用工作中存在的問題”成為中央巡視組巡視工作中發(fā)現的共性問題。

綜合中央巡視組今年以來巡視反饋情況，七個被巡視點均暴露出領導干部選拔任用方面的共性問題。安徽省發(fā)現“少數領導干部在選人用人等方面以權謀私”，山西省“用人上的不正之風仍然存在”，新華社“選人用人不盡合理，人事檔案管理不嚴”，三峽集團“選人用人工作問題比較突出，工作程序缺失，個別領導人員帶病上崗，一些關鍵崗位長期不交流”；湖南省干部選拔任用問題更為突出，“對一些干部使用把關不嚴，干部任用工作領導打招呼、拉票跑要之風較為突出，機構改革滯后，干部超編超配問題嚴重”。在第二輪巡視中，河南“買官賣官問題突出，跑官要官、拉票賄選問題一度也比較嚴重；干部帶病提拔問題時有發(fā)生”；山東“有的地方買官賣官問題比較嚴重，‘帶病提拔、跑官要官問題仍然存在，一些干部為了獲得升遷，熱衷于找‘關系，‘拉票現象嚴重”；寧夏也被查出“帶病提拔”問題。

催生拉幫結伙

“票選”是黨政領導干部選拔任用的重要方式，或者說是黨政領導干部選拔任用的第一道關口，跨越了這一關才可能得到考察、任用。由于民主推薦或測評時在圈內進行，這種所謂的民主推薦或測評事實上就是在轄區(qū)或部門內“領導干部選領導干部”、“干部選干部”、“官選官”。

1995年中共中央組織部發(fā)布的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》里首次規(guī)定了黨委、人大、政府、政協領導任用時參加民主推薦或民主測評的人員范圍，即“黨委成員，人大常委會、政府、政協的黨組成員或者全體領導成員，紀委領導成員，人民法院、人民檢察院、黨委工作部門、政府工作部門、人民團體的主要領導成員，下一級黨委和政府的主要領導成員及其他需要參加的人員。”此后，該條例結果兩次修改，參加民主推薦和測評的人員資格和范圍都沒有發(fā)生變化。黨政工作部門內設機構領導干部也就是中央國家機關司局長、省級機關處長、市（州）科長、縣級股長民主推薦或測評的人員范圍或資格，按照《暫行條例》或2003年修改后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，“由本部門的領導成員、內設機構領導成員、直屬單位主要領導成員和其他需要參加的人員參加；本部門人數較少的，可以由全體人員參加。”2014年修改了的《黨政領導干部選拔任用條例》增加了“動議”這一環(huán)節(jié)，提出了二次推薦。為了防止以票取人，修改后的黨政領導干部選拔任用條例雖然規(guī)定了“推薦結果作為選拔任用的重要參考”，廢除了民主測評過半的剛性要求，但按照“群眾公認度不高”不得列為考察對象的規(guī)定，一些地區(qū)還是提出了底線標準，如某城市市委組織部內部規(guī)定擬提拔對象須在民主測評中獲得三分之一的贊成票。

由此可見，民主推薦或測評這種“票選”由于是在圈內進行的，是典型的機關內循環(huán)，即使有體外循環(huán)比如從學校、工廠、企業(yè)調任黨政機關及其內設機構任職的，但由于數量較少，比例不高，也改變不了這一基本格局。

必然導致官多兵少

級別管制下的公務員制度，越往基層職務、級別越低，越到上層職務、級別越高。如果說縣官這個“七品芝麻官”是中央國家機關最低的官，中國縣及以下累計了中國公務員制度安排中的絕對多數“兵”，隨著行政層級的升高，“兵”越來越少。以國務院某直屬局為例。根據國發(fā)〔2008〕12號文件，該局設9個司，編制112人，設局長1名、副局長4名，正副司長職數30名（含總工程師1名、機關黨委專職副書記1名）。按此規(guī)定，司局長以上共35名，約占編制總數的31.25%，也就是說差不多每三人就有1個實職副司級以上的領導干部。此外，按照非領導職務不得超過領導職務1/3的比例，該局可以設置10個巡視員、副巡視員。副巡視員以上的非領導職務是作為班子成員對待的，依此該局班子成員達到45人，約占編制總數的40.18%。此外，司局內還設有處（室），假定每個司局設立2個處，3個副處以上領導職務，副處以上領導干部達到54人，加上副局以上干部45人，該局副處以上領導干部、班子成員總數在99人，約占編制總數的88.39%，如果再加上處級非領導職務，該局幾乎沒有純粹的“兵”了。并且，上面干部動一動，下面干部跟著動，“一朝天子一朝臣”，但“天子”、“臣”并沒有退出機制，除非退休，何況“干部能上不能下、能進不能出”，即使有所謂的政企旋轉門存在。正是如此，領導干部越來越多，兵越來越少就不令人意外了。

綜合上述分析，放開級別管制，重塑中國公務員制度，既是中國公務員制度尤其是人事制度、干部制度的需要，也是建設風清氣正的政治文明、建設社會主義法治國家和服務型政府、夯實經濟社會發(fā)展底部基礎的客觀要求。