公民監督權：法律視域下的公民參與

章瑛

我國廉政法律監督體系由國家權力機關的監督、國家行政機關的監督、檢察機關的監督、民眾監督和黨的監督構成。同時，我國《憲法》第二十七條第二款規定：一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。這一依靠群眾的基本原則也顯示了民眾監督的重要性。根據中紀委公布的反腐數據，2013年接受信訪舉報195萬多件次，檢舉控告122萬多件次，立案17萬多件，這一數據體現了民眾反腐監督的巨大力量。

首先，在法理學理論中，權力的產生是公民對于自身權利的部分讓渡。盧梭認為，在社會契約制國家中，最高權力屬于全體人民，人民是國家主權的主體、擁有者和行使者，而政府是公民和主權者之間的中介。主權賦予政府以權力，政府則是主權者為人民設立的公共事務機構，是主權者的執行人，代表人民行使主權的某些職能。政府是人民的仆從，人民可以限制、改變和收回政府官員權力。從這一理論也解讀出公民對于政府具有監督的權利，因為政府是人民設立的公共事務機構，其工作人員只是具體的執行者，作為主人的人民有著當然的監督權。

在腐敗中，人民讓渡的權利所組成的公共權力變成了執行者的特權，人民委托的權力異變為人民的對立物，使人民反而喪失權利。公民監督是公民應有的權利，其本質是保證公民所出讓的公權力真正為其公益目標服務。由于公民監督并沒有國家強制力作為后盾，這就使得監督效力大打折扣，難以與公權力抗衡，在監督效果上難以達到懲治的目的，而是要求助于其他公共權力部門來解決，若是這些部門怠于盡責、瀆職的話，在這樣的情況下，公民監督失敗的概率會大大增加，甚至可以說是擺設。

因此，我們迫切需要給公民監督以法定的、具體的權力作為支持。要實現這種支持必須以法律作為后盾，也就是說，從立法源頭上肯定這種監督權。那么，在我國現有的法律體系中有無相關的規定呢？在現階段已發布的有關公民監督權的法律規范比較分散和凌亂，尚未形成相互協調統一的體系，存在權責不清、缺乏透明度等現象。

其次，公民監督權的法律依據。《中華人民共和國憲法》第四十一條規定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。這一條含有兩層含義：其一，公民對于任何公職人員的行為都有批評建議權，其二，對于公職人員的違法失職行為才能申訴、控告或檢舉。但《憲法》對于公民監督權的規定是抽象的、概括的，真正要把這些規定落到實處，還是要靠具體的法律與法規來保障。

例如：《刑法》第二百五十四條規定了報復陷害罪，即國家機關工作人員濫用職權、假公濟私，對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行報復陷害的，處兩年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處兩年以上七年以下有期徒刑。本條規定是《刑法》對于公民實施監督權的兜底保障。根據我國憲法和有關法律的規定，控告權、申訴權、批評建議權以及舉報權是公民的重要民主權利。因此，對控告人、申訴人、批評人、舉報人進行報復陷害，就是對公民民主權利的嚴重侵害，應當依法予以懲處。

此外，《行政訴訟法》規定了“民可告官”，當公民的權益受到行政行為侵害時，可以通過訴訟進行救濟。這種救濟某種意義上也可以理解為對于廉政的監督，只是這種監督權必須在《行政訴訟法》的規定范圍內進行，所以監督的力度有限。因為《行政訴訟法》第二條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。我們注意到，法律的規定是侵犯原告自身的合法權益才能訴訟，若是他（她）人的或國家與社會的利益是不屬于受案范圍的。顯然這樣的規定讓公民的廉政監督力度不大，《行政復議法》的規定亦如此。

如何讓監督權落到實處，筆者認為有三條路徑：

一是用立法的形式確立為了社會利益和公共利益的復議或訴訟，擴大“民告官”的案件受理范圍。比如，某公民發現政府官員因腐敗而行政不作為，他可以依法提及行政復議或行政訴訟；二是有必要設立《反腐敗法》，并在其中用一章節專門規定公民監督權，可以學習新加坡的做法，把涉及公民監督權的分散的立法內容，編撰在一起，補缺補漏，賦予公民有形的且可實現的真正意義上的監督權；三是建立和完善信息公開制度。監督的前提是知情，沒有知情監督便無從談起。政府接受人民的監督，就要實現信息公開，盡管我們現在有信息公開制度，但一些官員通常喜歡封鎖對其不利的消息，使公民不能夠及時了解事情真相。這樣做的結果使公民監督由于缺乏足夠的信息，被監督者對于民眾來說是盲區，信息不對稱，直接影響民眾監督權的實現。

最后，辯證地看待網絡輿論監督。近年，公民網絡反腐風生水起，從陜西“表哥”楊某，到廣州“房叔”蔡某，再到重慶“色男”雷某等紛紛落馬，讓公眾網絡監督驚艷登場。其中，最令人感慨的是“表哥”楊某，從事發到下馬僅僅用了半個月的時間，速度之快令群眾稱快，讓老百姓體驗到扳倒貪官的快感。

正當網民沉浸于此種手段“打老虎打蒼蠅”時，備受網民追捧的大V們，如：秦火火、立二拆四、薛蠻子等，隨即又紛紛倒下。這不得不讓我們思考一個問題：如何正確行使民眾的網絡監督權？

筆者認為，從政府的角度而言，對網絡輿論監督進行規范與引導，如：構建議程設置，培養意見領袖，設置把關人等；從民眾的角度而言，要提高自身素質和責任意識，不發布虛假、錯誤的言論和信息，要對不負責任的、虛假的信息勇于提出批評。

網絡監督在揭發腐敗行為的同時，可能伴隨著侵害或非法獲取公民個人信息的問題。非法獲取公民個人信息源于《刑法》修正案（七）的規定：竊取或者以其他方法非法獲取公民個人信息，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。由于刑事立法對此條罪狀規定的伸縮性，造成在司法實踐中法官對于非法獲取公民個人信息罪的內涵可以任意延伸或拓展，隨意性大。比如說，人肉搜索他人的隱私，是否屬于非法獲取呢？若是，公民的監督權必然虛化，若不是，公民的隱私權何在！

因此，我們在立法中必須明確“什么是公民個人信息”、“什么是其他方法獲取”以及“何謂情節嚴重”，平衡好網絡監督和保護公民隱私權的關系。如果不切實際地對網絡輿論監督作出立法性限制，將會誤傷網民，甚至葬送網絡對于廉政的監督作用。

總之，對于公民監督而言，當前的主要問題是沒有一套成形、完善的制度，在公民監督方面，存在較為嚴重的缺位現象，存在較大的制度空白。現有的一些涉及公民監督的內容，往往過于原則而難以落實或范圍太窄不能達到監督的目的。因此，我們要盡快建立一整套清晰、完整的公民監督制度，這將有助于實現監督工作制度化和規范化。