推進科學立法完善法律體系

馮玉軍

歷史早就證明，完備而良善的法律體系是法治國家的基本標志，是政權穩定和社會發展的基本保障。其要旨是：重要的社會關系必須由法律調整；法律規范必須明確、肯定、具體，具有可訴性和可操作性；法律體系應當結構嚴謹、內部和諧、內容完備，各部門法之間、各種不同淵源的規范性法律文件之間要彼此銜接、和諧一致。

新中國成立后，經過65年特別是改革開放35年，中國共產黨領導中國人民經過堅持不懈的努力，到2010年底，形成了立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現中國共產黨和中國人民意志，以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系。我國國家和社會各方面總體上實現了有法可依，這是我們取得的重大成就。然而，法律體系的形成并不等于法律體系的完備，法律是實踐經驗的總結、提煉。社會實踐永無止境，法律體系必將隨著社會關系的變化、改革開放的進程以及中國特色社會主義實踐的發展不斷完善和發展。

一

中共十八屆四中全會即將召開之際，正值中國改革開放進入“深水區”，其在快速成長的同時也積累了許多矛盾和發展中的困難，需要我們以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，及時有效地解決和克服這些矛盾、困難，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，加快推進社會主義民主法治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，實現國家治理體系和治理能力現代化、法治化，促進社會公平正義、增進人民福祉。

全面推進依法治國，完善法律體系的指導思想，就是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，從中國國情和實際出發，以中國特色社會主義理論體系為指導，規范和保障社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，為全面建成小康社會提供完備有效的法律制度。具體要求包括：

完善和發展法律體系，要堅持上下有序、內外協調、體系完整、動態平衡的原則。適應社會經濟發展科學劃分法律部門，重要的社會關系必須由法律調整，法律規范必須明確、肯定、具體，具有可訴性和可操作性，各部門法之間、各種不同淵源的規范性法律文件之間要彼此銜接、和諧一致。處理好社會公平與經濟效率的辯證關系，處理好法律穩定性與制度適應性的關系，處理好黨內法規體系和國家法律體系的關系，處理好國內法與國際法的關系。在憲法中確認我國批準的國際條約、認可的國際習慣是中國特色社會主義法律體系不可或缺的組成部分，要進一步明確國際條約、國際習慣在我國的適用方式，明確國際條約、國際習慣在中國特色社會主義法律體系中的效力等級。

進一步加強市場經濟法治建設，推動國民經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。經濟體制改革是全面深化改革的重點，要堅持和完善基本經濟制度，通過科學系統的經濟法律體系建構，形成完善的現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，促進經濟發展方式轉變，使市場在資源配置中起決定性作用，提高經濟立法質量和整體效益。經濟建設領域的立法工作包括：依法保障各類市場主體合法權益，加強知識產權保護，健全社會信用體系，建設法治化營商環境；編纂完整、統一的民法典，為民事基本制度的穩定發展確立航向；落實稅收法定原則，健全完善稅收立法和征管體制，制定《增值稅法》、《房產稅法》、《資源稅法》、《環境稅法》等重要的稅種法律，并修改《稅收征管法》、《個人所得稅法》；完善金融監管和食品安全治理法律體系，加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能；規范財政轉移支付行為，促進不同區域間的經濟社會協調平穩發展。

進一步加強民主政治建設，夯實社會主義政治文明的法治根基和可實施性。加強社會主義民主政治建設，首先要適應黨和國家領導制度、組織制度改革的需要，修改國務院組織法，分別制定地方人大組織法和地方人民政府組織法，使中央和地方權力機關、行政機關的組成、職責、行使職權的原則程序以及問責制度法定化、規范化。其次，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度優越性。再次，規范選舉制度的程序，通過立法法、行政復議法、行政訴訟法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等基本法律的修改，積極穩妥推進政治體制改革。最后，“尊重和保障人權”不僅是我國憲法的莊嚴宣示，也是社會主義制度優越性的根本體現。我們要逐步通過立法保障公民人格權和憲法所規定的新聞、結社、出版和宗教信仰自由等基本權利，使公民權利和政治自由得到切實尊重和保障。

進一步加強文化法治建設，增強國家文化軟實力。要緊緊圍繞建設社會主義核心價值體系、依法推進社會主義文化強國建設，認真落實文化法律法規和規章，依法推進文化產業發展，促進文化市場主體做大做強。注重運用法治手段深化文化體制改革，推進文化創新，增強國家文化軟實力，加快完善文化管理體制和文化生產經營機制，建立健全現代公共文化服務體系、現代文化市場體系，為推動社會主義文化大發展大繁榮提供有力的法治保障。

要依法加強文化市場監管。加大文化市場執法力度，建立健全以綜合行政執法、社會監督、行業自律、技術監控為主的文化市場監管體系，保障文化市場健康有序發展。加強對網絡傳播行為和網吧的監管，落實網吧上網實名制，規范網站經營，依法制裁互聯網上的違法行為，凈化網絡環境，保障網絡傳播健康發展。加強對圖書報刊、影視音像制品、娛樂休閑等重點領域的監管，深入整治非法出版物、違法音像制品和非法營利性演出，嚴厲打擊侵害消費者合法權益、損害青少年身心健康和社會風氣的行為。具體的文化立法項目還有：修改文物保護法，制定公共圖書館法、電影產業促進法等。

進一步加強社會法治建設，健全社會保障制度，讓社會充滿活力、和諧有序。首先，通過制定社會救助法、慈善事業法、基本醫療衛生法、社區矯正法，修改職業教育法、食品安全法、安全生產法、礦山安全法、藥品管理法，進一步保障和改善民生，完善社會保障再分配調節機制，促進社會公平正義。其次，完善社會組織立法，鼓勵和支持社會組織依法自治，改革社會組織登記制度，對社會組織進行分類管理，健全公民權益保障和利益協調機制。通過稅收優惠、財政補助等措施扶持社會組織的發展，鼓勵、引導、規范社會組織參與社會管理，提供公共服務，激發社會組織活力，依法加強對社會組織的監管，健全監管體制，創新監管方式，制定社會組織行為規范和活動準則。再次，積極拓展公民參與社會治理的渠道，開展形式多樣的基層協商民主，充分保障人民當家作主的民主權利。建立讓基層群眾、組織和社區等利益相關方能夠表達意見、協商討論的制度化平臺，暢通群眾協商的有效渠道，規范群眾參與決策的程序。具體包括：修改《居民委員會組織法》，明確居民委員會的自治地位，保障其自治權利；改革戶籍制度，實現戶籍人口與暫住人口管理向實有人口管理轉變。最后，完善多元化的群眾利益表達和保護機制，通過實現公民的正當權益維護社會穩定，發展多元糾紛解決機制，健全社會矛盾化解體系。

進一步加強生態法治建設，推進建成“兩型”社會。健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，制定自然保護區法、自然遺產法。建立空間規劃體系，依法劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。制定能源法、可再生能源開發利用促進法，健全能源、水、土地節約集約使用制度。實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度。建立生態環境損害責任終身追究制。制定生態補償法，實行資源有償使用制度和生態補償制度。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。改革生態環境保護管理體制。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度。保護國家生態安全，防范外來生物物種入侵。嚴格控制轉基因風險。履行有關國際公約的國內立法配合。

二

改革開放之初，為了解決“無法可依”的現實問題，鄧小平同志在多次談話中要求立法工作“宜快不宜慢”、“宜粗不宜細”。據不完全統計，從1979年到2010年，法律制定的年平均增長率超過8%，行政法規為10%，部委規章為13%，地方性法規則高達30%，全部各類立法的年平均增長率為16%。

盡管20世紀80、90年代，制定法律數量急速攀升，但進入21世紀以來，制定法律的數量逐步減緩，修訂、廢止相關法律的活動開始增多，立法工作由制定為主轉向立、修并重，并出現了較大規模的法律清理活動。因此，在“后法律體系”時代，必須把提高立法質量作為加強和改進立法工作的主要任務，堅持科學立法、民主立法，強化立法論證、立法調研、立法評估，拓展人民有序參與立法途徑，切實增強法律的可執行性和可操作性，提高法律的權威性，讓每一部法律都成為精品，更好地發揮立法的引領和推動作用。

推進科學立法，提高立法質量。科學立法在法治中國建設中的一般要求是：其一，力求使法律規范符合客觀實際，符合改革發展的客觀要求。其二，努力使法律規范更多體現科研進步的成果，以增進人民的福祉，維護人民的權益。其三，努力保證法律規范的和諧統一。其四，努力使法律規范能夠準確表達所要表達的意志，即做到立法技術和方式方法的科學。

推進科學立法、提高立法質量的目的是增強立法工作的協調性、及時性、系統性，增強法律的可執行性和可操作性，使已經制定出來的法律法規、規章條例立得住、行得通、切實管用。其具體措施包括：堅持以科學發展觀統領立法工作，即堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求推進立法工作。創新立法思維，依據改革舉措，從經濟社會發展的實際問題和重點領域出發，制定科學的立法規劃和立法工作計劃，按照立法項目的輕重緩急組織實施。堅持立改廢釋并舉，更加注重法律修改和法律解釋，需要修改的法律按照程序及時修改，使重大改革于法有據、有序進行，需要得到法律授權的重要改革舉措，要按法律程序進行，實現從粗放型向集約型立法的轉變。修改立法法，進一步劃清中央與地方、權力機關與行政機關的立法權限，為科學立法提供制度保障；建設、完善立法決策支持系統，為科學立法提供智力支持。建立科學系統的立法工作機制，諸如立法選項機制、法案起草機制、立法協調機制、立法后評估工作機制、法的清理工作機制、法律法規配套機制等。適應全面深化改革的法制需求，大力推進立法程序和立法機制創新，必要時采用集成式“打包立法”方式，除憲法修改外，通過一個集成的修法決定，將需要修改的若干法律一攬子修改。

推進民主立法，實現人民民主。民主立法在法治中國建設中的一般要求是：其一，在立法目的上，堅持公民權利本位，以體現大多數人的利益和意愿為價值取向。其二，在立法程序上，既要進一步完善代議民主、發揮人大立法主導作用，又要盡可能擴大立法的公眾參與。其三，立法機關必須堅持以人為本，依照法定程序，集體行使職權，在立法工作中深入調查研究，廣泛征求意見，反復研究論證，把民主立法的理念和做法貫穿在全部立法工作的始終。

推進民主立法，就要堅持把民主立法的過程作為推動治理體系改革創新的過程，堅持把立法的過程作為統一思想、尋找并凝聚共識的過程。進一步加強立法工作組織協調，完善代議民主和法律起草、審議的協調協商機制，充分發揮人大代表和全國人大專門委員會在立法工作中的作用，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切，最大限度地凝聚共識、凝聚智慧。進一步堅持人民權利本位，在發揮人大立法主導作用的同時，通過座談、聽證、評估、民意調查、聘請立法顧問、公民旁聽法案審議、公布法律草案等拓展公民有序參與立法途徑、形式和程序，健全公眾意見表達機制和聽取、采納公眾意見情況說明制度，使立法更加充分體現廣大人民群眾的意愿，保證人民群眾的意見和建議得到充分表達，合理的訴求、合法的利益得到充分體現。改革法案審議制度、代表會議制度、會議議程制度，健全立法專家咨詢制度，發揮立法工作機構作用，建立和完善公眾意見匯集和反饋機制等。除依法需要保密的外，所有地方性法規草案和政府規章草案，都要通過互聯網等傳媒向社會公布，公開聽取社會各方面的意見。

維護法制統一和尊嚴。堅持社會主義法制統一，是我國的憲法原則。從立法制度上堅持這個原則，主要體現在：一切法的規范不得與憲法相抵觸；下位法不得抵觸上位法，其他規范性文件不得抵觸法律、法規、規章；同位法之間不得相互抵觸。

維護法制統一和尊嚴，首先要健全法規、規章、規范性文件備案審查制度，保證全國人大常委會對全國范圍內的立法監督。其次，要嚴格立法權限和立法程序，重大決策合法性審查機制。建立違憲審查和憲法解釋制度，啟動改變撤銷機制，改變全部使用“黨內解決”、“內部協商”的傳統辦法。再次，要加強規章和規范性文件的監督管理，各級行政機關要嚴格按照法定權限和程序制定規范性文件，嚴格執行規范性文件統一登記、統一編號、統一公布制度和有效期制度。加強規范性文件數據庫和檢索系統建設，建立法規規章清理工作常態化機制，及時向社會公布清理結果。最后，要堅決克服立法過程中的地方保護和部門利益化傾向，防止地方和部門越權立法，避免重復立法、粗糙立法、腐敗立法。

擴大地方立法自主權，鼓勵地方創新型立法。加強和改進地方立法，鼓勵各地方按照區域經濟社會發展的規律和具體立法需求，在確保法律、行政法規統一實施的前提下，著眼解決問題，總結立法經驗，突出地方特色，自主性、創制性立法，增強地方性立法的適應性與可操作性。

規范授權立法，增加有地方立法權的較大的市數量，最終放開至全國所有地級市。建立科學的法治建設指標體系和考核標準，積極探索開展立法成本效益分析、社會風險評估和立法后評估工作，推動部門和地方法治科學發展。

（作者：中國人民大學法學院教授、中國立法學研究會常務副秘書長）

責任編輯：魏曄玲