法治建設關系國家治理的全局

朱景文

黨的十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化作為全面深化改革的總體目標，把法治中國建設作為實現這一目標的重要方面。黨的十八屆四中全會將依法治國作為會議的主題。法治建設雖然不是國家治理的全部內容，但是它關系中國特色社會主義制度建設的全局，是國家治理體系和治理能力現代化的內在要求和重要標志，為關系黨和國家命運的反腐敗斗爭的深入持久健康地開展提供了重要的制度保證。

法治建設與中國特色社會主義制度

中國特色社會主義制度包括政治制度、經濟制度、文化制度、社會制度、生態文明制度等。法律制度不是存在于這些制度之外，而是滲透到所有這些制度之中，是這些制度的法律化。

中國特色社會主義政治制度，包括人民代表大會制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，民族區域自治制度，基層自治制度等，集中體現在我國憲法和國家機構組織法，民族區域自治法，居民委員會和村民委員會組織法，工會法等法律中。

中國特色社會主義經濟制度，包括公有制為主體、多種經濟形式共同發展的基本經濟制度，按勞分配為主體、多種分配形式共同發展的分配制度，社會主義市場經濟制度，宏觀調控制度，財政稅收制度，工業、農業、商業、交通運輸等經濟制度，集中體現在我國憲法和民法、商法、經濟法等法律部門中。

中國特色社會主義文化制度，包括馬克思主義的指導地位，促進社會主義文化繁榮，文化管理體制，文化市場體系，公共文化服務體系，保證知識產權的制度，在憲法和行政法、教育法、文化事業發展法，知識產權法等得到廣泛體現。

中國特色社會主義社會制度，包括教育、醫療、衛生、住房、就業、食品藥品安全、勞動保障、社會保障、社會治理、社會救濟等等，在教育法、衛生法，社會保障法、勞動保障法、社會救濟法（包括各類行政、司法和民間的救濟，訴訟和非訴訟程序法）、刑法、社會治安管理法中得到具體體現。

中國特色社會主義生態文明制度，包括環境資源保護，自然資源資產產權制度，用途管制制度，有償使用制度，生態補償使用制度，生態環境保護管理體制、污染治理等，在我國環境資源法和污染防治法的各類法律制度中直接表現出來。

因此完全可以說，中國特色社會主義制度是我國法律制度的直接來源。一項重要的社會制度如果不上升為法律，沒有法律制度的體現和保證，必定是不穩固、不成熟的。法律制度是中國特色社會主義制度走向成熟，走向規范化、程序化、法律化的標識。

當然，不是所有的制度都需要法律化，有些制度屬于社會團體、社會組織內部的制度，如中國共產黨章程，民主黨派的章程，工會、青年團、婦聯的有關制度，社會自治組織，如村委會、居委會的自治條例；有些制度則不屬于法律調整的范圍，如思想文化建設中的有關規定，雖然它們和法律制度有著緊密的聯系，可以解決單純靠制度不能解決的問題，但單純的思想不構成法律的調整對象。法律可以提倡某種思想、道德、信仰，但不能強迫或者禁止人們相信或不相信某種思想。思想問題還要用思想的方法，說服教育的方法，批評和自我批評的方法解決。

在各種制度之中，國家制度和執政黨的制度，法律制度和中國共產黨的章程、政策之間有著特殊的關系。法律制度是國家制度，是國家制定或認可并得到國家強制力保障的，反映全體人民共同意志的制度，與國家的聯系構成了法律制度不同于其他制度的最主要區別。而中國共產黨的制度則是由黨制定的，反映的是黨的意志，受到黨的章程和紀律的保證。但是，二者之間又存在著必然的聯系，特別是在中國共產黨作為執政黨的條件下，黨的綱領、路線、方針、政策，黨對作為執政黨黨員的要求對于法律的制定和實施具有重要作用。不可想象，黨所確定的依法治國的方略，如果執政黨不帶頭執行，怎么可能落實？習近平同志特別強調，我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。要自覺維護黨的政策和國家法律的權威性，確保黨的政策和國家法律得到統一正確實施。從我國現實情況來看，執政黨只有對自己的黨員嚴格要求，才能保證依法治國的方略得到實施。因此，在考慮我國制度建設、法制建設的總體布局時，必須將法律制度和執政黨的制度聯系在一起考慮。

我們不應該也不可能按照西方的政治理論和法學理論設計中國的黨政關系。在多黨制條件下，有執政黨和在野黨之分，不可能一個政黨上臺是一套法律，而另一個政黨上臺又是另一套，法律來源于政黨政治并制約著政黨政治。而在中國共產黨領導的政治體制下，黨領導立法、保證執法、帶頭守法。不把中國共產黨的制度與國家的法律制度結合起來考慮，不可能理解中國特色社會主義制度。就對權力的監督而言，在多黨制條件下腐敗常常是執政黨與反對黨之間相互指責或護短的焦點。而在中國，如果只在法律層面考慮問題，只著眼于立法、執法、司法系統的監督顯然是不夠的，離開中國共產黨紀律檢查和監督系統，對權力的監督就會缺少很大一塊。

另一方面，強調法律與黨的政策的統一，絕不是要回到以黨代政，以政策代替法律的老路，而是主張堅決貫徹依法治國的基本方略，在此范圍內黨的一切政策都應圍繞著如何依法治國這個中心，不要在法律之外另立標準，法律是黨的主張和人民意志的統一，黨必須提高執政能力，學會利用法律武器，實現自己的主張，包括如何領導立法，把黨的大政方針上升為法律；如何保證執法，通過行政和司法的環節保證國家機關積極主動獨立負責的行使職權，嚴格執法、公正司法；如何帶頭守法，通過執政黨的模范帶頭作用，養成依法辦事的習慣，使法律得到普遍的遵守。所有這些方面并不是貶低黨的政策的作用，而是強調作為執政黨一定要有鮮明的執政意識，在有關治國理政的所有黨的政策中，依法治國、依法執政是基本方略，是最根本的政策，一切政策的制定和實施都是圍繞著如何更好地依法治國、依法執政。

法治建設與國家治理體系

馬克思主義歷來重視制度建設。馬克思說：“制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產物。”制度源于個別性的交往，隨著交往的反復進行，便形成了制度。交往是制度的源泉，是制度發展的原動力。但是，制度對于個別交往來說，又不是完全被動的。制度一旦形成不僅意味著從個別交往上升為普遍性的實踐模式，上升為制度，而且意味著制度對個別性交往、實踐所固有的盲目性、偶然性和任意性加以約束。法律是制度經過反復實踐以后的產物，具有更大的穩定性和權威性，由于與國家的聯系，受到國家強制力的保證，法律是上升為國家意志的制度，是制度的法律化。

中國特色社會主義制度是中華人民共和國成立60多年，特別是改革開放30多年以來社會主義實踐的產物。十一屆三中全會以來，我們黨特別強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。鄧小平同志在1992年曾經預期，再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。在新的歷史條件下，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化，是習近平同志為總書記的黨中央強調制度建設重要性的著眼點。

國家治理體系是管理國家的制度體系。所謂治理體系的現代化，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。制度建設之所以十分重要，首先在于它是我們黨經過幾十年實踐的探索，經歷無數的經驗和教訓所摸索出的十分難得的成果。

其次，制度不僅僅是過去經驗的總結，更重要的是制度一旦形成對于今后實踐的指導意義。社會調整可以分為個別性調整和規范性調整。在制度沒有形成之前，依賴的只能是個別性調整，個別問題，個別處理，無規則可依，依賴于處理者的自由裁量，隨意性很大。規范性調整是在個別性調整反復出現以后產生的。它的最大好處在于把個別性調整納入到規范性的軌道，只要出現類似的情況，就按照相同的規則處理，從而避免領導者和執行者主觀性、任意性的干擾，由人治轉變為規則之治、制度之治。

必須指出，如果說在改革開放初期，我們還處于制度摸索階段，許多問題如何處理還無章可循，無法可依，還在探索，許多事情還靠個別性調整，先行先試，而到了現在這個階段，中國特色社會主義制度已經確立，體現這個制度的法律體系已經形成，實現治理體系的現代化，已經有了制度的依托，必須充分發揮制度的優勢，尊重制度，嚴格執行制度。當然，中國特色社會主義制度的形成決不意味著它已經成熟、不再發展，各方面的制度都還有許多不完善的地方，都還要與時俱進。但是，在新的歷史條件下必須養成尊重規則、依制度辦事、依法辦事的能力，而絕不能明知行為不合法、違規，借口制度過時或有缺陷，亂闖、亂來。如果制度有問題或者過時了，也要通過合法的程序首先修改制度，然后根據修改的制度調整社會關系，使改革在制度的基礎上進行。

法治建設與國家治理能力

制度的形成固然重要，但更重要的是制度的實施。從制度的形成到實施包含一系列環節，包括制度的形成（制定或認可），制度權威的確立，制度的信仰，制度的解釋，制度的實施，制度的監督等等。制度的制定僅僅是制度機制運轉的前提。正像習近平同志所說的，“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件。”

要使制度得到實施，必須以制度為中心，提高國家治理能力。制度的實施不是簡單地照本宣科，照章辦事，實際上在同樣的制度下不同地方、不同人依照制度的治理能力有很大差別，“徒法不足以自行”。

提高國家治理能力，需要有權威的、保證制度實施的機構，有受過專門訓練、作風正派、辦事公道的執業人員，否則制度的運轉是一句空話。

提高國家治理能力，需要加強制度的解釋。制度解釋是把制度和制度所調整的具體對象聯系起來的環節。制度不可能概括現實具體關系的所有方面，社會關系的頻繁變動性又經常超過制度原有的設計，制度不可能隨著社會關系的每一個微小變動而朝令夕改，在這種情況下制度的解釋是考驗治理能力的重要環節。

提高國家治理能力，必須使制度具有強制力。制度制定了，但人們根本不把它當回事，違反制度而又不會受到任何懲罰，制度就形同虛設。針對這種狀況，習近平同志特別強調要“牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念”，“不能把紀律作為一個軟約束或是束之高閣的一紙空文。使紀律真正成為帶電的高壓線”。

提高治理能力，離不開對實施的監督。一些制度制定的很好，但是由于缺乏監督，使制度的實施完全走樣。權力仍然在制度之外運行。制度的實施離不開強制力，但是制度的實施又不能完全建立在強制力的基礎上，必須在廣大公眾中建立制度信仰，這是制度之所以有生命力的最主要的表現。須知，制度的根基恰恰在于它植根于人民群眾之中，離開了廣大人民群眾的自覺擁護與遵守，只靠強制力，這種制度只可能維持一時，是不可能長久存在下去的。

就法治建設而言，在中國特色社會主義法律體系已經形成的條件下，提高國家治理能力就是提高依法辦事、依法治國的能力。要維護法律權威，加強法律解釋，增強立法、執法、司法機構和人員的公信力，強化法律監督，堅持法治信仰，真正做到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。

法治建設與反腐

改革開放以來，我國經濟獲得了飛速發展，但是腐敗卻始終沒有得到有效的遏制，甚至有愈演愈烈之勢。鄧小平同志所批評的“一手硬，一手軟”的現象正是就此而言的。1989年，鄧小平曾指出，“由于腐敗現象的滋生，使一部分群眾對黨和政府喪失了信心。”他主張反腐敗“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。強調制度反腐，“把權力關進制度的籠子里”是以習近平同志為總書記的黨中央最有代表性的話語。從薄熙來、徐才厚到周永康的倒臺是制度反腐、法治反腐所取得的重大成就。

腐敗是由于多種原因造成的，有主觀原因也有客觀原因，有制度因素也有個人因素，有治理體系的缺陷也有治理能力的不足。腐敗頻發而又難以克服的原因除了信仰缺失和制度上仍有漏洞之外，在制度層面執行機制或治理能力上的欠缺是主要原因。

從執行機制上講，權力得不到有效監督，是一切腐敗現象，特別是領導干部的腐敗現象共同的特征。加強反腐敗制度建設不是靠制定多少反腐敗的規定就能奏效的，需要在執行環節上下功夫，需要懲戒、防范和保障機制相互配合，像習近平同志所說的，“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。

從治理能力上，現在的一些地方和單位治理能力不是依靠制度的權威，而是依賴于領導人，一把手的權威。“以領導人的改變而改變，以領導人的看法和注意力的改變而改變”。制度制定了不少，但制度的權威性遠遠沒有樹立起來。對一些人來講，制度可用，也可不用。凡是制度符合自己意見時就用，把制度作為表現自己想法的門面；凡是制度不符合自己意見時就不用，置若罔聞，好像制度根本不存在。一言可以立法，一言可以廢法，或者不必廢，而是根本把制度和法律不當回事。制度制定得再多，也無濟于事。一句話，權力不是在制度之下運行，而是在制度之外運行。腐敗是這種治理能力的必然產物。

薄熙來、徐才厚和周永康的事件使我們意識到腐敗對制度建設、法治建設的破壞作用，給黨和國家事業所造成的危害。但是，對許多人來說還沒有意識到，以改革的名義，而置現行制度于不顧，“良性違憲”所造成的危害。毫無疑問，改革在某種意義上就是變法，用制度阻礙社會變革是不行的。但是因為社會變革而置制度和法律于不顧，甚至公然突破黨紀國法的界限，即使出于良好的動機，也會帶來明顯的不利后果，為權力的任意行使打開方便之門，歸根結底會給改革設置更大的障礙。“惡性違憲”與“良性違憲”，表面上有很大不同，實際上二者具有同源性。不講規矩，不受約束，任意行事，成了某些人“領導能力”和“政績”的副產品。深化改革必須加強頂層設計，不能單純地以經濟、政治、文化、社會和生態文明建設的成就為唯一標準，不能只看成績，而不問這些成績是怎么取得的，是否可持續，而必須把注意力集中在制度建設，集中在國家治理體系和治理能力的提高上，從而為國家的長治久安、可持續發展奠定制度和法律基礎。

（作者：中國人民大學法學院教授）

責任編輯：梁齊勇