使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市

金三林

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民均等一致的社會(huì)身份和權(quán)利，能公平公正地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會(huì)福利，全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)立足、社會(huì)接納、身份認(rèn)同和文化交融。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和集中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)目前的近2.7億、每年新增幾百萬(wàn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市。

第一，加快戶籍制度改革。

從國(guó)情出發(fā)，我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)加快戶籍制度改革，放寬落戶條件，讓有意愿有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居成為市民。國(guó)務(wù)院日前出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），無(wú)疑將會(huì)大大推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

《意見(jiàn)》進(jìn)一步調(diào)整了戶口遷移政策，放寬了中小城市的落戶限制，將極大地促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居。《意見(jiàn)》對(duì)大中小城市、特大城市如何落戶提出了具體要求，明確了具體的政策，就是要兼顧大中小城市和建制鎮(zhèn)，東中西部地區(qū)不同的實(shí)際，根據(jù)人口的規(guī)模和各地綜合承載能力的不同情況，實(shí)行差別化的落戶政策。總的要求是，能放開(kāi)的放開(kāi)，該控制的控制。對(duì)建制鎮(zhèn)和小城市是全面放開(kāi)，基本沒(méi)有門(mén)檻，只要有意愿、想落戶，有合法穩(wěn)定的住所（包括租房）都可以落戶。中等城市是基本放開(kāi)，門(mén)檻比較低，只要有合法穩(wěn)定的住所，合法穩(wěn)定的就業(yè)，有意愿落戶的，都可以有序落戶。對(duì)大城市，也降低了門(mén)檻。城區(qū)人口100萬(wàn)至300萬(wàn)的城市，只要有合法穩(wěn)定就業(yè)，達(dá)到一定年限，并有合法穩(wěn)定的住所，同時(shí)按照國(guó)家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定的年限就可以落戶。城區(qū)人口300萬(wàn)到500萬(wàn)的城市，要適度控制落戶的規(guī)模和節(jié)奏，落戶的條件相對(duì)嚴(yán)格一些。對(duì)于500萬(wàn)人口以上的特大城市，要建立積分制度，建立公開(kāi)透明的落戶通道。目前，在我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，在省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)的比重超過(guò)70%，在中小城市（地級(jí)及以下城市）就業(yè)的比重超過(guò)70%，放開(kāi)中小城市的落戶限制，必將大大促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居。

第二，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)利均等化的過(guò)程。從國(guó)情出發(fā)，我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還應(yīng)推進(jìn)公共服務(wù)均等化，將社會(huì)福利與戶籍剝離，讓暫不符合落戶條件或沒(méi)有落戶意愿又有常住需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，能享有基本公共服務(wù)。《意見(jiàn)》明確提出要建立居住證制度，并將基本公共服務(wù)與居住證掛鉤，必將大大推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)均等化進(jìn)程。《意見(jiàn)》提出，公民離開(kāi)常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利；以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等權(quán)利，同時(shí)結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。在目前的近2.7億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，尚不具備市民化能力、不能承擔(dān)市民化成本，或沒(méi)有市民化意愿的比重還很高，對(duì)于這些人如何保障其基本公共服務(wù)，一直是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。而居住證制度實(shí)施，將在很大程度上解決這一問(wèn)題，既能保障這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口當(dāng)期的基本公共服務(wù)，也為這些人群今后在城市落戶定居奠定更好的基礎(chǔ)。

第三，打通綠色通道。

《意見(jiàn)》相關(guān)配套政策的實(shí)施，將為上述戶籍制度和居住證制度的改革打通綠色通道。

影響政策有效實(shí)施的障礙，是目前我國(guó)適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制還不健全。不論是放寬落戶政策，還是推進(jìn)依托于居住證的公共服務(wù)均等化，核心都在于“錢(qián)”。現(xiàn)行的公共服務(wù)資源大多仍以常住人口來(lái)配置，不能適應(yīng)人口大規(guī)模流動(dòng)的要求，這直接導(dǎo)致地方政府、特別是外來(lái)人口比重高的地方政府，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)力不足。因此，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量越多的地方，獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額越多，必將增強(qiáng)地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)力。《意見(jiàn)》提出，要加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大財(cái)力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力。

另一個(gè)影響政策有效實(shí)施的障礙，是包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的流動(dòng)人口信息不充分，調(diào)整不及時(shí)，各部門(mén)信息不能互聯(lián)互通共享，不能為相關(guān)決策提供及時(shí)有效的支撐。《意見(jiàn)》提出，要健全人口信息管理制度，建設(shè)和完善覆蓋全國(guó)人口、以公民身份號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，這將有助于各級(jí)各地政府有效掌握人口轉(zhuǎn)移和遷移信息，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制能真正得到落實(shí)。

（作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員）

責(zé)任編輯：杜梅萍