加強財政涉農項目和資金科學管理的政策和途徑研究

王仕龍

一、財政涉農項目和資金的內涵

（一）財政涉農項目和資金的含義

財政涉農又稱農業財政投入和支出，是政府為克服市場缺陷，通過財政手段支持農業發展的各種經濟行為的總和。包括：農業基本建設支出、農業挖潛改造資金、農業科技三項費用、支援農業生產資金、農業事業費、農業綜合開發支出。本文的財政涉農項目主要有工程類和非工程類兩大項。工程類涉農項目，主要是指全部或部分使用財政資金的農業基礎設施建設項目和農業產業化項目；非工程類涉農項目，主要是指農村文化建設、農村社會救助、農村社會保障事業等。

（二）財政涉農政策的種類和主要管理部門

財政涉農政策主要有支持農村基礎設施建設、農業防災救災政策和資金以及支持農村社會事業發展的政策和資金兩大類；涉農項目和資金的管理部門主要有林業局、水利局、交通局、財政局、扶貧辦等，涵蓋了大部分政府管理部門。

二、X鎮涉農項目和資金管理中存在的主要問題及原因分析

（一）項目申報缺少科學管理

1.項目申報隨意性大，缺少科學的程序。基層鄉鎮涉農項目的申報，缺少科學的程序。X鎮各行政村在項目申報時也遵循“好中選優、優中選強”的原則，也通過“兩委會”充分醞釀和討論，但這些程序大多流于形式。當基層黨員、群眾對促進本村未來發展的關鍵項目有不同的意見時，僅憑幾個村領導就決定了擬立的建設項目，使村民失去了主體地位。

2.涉農資源“散”，缺少統一管理。財政涉農項目之所以名目繁多的原因是各個部門分別掌握各自的涉農資源，這些項目和資金最根本的表現形式就是“散”，部門散、資金散、項目散、去處更是散！這就難以進行規范化、精細化、科學化的管理，也不可能把有限的財政涉農資源用在刀刃上，用在最優的項目上。同樣因為“散”，基層鄉鎮只能分別各個相關機構申請涉農項目和資金，缺少統一的領導協調機構。

3.涉農資金缺口沒有保障機制。由于涉農項目配套資金短缺，村領導只能靠個人關系，向上級機關爭取或向鄉村在外創業成功的“能人們”“討米下鍋”，但這些資助只是杯水車薪，不能滿足涉農項目工程建設的資金需求。如X鎮T村2012年、2013年的村級建設項目中，雖然從外面爭取的資金達100多萬元，但也僅夠總需求的20%左右，這種“討米下鍋”的做法不可能成為新農村建設的長效機制。

（二）涉農項目的審批缺少科學的制度

1.涉農項目立項缺少科學論證。有些村為更多地享受到“優惠”政策，通過種種不當手段去爭取，這必然干擾涉農管理部門正常的工作程序。如X鎮A村、B村、C村，經常有各種項目得以立項；而F村、H村、M村等，兩三年也沒有一個項目。這就使基層干部群眾怨聲載道，導致出現“黨的政策雖好，我們享受不到”、“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”的怪象，參見下表案例分析。

從2011年至2014年3月各村合計涉農項目獎勵、補助資金看，A村達1161.8388萬元；B村在缺少2011年補助資金數據的情況下，其三年合計也達908.0785萬元；C村合計達869.4305萬元，而M村和H村卻只有67.293萬元和21.612萬元。

2.人情關系影響涉農項目和資金的審批。基層村鎮，人情關系錯綜復雜，大家都礙于面子。曾在該鎮某區域任職的一位領導，擔任鎮部門領導后，在資金、項目等的安排上，會更多地向這個村“傾斜”。并且，這種項目和資金的安排多“錦上添花”，少“雪中送炭”，多“面子工程”，少“里子建設”。從該鎮A村、B村、C村2011—2013年度村級集體經濟收入看，已經很富裕了，但“錦上添花”的“面子工程”卻還常有其“份”，各種涉農項目和資金源源不斷地流向這些村。因為這些貧困村的主要領導與上級機關溝通、協調不足，地理位置相對偏遠、信息比較閉塞，“跑鎮”不夠，有的村甚至還“不認識”有關領導。所以，分配不到各種涉農資源。這從表1中，A、B、C、M、H村所得到的項目類獎勵和資助資金的多寡已經可見一斑。

從排名情況看，A村和C村的各種收入一直名列前茅，而H村和F村等幾個行政村的各種收入，在該鎮所有行政村中，一直排名靠后，但卻一直沒有得到相關涉農資源的分配，參見如下案例分析。

案例分析：人情關系影響涉農項目和資金的審批

從上述表1-5中可知，H村和F村的各種項目類獎勵補助資金遠少于A、B、C這三個富裕的村。在調研中我們發現：其主要原因是他們不愿意“跑政進金”，不愿意找領導爭取項目和政策支持，同時該村所處的地理位置也相對偏遠。用該鎮一位部門領導的話說：“我都不認識這些村的書記、村主任，那么，我們的涉農項目放到他們村里去，我能放心嗎？”。這足以說明，在基層村鎮，要得到涉農資源沒有人情和關系，不跑機關、不找領導，得到的資源就少，甚至沒有。

3.領導結對的村，涉農資源來源廣。與貧困村聯系結對是各級領導一項重要的幫扶工作，如C村在地理位置上雖然遠離中心城區，但因為是市領導聯系村，近幾年得到的名目繁多的各種外來資金和涉農項目絡繹不絕，使C村的財政扶助性收入從2011年的49.75余萬元、排名第13位，突然躍居到2012年的415.06余萬元、排名第一，2013年雖然退居到第三位，但其絕對值從415.06萬元增加到了431.62萬元，年增長率為3.99%。雖然三年來C村的外來資金占其總收入的比例平均高達95.82%以上，但如果不能有效地利用這些外來資源，增強村集體經濟“造血”功能，那么該村的發展仍將是不可持續的，參見表4、表5。

三、促進涉農項目和資金科學管理的政策和途徑選擇

（一）成立財政涉農項目和資金綜合管理部門

1.設立涉農項目和資金綜合領導機構。根據《寧波市政府投資項目管理辦法》的規定，市（縣、區）發展和改革委員會是政府投資項目的綜合管理部門，項目由發改委負責，資金由財政部門負責。建議寧波市成立涉農項目和資金監管領導小組，與“三農”工作相關的涉農部門的行政正職作為領導小組成員；設立涉農項目和資金科學管理聯席會議制度，對涉農項目的申報、審核、審批等工作相互通報；涉農資金實行“一支筆”審批；對涉農項目實行專家審核、科學評審、部門協調、黨委討論決定的管理機制。

2.實行信息公開，克服“錢”出多門。財政涉農項目和資金，從申報、評審、審批、招投標、實施、驗收等各個環節，都必須全程公示，包括在各級政府網站、報刊媒體和項目所在鄉村公告，并在各級財政預決算報告中公開資金去向、用途和詳細清單。按照“科學規劃、集中投入”的原則，統籌安排財政涉農資源，建立財政涉農項目和資金信息橫向互通平臺，做到信息互通、運作規范、資金整合，杜絕因職能交叉重疊造成的漏洞，克服“錢”出多門，提高資金使用效率。

（二）加強涉農項目的程序化管理

1.規范項目立項的科學程序。加強涉農項目的科學管理，規范項目和資金的申報程序。首先，由村“兩委會”醞釀、討論，提出擬立的涉農建設項目，報鎮黨委和相關部門審核、備案。其次，由市（縣、區）涉農工作聯席會議辦公室會同相關涉農部門共同審核，并組織有關專家實地調研、科學論證、充分醞釀、無記名投票表決，決定是否給予立項。再次，對初步確定的擬立項目，報市黨政機關和人大常委會，由書記或市長辦公會議討論決定立項的項目及資金安排，并由分管的市（縣）級領導一支筆審批。

2.加強科學論證，實行科學管理。按政府投資項目的績效理論，要加強對擬立項目的可行性、技術方案、項目的社會效益和經濟效益、項目立項的重要性以及項目建成后的維護保養和基層鄉鎮的科學管理能力等方面的科學論證，以決定是否給予立項。加強項目施工的科學管理，要聘請思想硬、懂技術、會管理的專業人員進入項目領導班子；建立科學的評估、測算指標體系，做好項目的評估、測算。要提高生產率，建立健全有效的激勵、約束、調控機制；要抓好工程質量和安全生產管理，落實好項目的監督、檢查、指導和考核工作。

3.加強跟蹤驗收，做好后續管理。建議由市和鄉鎮涉農部門和紀檢機關，對全市（縣）在建項目進行經常性的跟蹤檢查，對非工程類的如社會保障、文化教育等工作，也進行經常性的監督檢查，并形成長效工作機制。對驗收合格的工程項目，頒發相關的資質證書；對檢查不合格的項目，要責成有關負責人落實好補救措施或重新建設；情節嚴重的，要追究相關領導和責任人的法律責任和經濟責任。

（三）統籌發展規劃，主導資源分配

1.集中資源，競爭擇優。以X鎮為例，各市（縣、區）財政涉農項目和資金的使用與分配過程中，要強化績效理念，引入競爭機制，實行競爭性分配；要實行“多中選好、好中選優”的原則，項目申報、評估審查到使用監管等環節、辦法和標準要公開、統一，要公正、透明，廣泛接受社會監督。杜絕“暗箱”操作和人情關系，杜絕“能人村”、“關系村”、“強人村”跑“政”進“金”。

2.突出重點，統籌規劃。財政涉農資源的使用與分配，要統籌兼顧，協調發展，切實做好本區域經濟社會發展的規劃，依托現有產業基礎，發揮特色農業優勢，發揮區域資源和區位優勢，實現規模化發展。對高山村、空心村、無力村、落后村要通過退宅還田、退宅還耕、退宅還林，實現土地資源集約化利用；要加強中心村、文明村、生態村、重點村、專業村建設，加大項目和資金的支持力度，以進一步促進這些村的建設水平，起到示范、榜樣和引領作用。

3.加強調研，掌握主動。在鎮黨委和政府的領導下，由鎮發改辦具體負責，加強調研，切實把握涉農項目和資金分配的主導權，克服“能人”項目、“關系”資金等現象。通過運用好財政涉農項目和資金的使用與分配工作，達到統籌兼顧，協調發展、產業延伸、重點突破，從而促進X鎮經濟、社會和文化的穩步協調發展。

幾點說明：

（1）數據來源：X鎮人民政府一般預算及基金專用賬；2009年—2014年X鎮人民政府工作報告；2011-2013年各村收入統計表。

（2）2011-2013年X鎮涉農財政和新農辦給予各村收入數據按年份排序情況表，只選取了其中排名最前和最后的五個行政村；

（3）（4+5）/總收入（%），指該村外來資金收入與村集體經濟總收入的比例；

（4）因財政統計年度的局限，部分為不完全統計數據。

課題項目：2013年度寧波市哲學社會科學規劃課題，項目編號：G13-2-6。

（作者單位：寧波市社會科學院（寧波市社會科學界聯合會））

責任編輯：代建明