環境法律政策內部整合理論探討*

孫法柏，高慧璇

(山東科技大學文法學院，山東青島 266590)

1972年在斯德哥爾摩召開的聯合國首次全球人類環境大會上，環境問題嚴重性在世界范圍內得到廣泛共識，各國政府也開始將環境問題提上議事日程，謀求人口、經濟、社會與環境的協調發展。正是在這樣的背景下，從1973年歐共體“第一個環境行動方案”開始，經過五個行動方案，歐共體(歐盟)不斷進行環境政策整合的理論論證，并提出相應的整合措施，直到2001年瑞典哥德堡理事會上通過的歐盟“第六個環境行動方案”——《環境2010:我們的未來，我們的選擇》(Environment 2010:Our Future，Our Choice)〔1〕Decision No 1600/2002/EC of the European Parliament and of the Council of 22 July 2002 Laying D own the Sixth Community Environment A ct ion Programme.，接受了環境政策一體化，成為歐盟環境法的基本原則，歐盟環境法率先從立法理念上獲得了革命性的發展，并在實踐中取得了良好的效果。本文擬以歐盟的環境法律政策整合原則為借鑒，探討環境法律政策整合特別是其內部的理論，以期對環境立法理念完善有所貢獻。

一、環境法律政策內部整合〔2〕本文在內部整合語境下提出的“法律政策”(policy)不是法律和政策的合稱，而是廣義的政策含義，它應該既包括政府發布的具有號召性的紅頭文件，也包括具有法律效力的政策性文件以及為確保上述政策實施制定的一系列法律制度。的理論概述

隨著人類社會對自然的影響不斷加深，出現了很多新型環境問題，比如氣候變化、資源枯竭、生物多樣性銳減，這些問題與社會領域、經濟領域存在的問題有著“多維”的因果關系，原因就在于環境作為一個整體運行，而人類社會卻被分割成各個不同的領域，每個領域有著不同的運行機制。于是人們認識到，法律必須把環境看作一個整體，制定整合性的法律，而不是多元的碎片化的法律〔3〕孫法柏.現代環境法的運行機制——對英國環境法的研究［D］.吉林大學博士學位論文，2010.。“整合”是現代環境法治、環境管理的最新理念。整合的理念逐漸被發展為“環境法律政策一體化原則”(Environmental Policy Integration，EPI)。歐盟學者將EPI定義為一種法律政策制定原則，即“將環境目標整合進非環境政策領域政策制定的各個階段中，將這些環境目標作為規劃和實施政策的指導原則，在所有政策評估中包含假定的環境影響，并且承諾通過優先考慮環境政策來最小化其與其他部門政策之間的矛盾。”〔4〕Willian M.Laggerty.Institutional provisions for environmental policy integration.An analysis of the“Environmental Profile of the State Budget”and the“National Environmental Monitoring System”in Norway.Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change: “Greening of Policies Interlinkages and Policy Integration”，2004.一方面強調，在非環境政策的制定中，環境目標必須成為其政策制定的一部分;另一方面，環境考慮應該影響非環境政策的制定，并且應該被優先考慮，改變以往非環境因素的考慮優先于環境因素，非環境政策影響環境政策制定的狀態。具體到操作層面，環境保護的考慮因素要融入到傳統非環境部門的政策制定中，比如農業部門、交通部門、能源部門、貿易部門等，任何部門政策的制定都不能以環境損害為代價。

“整合”(integration)不同于“合作”(cooperation)和“協調”(coordination)。“政策合作”是指，不同部門在保證實現各自目標的前提下，為了互惠互利而相互合作。環境部門可能與農業部門進行合作，鼓勵農民采用環境友好型生產方式，環境部門和農業部門都實現了各自的目標，在這個合作的過程中，原有目標和部門傳統利益并不會有多少改變和舍棄。“政策協調”目的在于使各自不同的政策能相互協調一致，原先的政策目標會做相應調整，如為了增強農業生產力而進行的土地開墾政策，由于其對于溫室氣體排放或者水質的影響，可能會增加一些環境的考慮而進行部分修訂，利益的取舍和目標的改變在協調的過程中逐漸凸顯。而“政策整合”將產生一個更高級別新的聯合政策，它的目標將高于被整合的部門目標，如環境政策整合的“持續性發展”目標。在政策整合的過程中可能也包含有協調與合作，但它們并不對整個整合過程負責。環境法律政策整合需要更多的互動和可操作性以及政策的兼容性，同時它將要求各部門放棄一定的自主權，并相互合作。如圖1.1所示。

圖1.1 整合的政策制定，政策的協調與合作(Meijers＆Stead 2004)〔5〕Evert Meijers，Dominic Stead.Policy integration:what does it mean and howcan it be achieved?A multi-disciplinary review，Berlin conference“Greening of policies，Interlinkages and Policy Integration ”，2004:5.

為了更好的理解EPI的內涵，可將EPI原則分成兩個維度，即縱向一體化(Vertical EPI，VEPI)和橫向一體化(Horizontal EPI，HEPI)。

按照拉夫爾提教授的觀點，縱向一體化是指某個特定的政府部門在各自的決策制定中整合環境目標。這是部門自身的“綠化”，因此，縱向一體化實際是部門內部一體化。在國家層面并沒有這樣一種政策框架對其進行規定，每個部門可以自由決定其對于EPI原則的實施。因此，各個部門對于自身承諾遵守程度以及處理環境目標與傳統部門目標的能力，決定了該部門環境法律政策整合的程度。橫向一體化則是指由國家政府制定一個綜合性的跨部門政策框架，協調各個部門之間政策。

表1.2 環境法律政策整合橫向維度和縱向維度(Lafferty and Hovden 2003)〔6〕Willian M.Laggerty.Institutional provisions for environmental policy integration.An analysis of the“Environmental Profile of the State Budget”and the“National Environmental Monitoring System”in Norway.Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change: “Greening of Policies Interlinkages and Policy Integration”，2004.

拉夫爾提教授同時提出了橫向一體化和縱向一體化的一些指標，進一步解構EPI原則，使我們更加形象和直觀地理解EPI的涵義和其運作方式，對于評估一些國家EPI實踐非常有幫助。但是這種分類并不精確，按照他的觀點，縱向一體化是指各個部門自愿進行的一體化行動，而橫向一體化則是一個更加權威的決策機構“平衡”各個部門之間的利益沖突。

然而現實中縱向一體化并不總是“自愿”進行，很多部門的政策一體化也是依照更高層級的決策做出。在前文提到政策整合需要各部門為環境考量而做出讓步，原因就在于面對部門自身的傳統目標和利益，特別是經濟利益，權衡取舍的結果往往是犧牲掉環境目標。我國目前仍然以經濟發展為主要目標，“橫向”和“縱向”的區分以是否“自愿”為基礎，并不十分清晰。而且，縱向一體化和橫向一體化的區分其關系并不緊密，如同分別運行的兩個系統。

本文試圖采用另一種視角來界定EPI的內涵，即通過“內部”(Internal)和“外部”(External)來劃分環境政策的整合工作。英文單詞Integrate，按照《簡明牛津詞典》的解釋，包括兩層含義:其一，“通過增加一些要素(part)使原本不完整的事物變得完整”;其二，“將不同的要素組合成一個整體(whole)”。根據Integrate的解釋，環境法律政策整合也有兩層含義:首先，將環境的考慮(part)整合進所有傳統意義上的非環境政策的制定中，使這些政策完整，即“外部整合”;其次，協調這些整合工作，使它們成為一個真的整體(whole)，即“內部整合”。

如果將環境法律政策整合工作看作是一個硬幣的話，那么“外部整合”和“內部整合”就是這個硬幣的兩面〔7〕Ton B?hrs.Environmental Integration—Our Common Challenge.Albany:State University of New York Press，2008.。外部整合需要考慮哪些環境因素需要整合進非環境部門的政策中，比如能源、交通、農業政策，將這些部門政策進行“綠化”。非環境部門政策應由外部整合進行“綠化”之后，為保證這些政策之間的相互協調，需要一個總括性的法律政策框架來進行指導，這就是內部整合的作用。一個更為形象的描述就是，“外部整合”是增加環境法律政策整合這個拼圖的圖案碎片，而“內部整合”就是將這些圖案碎片拼成圖案并發現還有哪些圖案碎片是缺失的〔8〕Ton B?hrs.Environmental Integration—Our Common Challenge.Albany:State University of New York Press，2008.9.。環境運行具有整體性，不同地區不同領域的環境問題相互影響。同樣，不同領域的環境政策也會相互影響。因此，某一領域的環境法律政策整合工作在沒有協調機制的干預下，其效果將大打折扣。比如，農業部門制定了以減少溫室氣體排放為目標的法律政策，而交通部門、能源部門等并沒有制定相應的法律政策，那么農業部門的該項政策可以說并沒有多大效果，因為能源與交通等部門的環境負外部性，吞噬了農業部門的環境正外部性。

環境法律政策內部整合包括兩方面的內容:其一，法律政策按照環境運行的各個方面(包括水、土壤、大氣等)，或者其影響范圍的角度(包括廢物、輻射、噪聲)進行整合，包括污染防治和自然保育兩個方面。其二，交通部門、能源部門、農業部門等非環境部門進行外部整合后，必定出現不協調的情況，內部整合解決這種不協調，需要有一個總括性的法律政策框架來指導，荷蘭為此實施的《國家環境政策計劃》就是一個很好的例證。

20世紀70年代，內部整合的思想便開始在環境政策領域中得到應用。人們認識到，雖然設立了很多專門化的污染控制機構和相應法律政策，但是這些機構和政策各自為政，只關注各自領域內的污染問題，結果是污染問題并沒有得到解決，而僅僅是“轉移”了污染。比如，對水質進行監管，控制水污染，卻導致了大氣或者陸地的污染。綜合污染控制制度(IPC)為解決內部整合問題而產生，雖然IPC具有很大的局限性，但是它仍然可以作為早期的內部整合的政策工具〔9〕Ton B?hrs.Environmental Integration—Our Common Challenge.Albany:State University of New York Press，2008.9.。

單純的進行部門“綠化”已經不能滿足整合工作的需要，產生了很多不協調的政策措施。現在很多國家的政府逐漸減弱了對于法律政策外部整合的熱情，而更加關注內部整合，加之內部整合對于外部整合的指導作用，以內部整合為視角對法律政策的整合進行研究更有意義和價值。

二、環境法律政策內部整合的理論驅動

(一)可持續發展理論的催生與推動

1987的《布倫特蘭報告》被認為是EPI原則在國際社會得到廣泛政治支持的表現。1992年聯合國人類環境和發展大會通過了《里約宣言》，支持了《布倫特蘭報告》的觀點，正式提出可持續發展的概念，并發布了《21世紀議程》，作為貫徹可持續發展、進行環境政策整合的行動綱領。2002年《可持續發展世界峰會實施計劃》再次強調生態環境、社會、經濟的有機結合。

可持續發展作為一種理念，一種戰略思想，指導法律政策的構建，有其深厚的法理基礎。法治是法律的核心之一，現代法治的發展推動可持續發展理論的產生，可持續發展理論體現法治本位的演變。法治的發展經歷了三個階段:古典法治、近代法治和現代法治。其中近代法治的核心是保障公民的個人權利與自由，現代法治則強調禁止公民個人權利與自由的濫用。但他們的局限性體現在:首先，在人與自然的價值關系中，只有擁有意識的人類才是主體，自然只能是客體，價值評價的尺度始終掌握在人類的手中，任何時候說到“價值”都是指對于“人”的意義。其次，在人與自然的倫理關系中，貫徹“人”是目的的思想，體現了“人類中心主義”的價值觀。20世紀60年代以來，隨著大自然對人類報復的加劇，人們逐漸意識到“人類中心主義”的法治思想是違背自然發展規律的，現代法治應該兼顧環保、生態等因素，強調社會的“可持續”發展。

1987年的《布倫特蘭報告》指出了環境和發展之間的關系:人類現在的發展方式將導致環境資源的破壞甚至枯竭;反過來，環境資源的退化必將限制人類的發展。正是基于這樣一種認知，該報告明確了“可持續發展”概念，即“發展應當既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害”。這反映出可持續發展理論對于代際公平的重視，即確保全球資源包括環境資源的估量使用，避免其隨著時間的推移而被消耗殆盡。同時，該報告指出現代國家環境管理制度的缺陷，“當今的環境問題和挑戰具有綜合性和共生的特點，它與現在的制度反差極大。這些制度相互獨立、呈現碎片化，在封閉的決策制定中按照相對狹窄的授權運行。管理資源或者保護環境的責任，在制度層面與管理經濟的責任相分離。現實世界中經濟系統與生態系統相互影響，作為一種客觀規律，這種關系不會改變;因此，政策和制度就必須改變”〔10〕World Commission on Environment and Development(1987).Our common future.Oxford:Oxford University Press，1987.，以適應這種關系。由此可以看出《布倫特蘭報告》早就已經開始強調必須將生態層面的考慮整合進社會和經濟層面中去，并且認為這種改變將是20世紀90年代“最主要的制度挑戰”。為彌補這些制度缺陷，該報告進一步指出:“制定國家經濟政策、關鍵部門決策以及國際政策的內閣和立法委員會，應該將持續性發展的目標整合進其咨詢報告中。”由此，EPI理論被催生。此后，很多國家實施了不同的改革措施，可持續發展概念也不斷推動EPI的發展。

《布倫特蘭報告》中的“可持續發展”是一個具有“整合”特征的概念，它包括了三個維度的整合:即生態環境維度、社會維度和經濟維度的整合。1992年聯合國環境和發展大會通過《里約宣言》，人類空前一致地接受了可持續發展的理論和模式。2002年《可持續發展世界峰會實施計劃》更是強調“可持續發展三個維度之間的有機結合”，也就是《布倫特蘭報告》中指出的“經濟發展、社會進步和環境保護是獨立而且是彼此相互支持的支柱”。因此我們可以看出:可持續發展理論不僅關注全球的環境問題以及各種逐漸增加的環境風險，而且關注他們之間的結合，將所有環境問題和環境風險視為一個整體;環境保護工作與社會管理、經濟管理相分離，違背經濟與生態相互交織的現實。環境法律政策必須回歸到經濟與生態一體化的狀態，因為世界本來就是一個系統的整體〔11〕孫法柏.現代環境法的運行機制——對英國環境法的研究［D］.吉林大學博士學位論文，2010.40.。這種思想剛好契合了內部整合的思路:將已經“綠化”了的部門政策進行協調、整合，使之成為一個統一整體。

因此，可持續發展理論為各國環境法律政策內部整合的改革明確了方向，并催生了環境法律政策整合(EPI)這一概念。可持續發展理論是EPI原則的理論基礎，同時EPI原則也被認為是實現可持續發展的“首要可操作性原則”。可持續發展在理論上推動著環境法律政策內部整合的發展，環境法律政策內部整合工作是對可持續發展思想的踐行。

(二)整合性理論的推動

開放的復雜巨系統理論是錢學森于20世紀80年代提出的，它是組成要素眾多、結構復雜，與環境之間存在著物質、信息、能量交換的系統〔12〕程馨，張寧.開放的復雜巨系統理論與人口、資源與環境經濟學研究［J］.山東社會科學，2006，134(10):106-107.。開放性是指系統本身與其他子系統相互聯系，相互作用，與周圍的環境存在物質、信息、能量的交換。與其相契合的研究方法是綜合集成法，其實質是將各種要素子系統看作一個開放的整體進行綜合研究，而不是“分塊式”的研究模式。因此，將環境問題與社會、經濟問題置于開放的復雜巨系統理論的框架下，探討環境法律政策內部整合工作的推進問題，是十分必要的。環境這個復雜巨系統，本身就是由生態、環境、經濟、社會等要素子系統組成的，開放性和復雜性是其顯著特征。因此，環境整合工作需要環境、經濟、社會等各部門協調合作。進一步講，法律本身也是一種多層次、多方面的有機體，法律本質是一種立體的復雜系統。因此，片面的從單一視角去探究環境法律問題，其局限性是顯而易見的。我們應該從綜合的、立體的角度去把握、設計環境法律政策。整體協調是宏觀要求，各子系統要素本身以及各子系統之間的協調是基礎，是維持整體協調的保障。以復雜巨系統理論和方法論為指導，推進環境法律政策內部整合工作，建立一套完整的環境整合系統，有利于實現環境的可持續發展。

在環境立法的初級階段，針對具體的某一環境要素和單一環境污染問題，各國普遍采用的是單行立法模式。隨著環境單行法數量的不斷增加，單行立法模式的弊端逐漸凸現出來:立法缺乏統一指導思想，法律之間缺乏內在聯系性，法律內容和管理機構設置上存在重疊和沖突。環境保護理念從“末端治理”向可持續發展的轉變，使得人類認識到有必要從整體上對環境予以保護，不能孤立地、“分塊式”進行環境治理。各國根據本國的國情和各自的立法理念，采取了不同的環境法律政策整合方式，例如，法典化。環境法的法典化目的在于提供一個清晰的結構，使全部的環境法律規范和原則一致，促進環境法律政策的內在統一〔13〕夏凌.環境法的法典化——中國環境立法模式的路徑選擇［D］.華東政法大學博士學位論文，2007.，它的核心是一體化。因此，法典化也正是復雜巨系統理論在立法改革上的一個體現，是環境法律政策內部整合的一種理性選擇。不同的環境各要素之間存在著內在關聯性，這種關聯性使得綜合處理環境問題十分必要，反映在立法上就需要對這些環境法律政策進行一體化的整合。法典編纂是一個系統的整合的過程，它提高了環境立法的質量，解決了單純的部門法律政策“綠化”后產生的內在不協調性，體現了內部整合的積極作用;對可持續發展觀的落實通過法典化的形式加以確認，為確保生態環境、社會、經濟三維度的協調統一提供了穩定保障。由此可以看出，法典化既是環境法律政策內部整合在立法模式上的一種體現，也進一步推動著環境法律政策內部整合工作向前邁進。然而環境法法典化僅僅是環境法律政策整合的一種途徑，唯此途徑并不能實現政策整合的全部。根據復雜巨系統理論，環境本身就是一個復雜巨系統，環境法律政策的整合必須響應這個復雜的巨系統，必須在人類社會發展的各種制度上反映它、支持它，而不是人為的違背它，必須使整個法律體系具備復雜巨系統的特性，各個法律部門根據環境的整體性和復雜性形成一個整合的整體，任何與之不符合的法律規范自然無效。

三、環境法律政策內部整合的應然性指導

環境法律政策內部整合工作最后都要落實到環境管理方式的變革上。這里的管理方式是一種廣義的解釋，它包括認知框架的構建、法律政策框架的制定、立法模式的改進和法律制度的設計，這四個層面相互交織、相互作用:任何與環境有關的法律政策的制定都應以認知框架為指導思想，環境政策的實施又以環境法律制度為保障。這里所講的應然性指導具體是指環境法律政策內部整合在原則上應該以怎樣的認知框架指導其工作;“整合”作為環境管理的一種理念，其指導下的環境法律政策設計的最理想模式是怎樣的。

(一)認知框架的構建

這里的“認知”(Cognitive)是指將環境的知識和相關概念理解整合進人類的思考和決策制定中，并且使這些知識和概念的理解協調一致形成一個統一的框架指導各領域的環境法律政策整合工作。當前世界主要發達國家所采用的認知框架主要有:可持續發展理論、生態現代化理論、環境空間理論和生態系統方法〔14〕Ton B?hrs.Environmental Integration—Our Common Challenge.Albany:State University of New York Press，2008.73.。這些認知框架包含了不同的價值觀和對環境利益的取舍，指導政府各部門的環境相關工作。對于環境法律政策的內部整合的指導來說，這些認知框架包含了“整合”這一核心思想。然而，世界主要國家的環境法律幾乎都以可持續發展理論作為指導，因此有學者指出可持續發展理論的提出，帶來了新的法律革命〔15〕鄭少華.生態主義法哲學［M］.北京:法律出版社，2002.49.。歐洲環境署2005年的一項報告也指出，“環境法律政策整合是可持續發展不可或缺的題中之義，其目標就是將環境政策的考量植入其他與環境政策有關的部門政策的制定和執行之中。”〔16〕李麗.應對氣候變化法律政策整合研究［D］.山東科技大學碩士學位論文，2013.9.然而，可持續發展理論作為一個認知框架，它在環境法律政策的外部或者內部整合方面并沒有起到很好的指導作用。它僅僅是指出經濟的發展應該被“綠化”，應該權衡環境、經濟、社會目標的實現〔17〕Andrew J.Jordan ，Andrea Lenschow.Integrating the Environment for sustainable development:an introduction.Andrew J.Jordan ，Andrea Lenschow.Innovation in Environmental Policy?Integrating the Environment for Sustainability.Cheltenham.UK:Edward Elgar Publishing Limited，2008:3-24.。并沒有具體指明如何將環境利益整合進經濟決策中，如何使環境、經濟、社會三個維度之間相互協調。

生態現代化理論彌補了可持續發展理論的上述不足之處。它從系統生態整合的角度，對生產、消費、資源消耗和污染之間相互關系的復雜途徑采取謹慎分析的態度，并最終達到預測和預防生產和消費決策對環境產生不良后果的目的〔18〕陳瑜.“兩型社會”背景下區域生態現代化評價與路徑［D］.中南大學博士學位論文，2010:33.。馬丁·杰內克以生態現代化轉型為界，提出過兩種分析生態現代化的模型:在生態現代化轉型之前，環境治理的主體主要是國際政府和工商業，他們之間的互動導致環境法律政策的改變;而在生態現代化的環境治理新時代，國家政府與各個層面的政府、行業領域以及其他行為主體之間呈“雜爆炸式互動”。〔19〕Martin J?nicke.Ecological Modernization:New Perspective in Martin J?nicke and Klaus Jacob，eds.Environmental Governance in Global Perspective:New Approaches to Ecological Modernization.Berlin:Freie Universit?t，2006:19.如圖，從圖2.1到圖2.2的轉變，反映了環境法律政策由單一向整合轉變，由單純外部整合向更加重視內部整合轉變。圖2.2縱向(外部)和橫向(內部)合作與協調成為環境治理工作的主要途徑，多層次、多利益相關者的協商才是法律政策內部整合的途徑。

可持續發展理論指出了整合的應然性，生態現代化理論勾勒了整合的主要途徑，兩者相互補充，才能完整的構建環境整合工作的認知框架。

圖2.1 杰內克模型l:生態現代化之前的環境政策行為主體

圖2.2 杰內克模型2現代環境治理向度

(二)整合性立法模式的改進

隨著環境問題的不斷涌現，許多國家已經完成了大規模的環境立法，各種單行環境法紛紛頒布。然而大規模的單行環境立法的完成，僅僅是環境領域立法的初級階段。前文已述及環境法律政策“碎片化”的弊端，這些單行立法并不能滿足人類對于環境保護目標的實現。起初的單行環境法往往將治理重點集中于處理某一特定地區的環境要素所存在的問題，比如水、土壤、大氣等。這些單行環境法確實起到了一定作用，但是由于其天生的“碎片化”和環境整體運行的矛盾，導致污染從一個環境要素轉移至另一環境要素。這使得人們對于生態系統的整體性、環境資源問題的綜合性以及各部門環境法律政策之間的關聯性的認識日益深化。

為解決跨領域、跨部門的環境問題，一些法治比較健全的國家在20世紀70年代，較少采用廢棄舊法、重新制定新的綜合性法律的方法，而是采取法律滲透、法律修改補充、法律解釋、法理說明等方法，從整個國家和法學研究的角度出發，建立健全系統完整的環境法體系，逐步促進環境資源法體系的系統化和綜合性〔20〕蔡守秋.論國外環境法的綜合性、一體化［J］.科技與法律，1998，32(4):1-10.。然而這種方法并不是最終解決方案，并沒有解決單行環境法的種種弊端。各部門之間的法律即便完成了外部的法律政策整合，考慮進了環境因素，也會缺乏內在的聯系性。而且可能由于不同屆政府的不同觀念，政府部門和行業部委間有時呈敵對狀態，也可能僅僅由于它們之間缺乏溝通〔21〕王曦.聯合國環境規劃署環境法教程［M］.北京:法律出版社，2002.382.。20世紀80年代開始，一些主要發達國家開始了綜合性環境立法之路。綜合性環境法是一種對單行法進行整合的立法模式，通過對原有單行環境法進行修訂，將原先的單行環境法納入一部新的法律中，這部新的環境法律就是整合性環境法〔22〕夏凌.環境法的法典化——中國環境立法模式的路徑選擇［D］.華東政法大學博士學位論文，2007.66.。例如，加拿大的《環境保護法》(1988年)。但是，綜合性環境法采用循序漸進的方式，整合范圍由小到大階梯式發展，整合不夠全面、徹底。

法典化則是一種最大范圍的整合，試圖用一部法典調整一國絕大多數環境問題〔23〕李麗.應對氣候變化法律政策整合研究［D］.山東科技大學碩士學位論文，2013.72.。法典編纂是指用法律邏輯上完整的、內部統一一致的方法，對調整同一類型的社會關系作出系統的法律規定。在進行法典編纂時，整理的對象不是各種法規，而是包括在各種法規中的大量的法律規定〔24〕中國社會科學院法學研究所法律辭典編委會.法律辭典［M］.北京:法律出版社，2003.273.。環境法的法典化是綜合性環境法發展到較高階段的產物，它的結構更加清晰、更富有邏輯性，使得環境法律規范和原則趨于一致，更能有效保障與促進環境法律政策的內在統一。這種立法模式的出現符合環境法發展的趨勢，更契合“整合”的思想，是環境法發展的必然。現階段對于很多國家來說，是一種實現環境法律政策內部整合的更高效的路徑。

(三)環境法律政策整合設計思路

具體到整合性環境法律政策的設計問題，在“整合”原則的指導下，提供一種總括性的法律政策框架(overarching policy framework，也稱作總括性政策框架)，以修正環境法律政策外部整合帶來的不足，從而使各部門的環境法律政策相互協調，是最理想的構思。在總括性政策框架的指導下，制定或修改所有有關環境的政策或法律，使得國家的環境法律政策，上到宏觀政策，下到具體法律制度，形成一個有序、聯系的整體。

1.總括性的法律政策框架的設計

這種總括性的法律政策框架是環境政策領域的最高級別，試圖找到所有環境政策的共同基礎、共同目標。它的形式通常為國家層面的戰略計劃，比如澳大利亞的《國家生態可持續發展政策》(NSESN)，歐盟的《可持續發展戰略》(SDS)，荷蘭的《國家環境政策計劃》(NEPP)等。這種政策框架應具備廣泛性、目標的可轉化性、長期性、計劃性、科學性和明確性的特征。

廣泛性包括兩方面的內容:其一，涉及領域的廣泛性，只要這些政策領域可以對環境產生影響，包括農業、交通、能源、貿易、漁業、住房等，都應該包括在該政策框架中;其二，參與主體的廣泛性，該政策框架的制定不應該是環境保護部門或者國家的某個行政機關單獨制定，而是環境保護部門與其他有可能對環境產生影響的部門聯合制定。

目標的可轉化性是指，該政策框架的總體環境目標，可以被其他部門所吸收，即轉化為具體的部門政策。在這個過程中，工商業團體都起著重要作用，如果這些工商業團體對環境政策有太強的抵觸情緒，那么不僅外部整合無法完成，內部整合也無從談起。因此廣泛的協商、經濟激勵措施的制定、自愿協議的設計等都是目標能夠順利轉化的條件。

無論是可持續發展的總體目標還是每個部門的具體環境目標，都不可能短時間內實現。長期性、連續性是該政策框架發揮其自身價值的前提。以加拿大為例，1990年制定國家可持續發展戰略計劃，其目標為“至2000年在全世界工業國家中成為環境最友好國家”。可是1995年該計劃便擱淺，直到2007年加拿大都沒有一個國家可持續發展戰略計劃。雖然計劃的擱淺有著復雜的政治經濟因素，而且加拿大的環境問題也不是特別嚴重，但是作為總括性的政策框架，長期性、連續性是政策框架得以運行的重要保障。

長期的政策框架需要一個良好的規劃，有明確的實施步驟，這就是政策框架的計劃性和明確性。長期目標往往過于空洞，比如“可持續發展”的目標，如果有具體步驟，那么一個政策框架將更具實施性。政策框架中政府的意圖、承諾等等必須是明確的、透明的，應盡量減少口號性語言的使用。荷蘭自1989年出臺第一個《國家環境政策計劃》以來，1994年、1998年、2001年都有新的《國家環境政策計劃》出臺，每個政策計劃都有長期目標和短期目標以及對前段工作的總結，荷蘭的《國家環境政策計劃》將計劃性和明確性表現的淋漓盡致。

環境問題由科學技術的運用而產生，同樣也要由科學技術的進步來解決。政策、法律的制定，都要由科學技術來指導。這樣才能找出環境問題的原因，合理解決。

2.制度的設計

制度(Institution)，或稱為建制，是社會科學里面的概念。在社會科學的角度來理解下，制度泛指以規則或運作模式規范個體行動的一種社會結構。這些規則蘊含著社會的價值，其運行表彰著一個社會的秩序。本文所稱的制度包括人類設計出來的與環境有關的各種法律規定。它以總括性法律政策框架為指導，是總括性法律政策框架得以貫徹的具體法律保障，制度的設計也必然體現整合性特征。由于環境法的范圍包括污染防治和自然保育兩個方面〔25〕陳慈陽.環境法總論［M］.北京:中國政法大學出版社，2003.36.，較好的概括出了環境法律政策的兩個主要目的，而綜合生態系統管理制度(IEM)和綜合污染控制制度(IPC)不僅體現了整合的思想，而且分別實現了環境法律政策的兩個主要目的，所以制度的設計將以IEM和IPC為例進行闡述。

就環境法律政策實現自然保育的目的而言，綜合生態系統管理(Integrated Ecosystem Management，IEM)是生態系統方法在環境資源管理上運用的產物。綜合生態系統管理從環境資源法學上進行概括，是指管理自然資源和環境的一種綜合管理戰略和方法，它要求綜合對待生態系統的各組成成分，綜合考慮社會、經濟、自然(包括環境、資源和生物等)的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調整機制，來解決資源利用、生態保護和生態系統退化的問題，以達到創造和實現經濟的、社會的和環境的多元惠益，實現人與自然的和諧共處〔26〕蔡守秋.論綜合生態系統管理原則對環境資源法學理論的影響［J］.中國地質大學學報，2007，7(5):83-88.。綜合生態管理的目的在于創立一種跨越部門、行業、區域的整合性管理框架。它要求從生態環境的整體性上去綜合考慮各個因素間的相互聯系，將跨部門參與方式運用到自然資源管理的計劃和實施中去，綜合生態管理通常有兩種途徑，一是將生態系統方法的各項原則納入到國家和區域層次的生態保護戰略和規劃中(如生物多樣性戰略與行動計劃);二是將生態系統方法的各項原則納入到政策工具和各個行業部門(如森林、漁業、農業等)的計劃中〔27〕周楊明，于秀波，于貴瑞.自然資源和生態系統管理的生態系統方法:概念、原則與應用［J］.地球科學進展，2007，22(2):172-178.。而第一種途徑體現了環境法律政策內部整合的制度構建，第二種途徑則體現了環境法律政策外部整合的制度設計。

從污染防治的角度看，污染控制制度的設計應該擺脫以往分部門、分領域的末端管控模式，改變污染物排放媒介作為分類標準的碎片化管理。應該采用一種一體化的污染控制制度，即綜合污染控制制度(IPC)。它不僅將生產過程產生的向空氣、土壤、水等環境媒介排放的廢氣、廢渣、廢水進行統一管理，還適用于除污染物排放之外更寬的環境影響，比如能源效率、廢物減量、噪聲污染、事故預防等等。而且污染控制制度還應該將各部門的政策進行內部整合，不論是農業部門、能源部門、交通部門，只要向環境排放污染物，就應該采用統一的環境許可標準對其進行評估。

以綜合生態系統管理制度(IEM)和綜合污染控制制度(IPC)作為環境法律政策內部整合的制度設計，是環境法律制度改革的新方向。