借助信息化建設平臺實現執法方式的轉變

畢連城　冷冬冬　于萬威

文明、規范、平和、理性執法，是法治社會文明進步的評判標準，因此也是檢察機關積極追求的執法方式。轉變執法方式，不僅僅需要理念上的轉變與認同，還需要技術上的支持與保障，即借助電子媒介和信息技術平臺，并經一系列的具體規劃與設計，把執法者主觀上的創新理念，轉化為可以通過一系列流程性操作來得以實現的規范化模式，從而確保檢察執法活動的高效、有序、規范、便捷，實現由流程繁瑣、手續繁雜、內容繁多到流程固化、程序簡單、內容精確的轉變，提高效率，節約成本，提升管理效能。

一、借助信息技術轉變執法方式的必然性

檢察機關的執法活動也是一種管理活動，是通過以社會管理者的身份對各種法律關系的正確、綜合評價從而引導社會成員自覺遵守各種行為準則來實現對社會的法制管理。因此，在具體的管理活動中，檢察機關作為管理主體，可以根據社會情勢的發展變化，選擇最有利于開展管理活動的方式，以實現管理活動的最大效能。換句話說，隨著社會的進步與發展，檢察機關有必要也有條件選擇最佳的執法方式參與社會管理，即充分利用最先進的技術成果服務于社會管理，從而達到創造更多社會成果的良性循環。

（一）首先是管理思路的改變

現代管理追求的是效能，注重的是人、物、信息與資源的有效配置。隨著社會的發展，借助信息化的手段實施管理已是一種必然。因此，檢察執法活動也應當有效地把信息技術及管理理念有機地融合在各項檢察業務工作中，既要避免簡單、保守的封閉的管理理念，一味強調檢察工作的特殊性回避執法方式轉變的客觀需要，又要避免僅把信息技術理解為無紙化辦公而機械僵化利用信息技術的錯誤觀念。

（二）其次是管理手段的改變

管理的本質要求是規范，就是將大量的重復性工作，通過合理的設計和規劃，簡化為可操作的流程性的，減少不必要的重復性勞動。但是，信息化管理只是管理的一種手段，畢竟代替不了人的智力，不可能一勞永逸，還需要在實踐中與主觀需求相結合不停適應和改變，檢察執法方式的轉變，就是要利用這種高效的管理手段，將檢察業務工作中可概括性的可歸納的部分改由信息技術幫助完成。因此，信息技術是實現執法方式轉變的有效載體之一。

二、借助信息技術轉變執法方式的可行性

近幾年來，隨著檢察機關信息化建設應用工程的普及推廣，信息化技術對檢察工作提供的保障成果也越來越多，越來越顯著，其與檢察業務工作的緊密聯系度也愈發得到關注，這為轉變執法方式提供了很好的先決條件。此外，現代管理理論的成熟發展，也為以信息技術為依托的檢察執法方式的轉變，提供了理論基礎，幫助檢察機關從“組織架構、業務流程、資源配置、公平效率”等層面合理設計適應檢察業務工作的管理平臺。

（一）權變理論

轉變執法方式需要強調管理環境的變化性、管理活動的應變性、管理方法的有效性及權宜應變的科學性。按照權變理論的要求，檢察機關應當根據所處的內外部條件，與時俱進，適時調整管理方式和管理方法。如在信息化時代背景下，傳統的手工操作模式已遠遠不能適應檢察工作管理的要求，需要以信息化手段、現代網絡信息技術全面革新檢察管理工作模式；隨著國家民主法治進程的穩步推進，公民法治意識和法治觀念的普遍增強，檢察機關被動與外界溝通的方式也急需改變，發展檢察公共關系已成為檢察機關對外聯絡工作新的發展方向。

（二）扁平化結構模式

為推進政府事務綜合管理與協調，各級政府把相同及相近的職能整合后統歸一個部門行使，實行“寬職能，大部門”的組織結構和體制機制，最大限度地避免出現職能交叉，政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本，這就是扁平化結構。檢察機關也應當合理分配和整合各類檢察職權，例如設立的“大案管”部門，就是很符合現代管理理念的嘗試。

（三）決策權、執行權、監督權相互監督制約理論

檢察執法方式的轉變，就可以利用信息化管理的便利，對相關的檢察職能進行相應的分配與風險評估，實現有效的檢察權內部監督與制約。

（四）精細化管理和精確管理理論

精細化是一種理念，一種文化。需要做到將復雜的事情簡單化；簡單的事情流程化；流程化的事情定量化；定量的事情信息化。精確管理是精細化管理的量化與改進。精確管理的精髓可以概括為：一切盡在掌控中。檢察機關長期以來的辦案模式多依賴于人員的經驗和個體素質，對經驗的總結也多是定性的分析，缺少精細化的流程管理和精確、合理的量化匯總，即便有所謂的量化指標，也多與實際工作相差較遠，缺乏完整的管理理論基礎和有效溝通及改進機制。

（五）信息化理論

信息化社會改變了人類的生活環境和生存環境，同時也將改變未來政府的治理模式、理念與方法。隨著電子檢務工程的逐步實施，使網絡化辦公、辦案變成現實。檢察機關根據信息化管理理論，建立體系完整、結構合理、高速快捷、互聯互通的電子檢務網絡系統，建立共建共享的檢察檢務信息資源庫，以網上公文傳閱、網上審批、網上案件流轉等形式開展網上交互式辦公辦案，符合檢察管理工作的發展方向。

以信息化管理為科學載體，融匯上述5個理念，才能夠又好又快地實現轉變執法方式的基本目標。

三、轉變執法方式的目標和載體

轉變執法方式的目標是：“資源共享、智能高效、公開公正、責權明晰”。

所謂的“資源共享”是指打破傳統以物質資源為主要關注點的思路，強調重視組織運行中產生的過程資產和智力資源的收集、整理、加工、利用。建立包括物質資源、人力資源和信息資源“三位一體”的管理模式，已期達到全面整合各種生產要素，提高整體效能的目標；“智能高效”主要是指利用計算機自動化、智能化等技術，實現辦案等檢察工作的海量數據的自動流轉，自動分析，逐步實現從傳統紙質方式到電子方式的轉變，從傳統模糊經驗型到知識數據型的轉變；“公開公正”是指利用網絡等多媒體資源的優勢，實現對內和對外兩方面信息的自動采集、自動發布，不斷增加檢察工作的透明度，加大檢務公開的力度，增強檢察活動的公信力，從而進一步促進公正執法。“責權明晰”是指利用現代管理學理論和方法，對現有的業務流程進行梳理并優化重組，明確部門和每一名干警的責權，實現分工明確、責任明晰，績效一目了然的目標。

為實現上述目標，可依靠信息化手段，以檢察長對檢察工作管理方式、管理手段的總體思路為核心，建立情報信息平臺、政法信息共享平臺、網上辦案和案件管理平臺、訴訟監督平臺、執法質量和績效考核平臺、公共關系平臺六大平臺，轉變檢察執法方式。

（一）情報信息平臺

主要是指以檢察辦案等工作的數據為核心，即建立各類案件信息庫，對自偵案件來說，從大量的已辦理案件信息中通過關鍵字的檢索分析等方法抽取共性的東西，以期達到將偵查人員的經驗轉化成可以分析的數據，達到及時準確評估案件線索、發現作案規律、輔助發現同類案件突破方式的目標；對于刑事和民事案件，通過大量的案例或判例庫的建立，以掌握法院某法官對同類案件證據標準的把握尺度及對案件事實的認定標準；以社會信息資源為輔助，即通過連接各單位、各部門信息庫，獲取其信息資源，為快速突破案件和掌握案件線索提供便捷高效的服務。

（二）政法信息共享平臺

主要是指以網上辦案為依托，通過與公安、法院、司法等部門的網絡連接，建立數據交換接口和平臺，實現案件的網上自動流轉，能夠最大限度的減少數據錄入工作量，同時保證案件移送的準確、快速，保證數據的完整性、一致性和可追溯性。

（三）網上辦案和案件管理平臺

主要是指通過網上辦理案件和利用網絡進行案件集中統一管理。前期高檢院己經明確了其職能定位，這里不再贅述。但有一點略有補充，即還應注重案管中心的“文印中心”職能，所謂“文印中心”職能，是指通過檢察人員的分工細化，將案件的文書打字、打印、告知、送達、裝訂等一系列事務性工作從辦案中剝離出來，利用現代計算機技術和設備，實現集中統一打印、統一裝訂，統一遠程提審等，使辦案人員能夠集中精力辦案，達到整合資源，提高效率的目標，特別適合主要辦案部門人員緊張的單位。同時，案管中心通過實施“文印中心”的職能，也進一步強化了對案件辦理程序上的監控和管理。

（四）訴訟監督平臺

以行政執法單位網上處理行政處罰案件為依托，通過檢察機關與相關部門的網絡連接，建立數據交換接口和平臺，實現行政處罰案件的網上流轉和信息共享，最終實現以行政執法和刑事司法共享平臺（即“兩法”銜接平臺）和“政法信息共享平臺”為核心，按照一定的原則，由計算機自動篩選出重點監控案件；并輔以人工檢查，以達到檢察機關對訴訟案件進行覆蓋面廣、監督及時、公正高效的監督效果。

（五）執法質量和績效考核平臺

主要是指以精細化管理和精確管理理論為指導，通過詳細、系統地分析工作流程和執法質量的核心要素，利用統計學、管理學等綜合學科，明確每一名干警的工作崗位職責，制定更有針對性的考核標準，然后與辦案系統等平臺連接，建立以自動數據抽取為主，以人工考核為輔的“執法質量和績效考核平臺”，以期達到考核指標科學、目標分解明確、績效結果公開公正的目標。

（六）公共關系平臺

主要是指包括采集信息、監測環境；檢務公開、塑造形象；對外聯絡與業務協調；科學預警，危機管理為一體的綜合內容。其本質和核心是整合檢察機關現有對外聯系部門的職能，如宣傳、預防、控申的部分職能，梳理匯總后統一由一個部門負責，借助信息化手段，充分利用互聯網，通過搜索引擎、網站、微博、在線舉報、在線咨詢等多種形式和渠道，建立集成自動檢索網絡輿情，自動發布公開信息，自動收集情報線索，自動分析研判為一體的平臺，經計算機初步篩選后由專業人員詳細評判，以實現科學預警，為領導在進行危機處理提供決策依據，擴大案件線索來源渠道，為與廣大網民互動、塑造檢察機關良好形象提供服務。

四、轉變執法方式需要注意的問題

（一）注重頂層設計和整體規劃

頂層設計本身是一個系統工程學的概念，強調的是一項工程“整體理念”的具體化。就是說，要完成檢察執法方式的轉變，就要遵循理念一致、功能協調、結構統一、資源共享、部件標準化等系統論。轉變執法方式涉及檢察工作的方方面面，是一個時間跨度大、實施難度高的任務，同時也是徹底改變原有辦案模式，提高檢察工作整體效能的系統工程，因此就需要從全局視角出發，對轉變執法方式的各個層次、要素進行統籌考慮，要避免重復建設，突出規劃戰略的地位，對制約檢察工作發展的全局性、關鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為制定各類具體措施的標桿，從而最大限度地化解阻力，降低風險，確保此項工作的順利推進。

（二）轉變執法方式是一把手工程，必須由檢察長親自參與指導，全程跟蹤負責

首先，此項工作涉及到機構職能及人員的整合調整，實施的難度大，不僅人員編制上需要檢察長親自溝通協調，而且在職能、權限的確定上也需要檢察長定奪。其次，該工作涉及對原有流程、規章、制度的詳細規范和再造，不僅工作紛繁復雜，而且很多工作流程和規范都事關各項工作制度，需要檢察長把關。第三，該項工作需要借助信息化手段才能得以實現，故需要大量的資金投入，包括初期的投入和后期的運行維護費用，資金保障難度較大。第四，此項工作還涉及到與其他單位和部門的溝通協調，特別是檢察機關需要諸多外單位的數據，而大多數單位主觀上不愿將數據共享給檢察機關，需要檢察長的強力溝通和協調。第五，執法方式的轉變是借助于信息化手段來實現的，軟件的應用只是一個載體，其只是一個外在的表現形式和工具，而軟件的核心是黨組，尤其是檢察長的意志、發展思路和管理方法，因此，檢察長的推動是該項工作順利進行的有效保證。

（三）有計劃的分步實施戰略

轉變執法方式是一項長期的艱巨的系統工程，不可能一蹴而就，這就需要我們依照頂層設計的總體目標和要求，循序漸進，按照目標管理的方法將此項工作層層分解，以上述六大平臺為核心和載體，由一個或幾個相關部門聯合論證提出分解實施的項目計劃，經院黨組統一權衡后，每年選取1-2個對工作有較大提升的項目，重點攻關，穩步推進，務求實效，這樣既避免了全面實施的風險，縮短了因組織機構、人員調整、業務流程再造所帶來的過渡磨合時間，又利于總結經驗教訓，便于后續項目的成功實施。

總之，轉變檢察執法方式需要信息化應用技術的支持，而檢察技術部門只有在檢察實務中切實發揮其信息化建設應用能力，才能獲得更廣的發展空間。