我國城市新區發展建設的思考與探索

姜銘+雷仲敏+曲卉青

[摘 要]國家級城市新區作為國家戰略的重要體現，在統籌發展和先行先試上承載著探索改革與創新的重要使命。各新區在主導產業的選擇及布局方面，搶占產業制高點和以產業集群促進產業轉型升級是普遍采用的模式。新區空間結構布局的思路，應明確空間發展的主要方向，采取“多中心、組團式”模式，并與中心城區保持一定的距離，配套設置與主導產業相應的功能區，通過產業規劃和城市功能空間規劃實現產業的集聚化發展。新區建設應成立綜合規劃與協調機構，采取統分結合管理體制，并傾向于高層政府權力集中。國家級城市新區應突出城市新區發展建設核心價值理念，提高城市新區規劃建設水平，加快推進城市新區管理體制機制改革，強化區域間的合作發展，積極探索土地開發利用模式的創新。

[關鍵詞]城市新區；戰略定位；功能布局；產業選擇；體制機制創新

[中圖分類號]F127.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2014）03-0005-05

The reflection and exploration of the development of new urban districts in China

JIANG Ming， LEI Zhong-min， QU Hui-qing

（College of Economics and Management， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract： The construction of state-level urban districts， as an important national strategy， is also a great mission in the reform and innovation for co-coordination development and tentative exploration. Based on the analysis of national strategy on urban districts， the strategic positioning of national urban districts is put forward. By studying the selection and layout modes of the new leading industry， we find that reaching the commanding heights of industry， and the industrial transformation and upgrading of industry clusters are the widely used models. We set up corresponding functions of the leading industry by discussing the ideas of the new city space structure layout， clearing the main development direction， taking“multi-centered， group development”mode， keeping a certain distance from the central city to achieve agglomeration development through industry planning and urban function space planning. We suggest that in constructing a new urban district， we should establish an integrated coordination organism， a unification management system and a high power concentrated government by summarizing the framework of the new city management system reform. And we also suggest that we should establish the core value concept of outstanding new district development， improve the level of urban district planning and construction， reform the urban new district management system， strengthen regional cooperation and development， and actively explore the innovative modes of land development and utilization.

Key words：new urban districts； strategic positioning； function layout； industry selection； the innovation of system and mechanism

國家城市新區定位有所差異，但其功能已超越單一的經濟體制改革，拓展到政治、文化、統籌城鄉、民生等諸多改革領域。隨著中國的改革進入“攻堅期”和“深水區”，努力探索不同主題的可示范、可復制、可推廣的經驗，已成為國家城市新區發展建設的重要歷史任務。

一、國家城市新區戰略淺析

（一）國家城市新區戰略提出的背景

國家城市新區作為我國經濟社會發展的重要增長極，在改革開放和統籌城鄉發展方面承載先行先試的重要職責。改革開放30多年來，國家先后實施了上海浦東新區、天津濱海新區2個新區的開發開放戰略，從而撬動了長三角、環渤海經濟圈的崛起。近年來，為適應國家全方位開放和區域一體化發展的需要，國家批準設立城市新區的步伐明顯加快、覆蓋區域更加廣泛。2010年以來，國家陸續批準設立了兩江新區、舟山群島新區、南沙新區、蘭州新區、西咸新區、貴安新區以及西海岸新區、金普新區等8個新區。目前，全國已經有國家級城市新區10個，總體上呈現出由南向北、由沿海到內陸漸次推進的特點。

（二）國家級新區的基本內涵

國家級新區的基本內涵實質上是某些特殊管理權限的下放，其吸引力來源于突破自身行政級別限制的管理權限所帶來的利好點和優惠政策。一般情況下，國家級新區對經濟增長與產業轉型升級的拉動作用比較明顯，有利于刺激區域經濟增長，在提高區域地位、增加地方財政收入、完善戰略布局等方面有著明顯的優勢，因此，國家級新區都是平衡區域城市發展的增長極。另外，國家級新區獲批就意味著在稅收、土地、對外貿易和重大項目審批等方面具有更多國家政策的支持，這樣新區將形成“磁場效應”，促進招商引資、推動體制改革，為區域發展帶來更多機會。

（三）城市新區的戰略定位

新區戰略定位主要涉及三個方面：空間定位、產業定位和功能定位。在這些定位內容中，空間定位是靈魂，產業定位是基礎，功能定位是核心。在我國近年來一些城市新區的戰略定位看，大都十分強調新區在區域中的核心地位，強調新區的優勢特色，強調產業與城市功能的融合，強調承接國家發展戰略，強調體制創新和對外開放的特性，表現出特色鮮明，體現國家定位，具有可復制示范意義的普遍特征。

二、城市新區主導產業發展選擇

（一）城市新區主導產業的發展選擇優勢

獲批的國家級城市新區均具有多方面的比較優勢：國家級新區一般是許多跨國公司的全球或區域總部的集聚地，是全球或區域的金融中心，擁有高度發達的服務業，是科技創新和文化創意基地，是信息、通訊和交通樞紐，以滿足各種發展資源在全球和區域網絡中的時空配置。表1反映了2012年部分城市新區主要經濟指標。

表1 部分城市新區主要經濟指標比較（2012年）

天津

濱海

新區 上海

浦東

新區 重慶

兩江

新區 浙江

舟山新區 廣州

南沙

新區 甘肅

蘭州新區 青島

西海岸新區

面積

（平方公里） 2270 1210.41 1200 1440 803 806 2096

人口（萬人） 248 504.73 297.1 114.0 240 10 171

GDP（億元） 7205.17 5929.91 1476.22 851.95 813.56 116 2090.72

經濟密度

（億元/平方公里） 3.17 4.9 1.23 0.59 1.01 0.14 0.997

規模以上工業總產值

（億元） 14416.8 9225.64 2649.13 223.63 2014.88 4902

固定資產投資（億元） 4453.3 1454.98 1237.57 600.81 191.4 250 1050.7（規模以上）

財政一般預算收入（億元） 731.8 550.30 144.19

（前三季度） 85.56 44.78 2.4 128.4

社會消費品

零售總額

（億元） 1015.4 1349.73 678.18 290.54 130.36 334

獲批的國家級城市新區經過一段時間的快速發展，將作為周邊城市群的橋頭堡，能夠很快發揮出區域經濟增長極的作用，具備了在較高起點上實現跨越式發展的基礎條件。獲批國家級新區以后，對外開放的程度將明顯加深，形成開放、開發的新格局，如表2所示。

表2 部分新區開放指標比較（2012年）

濱海

新區 浦東

新區 兩江

新區 舟山

新區 南沙

新區 西海岸新區

進出口總額

（億美元） 812.38 2398.93 213.41 153.56 137.98 217.44

外商投資到位資金（億美元） 98.07 48.30 31.80 1.83 9.14 13.4

世界500強企業

入駐數量（個） 120 308 113 26 88

在目前已獲批的十大國家級新區中，有六個新區具有港口優勢，其中重慶為國家級首個內陸港，支撐了中西部地區的對外貿易。各新區港口在吞吐量上都是全國前幾位，代表了國家對外貿易水平（見表3）。

表3 國家級新區港口2013年1-11月規模以上貨物、集裝箱吞吐量

港口 吞吐量 外貿貨物吞吐量 集裝箱吞吐量

數值

（億噸） 全國排序 數值

（億噸） 全國排序 數值

（萬標箱） 全國排序

上海港 6.26 2 3.46 2 3095.17 1

寧波-舟山港 7.49 1 3.54 1 1598.96 3

廣州港 4.17 4 1.02 10 1390.89 5

青島港 4.13 6 2.86 3 1437.82 4

天津港 4.62 3 2.45 4 1196.84 6

重慶港 1.23 — 0.04 — — —

（二）城市新區主導產業發展定位

十大國家級新區的產業結構趨于合理，其中第一產業在三次產業結構中的比重逐步降低，第二產業占主體地位，但隨著第三產業的快速發展，三次產業結構正趨于合理化，如表4所示。

表4 部分國家級新區產業結構情況

地區 2012年三次產業結構

天津濱海新區 0.1：67.4：32.5

上海浦東新區 0.6：39.1：60.3

重慶兩江新區 1：55：44

浙江舟山新區 9.8：45. 2：45

廣州南沙新區 5.09：72.72：22.19

青島西海岸新區 2.7：61.3：36.0

在主導產業的選擇上，各國家級新區配合規劃建設目標選擇了各自重點發展的產業（見表5）。

表5 國家級新區經濟增長及規劃建設目標

名稱 地區生產總值（億元） 規劃建設目標

地區生產總值 固定資產投資

上海浦東

新區 2012年5929.9 到2015年達到8000億元，年增長11%以上 五年累計達到8000億元

天津濱海

新區 2012年7205.1 到2015年，達到1萬億元，年均增長17%以上 五年累計達到2萬億元

重慶兩江

新區 2012年1476.2 到2015年達到3200億元，年均增長23%左右 完成固定資產投資13000億元以上

浙江舟山

群島新區 2012年851.95 到2015年達到550億元，年均增長13%，海洋經濟達到1000億元 五年累計達到1200億元

甘肅蘭州

新區 2013年

162 到2015年力爭達到500

億元 2015年蘭州新區工業固定資產投資累計達到800億元，到2020年累計達到2700億元

廣東廣州

南沙新區 2012年605.98 到2015年經濟總量達到1600億元 固定資產規模

提高

陜西西咸

新區 2007年

610 到2015年生產總值達到900億元，年增長50% 固定資產規模不斷擴大

貴州貴安

新區 2012年

113 經過5～10年的建設，貴安新區將發展成為貴州省乃至西南地區跨越式發展的重要經濟增長極 固定資產規模不斷擴大

青島西海岸新區 2013年2266 到2020年，新區生產總值力爭達到5000億元 固定資產規模不斷擴大

大連金普

新區 2013年1959.2 到2015年，達到2000億元，年均增長11%左右 固定資產投資2000億元，年均增長20%左右

各新區的主導產業選擇規律如下：第一，搶占產業制高點。各新區都對戰略新興產業進行了相當比重的布局，一般都將高端制造業、現代金融、現代物流等戰略新興產業作為區域的主導產業。第二，重視產業集群發展。各新區在促進產業選擇及發展的過程中，都將園區化集約式發展作為產業集群發展的重要“利器”，以集群發展促進產業轉型升級，通過完善產業集群的基礎設施，提升集聚功能，實現區域產業布局的合理發展。各新區的主導產業設置見表6。

表6 國家級新區主導產業比較

名稱 主導產業

上海浦東新區 金融機構集聚構建效應增強，機構門類齊全；現代制造業引領效應明顯；航運中心建設取得新突破；旅游會展業穩步增長

天津濱海新區 電子通訊、石油開采和海洋化工、汽車與裝備制造、生物制藥、新能源材料

重慶兩江新區 5+3戰略性布局：電力裝備、軌道交通、國防軍工、新能源汽車、電子信息五大產業

浙江舟山群島新區 臨港工業、港口物流、海洋旅游、海洋醫藥、海洋漁業等為支柱的開放型經濟

甘肅蘭州新區 新材料產業及新能源產業、文化創意產業、生態環保產業

廣東廣州南沙新區 高端服務業、科技智慧產業、臨港先進制造業、海洋產業、旅游休閑健康產業

陜西西咸新區 空港綜合保稅區空港臨空產業園區、統籌科技資源示范區、六村堡新加坡現代產業園區、周陵新興產業

貴州貴安新區 打造大數據、高端特色裝備制造、高端電子信息制造、高端服務業等現代產業集群

青島西海岸新區 海洋特色產業、臨港先進制造業、海洋服務業、現代海洋漁業，建設國際航運樞紐，完善保稅港區功能

大連金普新區 以十大功能園區為未來發展的重要載體，致力于打造石油化工、裝備制造、電子信息、鑄鍛造等現代金屬加工、汽車及其零部件、新材料及通用航空等6個千億級產業集群

三、城市新區的空間結構

明確空間發展的主要方向。依靠主要交通干線形成發展軸帶動經濟快速發展，大大降低生活和物流成本。在交通發展軸上，城市的通信、供電、供水各種管道等主要工程基礎設施也適當集中成束，有利于集約利用土地資源。

采取“多中心、組團式”模式。通過對產業中心或城市組團功能的塑造，可以實現整體布局和功能的優化，實現生產、居住與生活服務等方面的綜合平衡。

與中心城區保持一定的距離。在中心城區和城市新區之間應用綠帶隔離，避免中心城區與城市新區連成一片，使城市新區形成既獨立又相互聯系的空間結構，從而既保持新區良好的生活居住環境，又使城市各種功能在空間上實現分隔。中心城區和新區之間通過軌道或快速路實現空間上的跨越。

在功能區設置上，國家級新區配套主要產業設置相應的功能區，通過產業規劃和城市功能空間規劃，力爭實現產業的集聚化發展（見表7）。

表7 國家級新區功能區設置比較

名稱 功能區

上海浦東新區 “四個中心”核心功能區分別是國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心

天津濱海新區 先進制造業產業區、高新技術產業園區、中心商務商業區、海港物流區、臨空產業區、臨港產業區

重慶兩江新區 江北區、江碚區、渝北區、重慶保稅港區、北部新區、兩江工業開發區

浙江舟山群島新區 國際物流島、自由貿易島、海洋產業島、國際休閑島、海上花園城

甘肅蘭州新區 城市中心發展區生態休閑商住區、荒山丘陵綜合開發利用示范區、現代農業生態建設示范區

廣東廣州南沙新區 空間擴展區、南沙濱海生態新城區、臨港低碳經濟區、國際（保稅）經濟區

陜西西咸新區 西咸新區、空港新城、灃東新城、秦漢新城、灃西新城

貴州貴安新區 核心職能集聚區、特色職能引領區、文化生態保護區

青島西海岸新區 國際經濟合作區、保稅功能拓展區、國際旅游度假區、董家口經濟區、古鎮口服務保障區

大連金普新區 金石灘國家旅游度假區、臥龍灣國際商務區、雙D港新興產業園區、先進裝備制造業園區等

四、城市新區的體制機制創新

我國城市新區經歷了從20世紀90年代的浦東新區到2000年代的濱海新區，再到2010年代的兩江新區的不同發展階段，創造出了各具特色的體制框架，其基本原則是有效劃分行政管理權限，整合各類公共資源，形成分工合理、職責明晰、監督有力、高效運轉、執行通暢的管理架構。

成立綜合規劃與協調機構。各地新區在建設初期，一般都會成立區域性綜合規劃與協調機構，其職能主要是負責新區的戰略規劃，協調開發中的一些重大事項，日常工作則由原行政區負責。這種方式在一定程度上保證了開發初期工作的簡潔高效，有利于發揮新區內部各行政區的積極性。

采取統分結合管理體制。大多新區都適應經濟社會發展對管理職能轉變的要求，實現階段設計、漸進改革、適時調整、逐步完善，促進新區管理體制由初創期模式到發展期模式，再到建成期模式的轉型與升級。

傾向于高層政府權力集中。從現有新區體制磨合情況看，只有高層政府的更多介入，才能使新區的持續發展有所保證，多在重大項目、城鄉統籌及規劃實施方面賦予市一級管理權限。各國家級新區的管理體制見表8。

表8 新區名稱管理體制

新區名稱 管理體制

浦東新區 1.浦東開發開放辦公室階段（1990-1992年）：進行規劃設計、開發區籌建等準備工作

2.浦東新區黨工委、管委會階段（1993-2000年）：進行新區綜合管理工作

3.浦東新區政府建立階段（2000年至今）：成立區各級各類機構，成為一級地方政府。

濱海新區 1.1994年，成立濱海新區領導小組及辦公室，負責新區開發建設

2.2000年，成立濱海新區工委和管委會，承擔經濟管理職責

3.2009年，成立濱海新區各級政府，行使經濟和社會管理功能

兩江新區 成立兩江新區開發建設領導小組，組建新區黨工委、管委會；運行機制為“1+3”模式，即管委會統一協調，三個行政區執行具體開發任務

舟山群島新區 設立浙江舟山群島新區黨工委管委會辦公室。市委辦公室、市政府辦公室與其合署辦公，實行“三塊牌子、一套班子”

蘭州新區 設立中共蘭州新區工作委員會、蘭州新區管理委員會，正廳級建制，享有市一級的行政管理權限

南沙新區 南沙新區是唯一獲得由國家發改委牽頭的國家級新區，探索三塊牌子一套人馬，南沙開發區（含保稅港區）管委會、南沙區人民政府、南沙新區

西咸新區 1.2010年2月，成立省西咸辦，新區下設灃渭新區和涇渭新區兩個管委會

2. 2011年5月，成立西咸管委會，代表省政府行使有關西咸新區開發建設的管理權

貴安新區 成立貴安新區黨工委、管委會，省直部門派駐貴安新區，受省直部門和貴安新區黨工委管委會雙重領導

青島西海岸新區 1.成立西海岸新區推進協調領導小組

2.成立西海岸新區工作委員會、管理委員會，與黃島區委、黃島區政府合署辦公，享有市級經濟管理權限

大連金普新區 采取“一套人馬、兩塊牌子”的一體化運作模式，新區管委會與區政府合署辦公，同時掛“大連經濟技術開發區管委會”和“金州區人民政府”的牌子

五、城市新區發展的其他問題

（一）突出城市新區發展建設核心價值理念

城市新區不是城市發展空間的簡單擴張，也不是中心城市主城區的復制，更不是上世紀90年代城市經濟技術開發區在空間、規模、功能的擴展版。城市新區發展建設必須有效總結30年中國城市化的經驗教訓，充分體現出中國城市發展建設的最新理念。城市新區的“六新”核心價值：承載新功能、探索新體制、創新新機制、構建新模式、體現新理念、搭建新平臺、建設新載體。

（二）進一步提高城市新區規劃建設水平

新區的空間特性及其多功能復合特征要求其應當在規劃建設上突出一個“新”字，使之能夠成為我國21世紀城市規劃建設的新窗口和展示平臺。新區的規劃建設和功能分區應體現最新的城市規劃思想，充分考慮綠色低碳、生態宜居、產城融合、城鄉統籌、數字信息、智能交通等。

（三）加快推進城市新區管理體制機制改革

一是進一步加強政策法規建設。盡快制定和完善《新區管理條例》《新區總體規劃方案》《新區進一步開發開放意見》《新區土地管理規定》《新區鼓勵投資意見》等，規范市政府、區政府、街鎮政府、功能區管委的工作職責及協調方式和方法，為新區發展提供法律基礎和法律保障。加快經濟功能園區發展的政策性文件，理順經濟功能園區管理體系，明確經濟功能園區的發展定位，在園區職責、人事管理、財政體制、規劃建設、土地利用、招商引資、社會事務管理等方面做出詳細界定，為經濟功能園區的管理和運行提供依據。

二是進一步理順財權、事權與利益關系。科學劃分各行政區政府、功能區管委的財權和事權，加強新區各行政區政府、功能區管委間的交流合作。以事權為基礎合理地劃分各行政區政府、功能區管委的財政支出范圍和經濟管理權限，對各行政區政府、功能區管委的事權范圍明確地加以界定，并將其作為政府間財政支出范圍劃分的依據，為地方財政支出的方向和規模給予正確的引導。

三是進一步完善績效考核體系。第一，設計出一套科學、合理、可量化的政績考核指標體系。第二，要明確官員政績考核的主體及其考核對象。第三，形成合理且明確的獎懲機制。

四是建立與市級相關主管部門協調聯系的工作機制。

（四）進一步強化區域間的合作發展

國家級新區的發展必然會對周邊地區產生廣泛的影響力。新區要獲取區域競爭優勢，必須著力處理好與周邊區域間競爭與合作的關系。強調新區與周邊區域的互動發展；協調產業發展、分工協作，共同提升地區經濟的整體實力；協調基礎設施建設，構建包括高速公路、公路、鐵路等多種運輸方式的綜合交通網絡，逐步實現區域交通一體化；協調區域社會事業的發展。

（五）積極探索土地開發利用模式的創新

充足的土地供應也是國家級新區發展的重要推動力之一。而西海岸新區的規劃開發面積相比較其他國家級新區而言并不大，而且還受到自然環境的制約，因此西海岸新區應明確土地開發戰略，優化土地長期經營策略。一是統籌新區國土資源，搭建統一工作平臺。二是建立重大項目規劃選址和用地的統籌協調機制。三是爭取土地行政審批權盡快下放。四是村經濟留用地開發利用策略。

在功能區設置上，國家級新區配套主要產業設置相應的功能區，通過產業規劃和城市功能空間規劃，力爭實現產業的集聚化發展（見表7）。

表7 國家級新區功能區設置比較

名稱 功能區

上海浦東新區 “四個中心”核心功能區分別是國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心

天津濱海新區 先進制造業產業區、高新技術產業園區、中心商務商業區、海港物流區、臨空產業區、臨港產業區

重慶兩江新區 江北區、江碚區、渝北區、重慶保稅港區、北部新區、兩江工業開發區

浙江舟山群島新區 國際物流島、自由貿易島、海洋產業島、國際休閑島、海上花園城

甘肅蘭州新區 城市中心發展區生態休閑商住區、荒山丘陵綜合開發利用示范區、現代農業生態建設示范區

廣東廣州南沙新區 空間擴展區、南沙濱海生態新城區、臨港低碳經濟區、國際（保稅）經濟區

陜西西咸新區 西咸新區、空港新城、灃東新城、秦漢新城、灃西新城

貴州貴安新區 核心職能集聚區、特色職能引領區、文化生態保護區

青島西海岸新區 國際經濟合作區、保稅功能拓展區、國際旅游度假區、董家口經濟區、古鎮口服務保障區

大連金普新區 金石灘國家旅游度假區、臥龍灣國際商務區、雙D港新興產業園區、先進裝備制造業園區等

四、城市新區的體制機制創新

我國城市新區經歷了從20世紀90年代的浦東新區到2000年代的濱海新區，再到2010年代的兩江新區的不同發展階段，創造出了各具特色的體制框架，其基本原則是有效劃分行政管理權限，整合各類公共資源，形成分工合理、職責明晰、監督有力、高效運轉、執行通暢的管理架構。

成立綜合規劃與協調機構。各地新區在建設初期，一般都會成立區域性綜合規劃與協調機構，其職能主要是負責新區的戰略規劃，協調開發中的一些重大事項，日常工作則由原行政區負責。這種方式在一定程度上保證了開發初期工作的簡潔高效，有利于發揮新區內部各行政區的積極性。

采取統分結合管理體制。大多新區都適應經濟社會發展對管理職能轉變的要求，實現階段設計、漸進改革、適時調整、逐步完善，促進新區管理體制由初創期模式到發展期模式，再到建成期模式的轉型與升級。

傾向于高層政府權力集中。從現有新區體制磨合情況看，只有高層政府的更多介入，才能使新區的持續發展有所保證，多在重大項目、城鄉統籌及規劃實施方面賦予市一級管理權限。各國家級新區的管理體制見表8。

表8 新區名稱管理體制

新區名稱 管理體制

浦東新區 1.浦東開發開放辦公室階段（1990-1992年）：進行規劃設計、開發區籌建等準備工作

2.浦東新區黨工委、管委會階段（1993-2000年）：進行新區綜合管理工作

3.浦東新區政府建立階段（2000年至今）：成立區各級各類機構，成為一級地方政府。

濱海新區 1.1994年，成立濱海新區領導小組及辦公室，負責新區開發建設

2.2000年，成立濱海新區工委和管委會，承擔經濟管理職責

3.2009年，成立濱海新區各級政府，行使經濟和社會管理功能

兩江新區 成立兩江新區開發建設領導小組，組建新區黨工委、管委會；運行機制為“1+3”模式，即管委會統一協調，三個行政區執行具體開發任務

舟山群島新區 設立浙江舟山群島新區黨工委管委會辦公室。市委辦公室、市政府辦公室與其合署辦公，實行“三塊牌子、一套班子”

蘭州新區 設立中共蘭州新區工作委員會、蘭州新區管理委員會，正廳級建制，享有市一級的行政管理權限

南沙新區 南沙新區是唯一獲得由國家發改委牽頭的國家級新區，探索三塊牌子一套人馬，南沙開發區（含保稅港區）管委會、南沙區人民政府、南沙新區

西咸新區 1.2010年2月，成立省西咸辦，新區下設灃渭新區和涇渭新區兩個管委會

2. 2011年5月，成立西咸管委會，代表省政府行使有關西咸新區開發建設的管理權

貴安新區 成立貴安新區黨工委、管委會，省直部門派駐貴安新區，受省直部門和貴安新區黨工委管委會雙重領導

青島西海岸新區 1.成立西海岸新區推進協調領導小組

2.成立西海岸新區工作委員會、管理委員會，與黃島區委、黃島區政府合署辦公，享有市級經濟管理權限

大連金普新區 采取“一套人馬、兩塊牌子”的一體化運作模式，新區管委會與區政府合署辦公，同時掛“大連經濟技術開發區管委會”和“金州區人民政府”的牌子

五、城市新區發展的其他問題

（一）突出城市新區發展建設核心價值理念

城市新區不是城市發展空間的簡單擴張，也不是中心城市主城區的復制，更不是上世紀90年代城市經濟技術開發區在空間、規模、功能的擴展版。城市新區發展建設必須有效總結30年中國城市化的經驗教訓，充分體現出中國城市發展建設的最新理念。城市新區的“六新”核心價值：承載新功能、探索新體制、創新新機制、構建新模式、體現新理念、搭建新平臺、建設新載體。

（二）進一步提高城市新區規劃建設水平

新區的空間特性及其多功能復合特征要求其應當在規劃建設上突出一個“新”字，使之能夠成為我國21世紀城市規劃建設的新窗口和展示平臺。新區的規劃建設和功能分區應體現最新的城市規劃思想，充分考慮綠色低碳、生態宜居、產城融合、城鄉統籌、數字信息、智能交通等。

（三）加快推進城市新區管理體制機制改革

一是進一步加強政策法規建設。盡快制定和完善《新區管理條例》《新區總體規劃方案》《新區進一步開發開放意見》《新區土地管理規定》《新區鼓勵投資意見》等，規范市政府、區政府、街鎮政府、功能區管委的工作職責及協調方式和方法，為新區發展提供法律基礎和法律保障。加快經濟功能園區發展的政策性文件，理順經濟功能園區管理體系，明確經濟功能園區的發展定位，在園區職責、人事管理、財政體制、規劃建設、土地利用、招商引資、社會事務管理等方面做出詳細界定，為經濟功能園區的管理和運行提供依據。

二是進一步理順財權、事權與利益關系。科學劃分各行政區政府、功能區管委的財權和事權，加強新區各行政區政府、功能區管委間的交流合作。以事權為基礎合理地劃分各行政區政府、功能區管委的財政支出范圍和經濟管理權限，對各行政區政府、功能區管委的事權范圍明確地加以界定，并將其作為政府間財政支出范圍劃分的依據，為地方財政支出的方向和規模給予正確的引導。

三是進一步完善績效考核體系。第一，設計出一套科學、合理、可量化的政績考核指標體系。第二，要明確官員政績考核的主體及其考核對象。第三，形成合理且明確的獎懲機制。

四是建立與市級相關主管部門協調聯系的工作機制。

（四）進一步強化區域間的合作發展

國家級新區的發展必然會對周邊地區產生廣泛的影響力。新區要獲取區域競爭優勢，必須著力處理好與周邊區域間競爭與合作的關系。強調新區與周邊區域的互動發展；協調產業發展、分工協作，共同提升地區經濟的整體實力；協調基礎設施建設，構建包括高速公路、公路、鐵路等多種運輸方式的綜合交通網絡，逐步實現區域交通一體化；協調區域社會事業的發展。

（五）積極探索土地開發利用模式的創新

充足的土地供應也是國家級新區發展的重要推動力之一。而西海岸新區的規劃開發面積相比較其他國家級新區而言并不大，而且還受到自然環境的制約，因此西海岸新區應明確土地開發戰略，優化土地長期經營策略。一是統籌新區國土資源，搭建統一工作平臺。二是建立重大項目規劃選址和用地的統籌協調機制。三是爭取土地行政審批權盡快下放。四是村經濟留用地開發利用策略。

在功能區設置上，國家級新區配套主要產業設置相應的功能區，通過產業規劃和城市功能空間規劃，力爭實現產業的集聚化發展（見表7）。

表7 國家級新區功能區設置比較

名稱 功能區

上海浦東新區 “四個中心”核心功能區分別是國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心

天津濱海新區 先進制造業產業區、高新技術產業園區、中心商務商業區、海港物流區、臨空產業區、臨港產業區

重慶兩江新區 江北區、江碚區、渝北區、重慶保稅港區、北部新區、兩江工業開發區

浙江舟山群島新區 國際物流島、自由貿易島、海洋產業島、國際休閑島、海上花園城

甘肅蘭州新區 城市中心發展區生態休閑商住區、荒山丘陵綜合開發利用示范區、現代農業生態建設示范區

廣東廣州南沙新區 空間擴展區、南沙濱海生態新城區、臨港低碳經濟區、國際（保稅）經濟區

陜西西咸新區 西咸新區、空港新城、灃東新城、秦漢新城、灃西新城

貴州貴安新區 核心職能集聚區、特色職能引領區、文化生態保護區

青島西海岸新區 國際經濟合作區、保稅功能拓展區、國際旅游度假區、董家口經濟區、古鎮口服務保障區

大連金普新區 金石灘國家旅游度假區、臥龍灣國際商務區、雙D港新興產業園區、先進裝備制造業園區等

四、城市新區的體制機制創新

我國城市新區經歷了從20世紀90年代的浦東新區到2000年代的濱海新區，再到2010年代的兩江新區的不同發展階段，創造出了各具特色的體制框架，其基本原則是有效劃分行政管理權限，整合各類公共資源，形成分工合理、職責明晰、監督有力、高效運轉、執行通暢的管理架構。

成立綜合規劃與協調機構。各地新區在建設初期，一般都會成立區域性綜合規劃與協調機構，其職能主要是負責新區的戰略規劃，協調開發中的一些重大事項，日常工作則由原行政區負責。這種方式在一定程度上保證了開發初期工作的簡潔高效，有利于發揮新區內部各行政區的積極性。

采取統分結合管理體制。大多新區都適應經濟社會發展對管理職能轉變的要求，實現階段設計、漸進改革、適時調整、逐步完善，促進新區管理體制由初創期模式到發展期模式，再到建成期模式的轉型與升級。

傾向于高層政府權力集中。從現有新區體制磨合情況看，只有高層政府的更多介入，才能使新區的持續發展有所保證，多在重大項目、城鄉統籌及規劃實施方面賦予市一級管理權限。各國家級新區的管理體制見表8。

表8 新區名稱管理體制

新區名稱 管理體制

浦東新區 1.浦東開發開放辦公室階段（1990-1992年）：進行規劃設計、開發區籌建等準備工作

2.浦東新區黨工委、管委會階段（1993-2000年）：進行新區綜合管理工作

3.浦東新區政府建立階段（2000年至今）：成立區各級各類機構，成為一級地方政府。

濱海新區 1.1994年，成立濱海新區領導小組及辦公室，負責新區開發建設

2.2000年，成立濱海新區工委和管委會，承擔經濟管理職責

3.2009年，成立濱海新區各級政府，行使經濟和社會管理功能

兩江新區 成立兩江新區開發建設領導小組，組建新區黨工委、管委會；運行機制為“1+3”模式，即管委會統一協調，三個行政區執行具體開發任務

舟山群島新區 設立浙江舟山群島新區黨工委管委會辦公室。市委辦公室、市政府辦公室與其合署辦公，實行“三塊牌子、一套班子”

蘭州新區 設立中共蘭州新區工作委員會、蘭州新區管理委員會，正廳級建制，享有市一級的行政管理權限

南沙新區 南沙新區是唯一獲得由國家發改委牽頭的國家級新區，探索三塊牌子一套人馬，南沙開發區（含保稅港區）管委會、南沙區人民政府、南沙新區

西咸新區 1.2010年2月，成立省西咸辦，新區下設灃渭新區和涇渭新區兩個管委會

2. 2011年5月，成立西咸管委會，代表省政府行使有關西咸新區開發建設的管理權

貴安新區 成立貴安新區黨工委、管委會，省直部門派駐貴安新區，受省直部門和貴安新區黨工委管委會雙重領導

青島西海岸新區 1.成立西海岸新區推進協調領導小組

2.成立西海岸新區工作委員會、管理委員會，與黃島區委、黃島區政府合署辦公，享有市級經濟管理權限

大連金普新區 采取“一套人馬、兩塊牌子”的一體化運作模式，新區管委會與區政府合署辦公，同時掛“大連經濟技術開發區管委會”和“金州區人民政府”的牌子

五、城市新區發展的其他問題

（一）突出城市新區發展建設核心價值理念

城市新區不是城市發展空間的簡單擴張，也不是中心城市主城區的復制，更不是上世紀90年代城市經濟技術開發區在空間、規模、功能的擴展版。城市新區發展建設必須有效總結30年中國城市化的經驗教訓，充分體現出中國城市發展建設的最新理念。城市新區的“六新”核心價值：承載新功能、探索新體制、創新新機制、構建新模式、體現新理念、搭建新平臺、建設新載體。

（二）進一步提高城市新區規劃建設水平

新區的空間特性及其多功能復合特征要求其應當在規劃建設上突出一個“新”字，使之能夠成為我國21世紀城市規劃建設的新窗口和展示平臺。新區的規劃建設和功能分區應體現最新的城市規劃思想，充分考慮綠色低碳、生態宜居、產城融合、城鄉統籌、數字信息、智能交通等。

（三）加快推進城市新區管理體制機制改革

一是進一步加強政策法規建設。盡快制定和完善《新區管理條例》《新區總體規劃方案》《新區進一步開發開放意見》《新區土地管理規定》《新區鼓勵投資意見》等，規范市政府、區政府、街鎮政府、功能區管委的工作職責及協調方式和方法，為新區發展提供法律基礎和法律保障。加快經濟功能園區發展的政策性文件，理順經濟功能園區管理體系，明確經濟功能園區的發展定位，在園區職責、人事管理、財政體制、規劃建設、土地利用、招商引資、社會事務管理等方面做出詳細界定，為經濟功能園區的管理和運行提供依據。

二是進一步理順財權、事權與利益關系。科學劃分各行政區政府、功能區管委的財權和事權，加強新區各行政區政府、功能區管委間的交流合作。以事權為基礎合理地劃分各行政區政府、功能區管委的財政支出范圍和經濟管理權限，對各行政區政府、功能區管委的事權范圍明確地加以界定，并將其作為政府間財政支出范圍劃分的依據，為地方財政支出的方向和規模給予正確的引導。

三是進一步完善績效考核體系。第一，設計出一套科學、合理、可量化的政績考核指標體系。第二，要明確官員政績考核的主體及其考核對象。第三，形成合理且明確的獎懲機制。

四是建立與市級相關主管部門協調聯系的工作機制。

（四）進一步強化區域間的合作發展

國家級新區的發展必然會對周邊地區產生廣泛的影響力。新區要獲取區域競爭優勢，必須著力處理好與周邊區域間競爭與合作的關系。強調新區與周邊區域的互動發展；協調產業發展、分工協作，共同提升地區經濟的整體實力；協調基礎設施建設，構建包括高速公路、公路、鐵路等多種運輸方式的綜合交通網絡，逐步實現區域交通一體化；協調區域社會事業的發展。

（五）積極探索土地開發利用模式的創新

充足的土地供應也是國家級新區發展的重要推動力之一。而西海岸新區的規劃開發面積相比較其他國家級新區而言并不大，而且還受到自然環境的制約，因此西海岸新區應明確土地開發戰略，優化土地長期經營策略。一是統籌新區國土資源，搭建統一工作平臺。二是建立重大項目規劃選址和用地的統籌協調機制。三是爭取土地行政審批權盡快下放。四是村經濟留用地開發利用策略。