六安市土地適度規模經營的現狀·問題及對策

鮑愛民，尹明

(安徽省六安市委黨校，安徽六安237009)

隨著經濟發展和科技進步，原有小規模分散的土地經營規模不僅阻礙著農民收入水平的提高，更阻礙著農業現代化、產業化的進程。中共十八屆三中全會明確提出“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”［1］。2014年中央一號文件《中共中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》也指出“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場。土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動”［2］。土地適度規模經營是指農業生產單位在適當的土地面積上的經營，是相對于傳統農戶家庭分散經營而言的一種農業生產組織模式，其特征是土地相對集中、規模“適度”。發展土地適度規模經營能夠提高土地投入產出效率，實現規模經濟效益，是農業現代化、產業化的必然步驟和最終走向，也是農業生產力發展的客觀要求。作為農業大市的安徽省六安市，近年來不斷探索實施農村土地適度規模經營的方法和路子，總結成功的經驗，分析存在的問題，對進一步推動土地適度規模經營具有重要的實踐意義［3］。

1 六安市發展土地適度規模經營的積極探索

六安市位于安徽西部，大別山北麓，俗稱“皖西”，是大別山區域中心城市。六安市是農業大市，是國家商品糧重要的生產基地，現有農業人口640萬，占全市總人口85%以上，耕地面積44萬hm2，人均耕地面積約0.069 hm2。近年來，尤其是2008年出臺獎補政策后，六安市土地流轉的范圍和規模不斷擴大，土地規模經營水平得到進一步提升。截至2013年10月，全市土地流轉和適度規模經營面積達16.27萬hm2，較2012年底增加了3.05萬 hm2，增長23%;較2008年增加11.01萬hm2，增長209%。土地流轉面積占安徽市耕地總面積的35%以上，高出安徽省平均水平10個百分點;其中轉包、租賃、入股等形式占90%以上。全市涌現種植規模百畝(6.67 hm2)以上種糧大戶1 886 戶，千畝(66.67 hm2)以上343戶，萬畝(666.67 hm2)以上4戶。安徽柏林莊苑流轉耕地813.33萬hm2，是目前安徽省最大的單宗耕地流轉項目，被稱為“柏林現象”。六安市經工商登記注冊的農民專業合作社達4 157家，占全省12%以上。同時，六安市積極探索家庭農場、農業產業聯合體、農業服務綜合體等多種生產經營方式和發展模式。

1.1 政策驅動 2009年，六安市政府出臺了《關于貫徹安徽省人民政府關于農村土地承包經營權流轉若干問題意見的實施意見》(六政［2009］33號)文件，對農村土地流轉和規模經營給予了政策支持，有力地推動了全市農村土地流轉和規模經營的發展。市政府又出臺了《關于農村土地承包經營權流轉的補充意見》和《關于促進農民專業合作社持續健康發展的實施意見》2個文件，全面開展土地流轉財政獎補和農民合作社示范引導工作。圍繞美好鄉村建設，制定了市本級推進資金整合支持美好鄉村產業發展實施辦法，將省市級部門預算安排和國家轉移支付的涉農項目資金，重點支持示范中心村發展現代農業、農業基礎設施建設、農民專業合作社、加快品牌建設以及農業特色產業發展等領域，鼓勵和支持龍頭企業和社會工商資本在全市“美好鄉村”示范村中投資開發現代農業。

1.2 獎勵促動 六安市農村工作領導小組每年對土地流轉先進縣區進行表彰獎勵，每年評選一、二、三等獎各一個。六安市2次評選“十佳種糧大戶”。2009年起，對連續流轉3年以上、面積6.67 hm2以上、簽訂規范流轉合同的糧油棉種植大戶連續獎補3年，每年每公頃獎補300～750元，只流轉一季從事午季糧油生產的獎勵標準翻番。獎補資金市級財政支出30%，縣區配套70%。壽縣建立了黨政領導聯系種糧大戶制度。經市、縣、鄉、村層層核實和公示，2009～2012年六安共有2 428個經營主體符合獎補條件，獎補面積8.75萬hm2，獎補資金4 483萬元，已全部發放到位。霍邱縣獎補標準比六安市定標準高1倍。獎補政策的實施，促進了土地流轉和規模經營快速有序推進，從而促進了糧食增產、企業增效、農民增收。對有突出貢獻的流轉大戶，在政治上給予關懷，如金寨縣四季春茶葉專業合作社流轉茶園超過333.33 hm2，合作社成立了黨支部，社長陳某被推薦為安徽省黨代會代表。

1.3 示范帶動 六安市金安區被列為全國土地承包經營權確權登記試點縣，經過1年多時間的探索和創新，各項工作取得預期成效，在實踐中總結形成了一套合法、合理、合情，可操作性強的工作方法，為安徽省開展確權登記工作提供了典型范例，同時將繼續致力于完成面上10個鄉鎮土地承包經營權確權登記試點。積極組建土地流轉合作社及建立現代農業園區，推進土地流轉。如霍邱縣馮井鎮宋郢土地流轉合作社，轉入6個村民組432戶122.27 hm2，在與安徽大正農業綜合開發公司簽訂流轉合同，示范帶動了周邊鄉鎮土地規模經營發展。

1.4 服務推動 全市156個鄉鎮都依托農經站，成立了土地流轉服務中心，舒城、霍邱等縣還成立了縣級土地流轉服務中心，大多數服務中心做到有人員、有牌子、有制度、有檔案、有設施。土地流轉服務中心負責土地流轉合同鑒證、信息服務及對種糧大戶的資信情況進行審查等工作。霍邱、舒城、壽縣等積極探索建立土地流轉價格評估機制，摸清糧油等大宗農產品每公頃的投入、產出臺帳，制定土地流轉費參考價。全市初步建立了鄉村調解、縣區仲裁、司法保障的農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作體系。設立“農技服務110”和“12316為農服務熱線”，隨時為流轉大戶提供服務。

總之，六安市積極推進土地流轉，發展土地適度規模經營，順應了現代農業發展的客觀需要，對創新農業發展方式，優化農業資源配置，促進農業增產、農民增收都發揮了十分重要的作用。

2 六安市發展土地適度規模經營的制約因素

六安市積極推動土地流轉和適度規模經營，取得了明顯的成效，但在實施的過程中，還存在一些主客觀因素制約著土地適度規模經營的程度［4－6］。

2.1 農民傳統守舊思想的影響和束縛 這種思想體現在3個方面。一是戀土思想嚴重。受長期傳統思想觀念的束縛，農民將土地看得非常重要，尤其是一些中老年農民，戀土觀念尤為強烈，他們將土地視為“命根子”，看管土地已成為他們的習慣和傳統，土地在手他們心里才踏實。有的農民雖然外出務工但仍不愿意放棄土地，有些無力耕作或部分喪失農作能力的農民，寧可采取或拋荒、或由他人代耕、或粗放經營的方式，也不愿將這部分耕地流轉給他人進行規模經營。部分多年在城里從事非農產業的農民，不敢貿然放棄原有土地，土地在一定程度上成為了他們的失業保障和生活保障。部分集鎮和城郊附近的農民，看到土地的不斷增值，怕轉讓土地以后征用時會失去利益，也不愿將土地轉讓給別人。二是對土地流轉認識有偏差。部分農民對土地流轉的認識不準確，不愿意進行土地流轉，影響了土地適度規模經營。最主要表現在農民把所有權、使用權和經營權混為一談，他們簡單地認為土地經營權流轉就是土地買賣，土地流轉就是對承包地的重新調整，失去承包權就沒有了依靠，更害怕以后政策有變化，會失去這部分耕地的承包經營權。三是存在小農經濟思想，滿足于守土經營的現狀。大部分農民都清楚，想依靠從集體分得的承包田種糧來發家致富是不可能的，但自農業稅費全面取消、實行種糧直補以后，國家各種惠農支農政策的實施，使得土地收益有所提升，種地比以往實惠。于是一些農民滿足于現狀，小富即安，對通過土地流轉提高農業規模化經營程度和家庭收入不屑一顧。

2.2 農民自身經營管理能力有限 推進土地適度規模經營，實現農業現代化，對經營者的經營能力有較高的要求。雖然相較以往，農民的文化素質有所提高，但就普遍的農村實際來說，農民的文化水平仍遠遠不能滿足土地適度規模經營的需要。受過高等教育的農村學生畢業之后大多不愿意回到農村工作和生活，如今農村留守的農民中高中及以上文化程度的人很少，大部分都是小學、初中文化程度，甚至有相當比例的文盲和半文盲。較低的文化素質限制了他們對現代農業科學知識和生產技術知識的接受能力，限制了他們對政府一些利農惠農政策的了解、掌握和利用，限制了他們對現代經營管理知識的學習、理解和運用，從而限制了土地規模經營水平的提高。

2.3 土地流轉機制本身的制約 土地使用權的合理流轉，是土地適度規模經營能否成功推進的關鍵。在土地流轉環節，土地流轉層次低、規模小。目前農戶土地流轉，多數是通過農戶之間協商、朋友介紹進行，少部分通過鄉村組織流轉，多是處于自發和無序狀態，造成土地流轉面積規模相對較小、范圍相對狹窄，且較為分散，很難做到集中連片，規模效益難以發揮。此外，土地流轉信息不對稱。雖然各鄉鎮建立了土地流轉中心，受業務范圍不廣、農民認識不夠等原因限制，使得農村土地流轉信息不能及時更新并傳播給廣大農民，導致一些想流轉土地的農民缺乏信息而無法找到流轉對象，該轉讓的土地不能及時轉讓，給形成連片規模化經營增加了難度。再者，土地流轉過程規范程度不夠。農戶之間的土地流轉，仍有部分是口頭協定，沒有遵循一定的程序和履行必要的手續，存在土地糾紛隱患。即使是書面合同，在實際操作中仍存在著不規范、不到位的現象，如流轉主體錯位、流轉價格約定不科學、流轉合同未經主管部門備案等，使得土地流轉合同糾紛多。2009年以來，六安市及下屬各縣農業部門調處的土地承包及流轉糾紛就有150余次。不規范的土地流轉，不能很好地利用土地資源，發揮土地規模效益，同時由于存在嚴重的糾紛隱患，使得很多農戶擔心產權不清，怕引起糾紛而放棄流轉土地。

2.4 資金欠缺，規模經營發展動力不足 要促進土地適度規模經營，實現土地規模效益，就必須加強土地基礎設施建設，提高農業機械化水平，提高農產品的科技含量和質量檔次，這就要求土地經營者具有一定的經營實力，包括農業基礎設施、農用機械設備和一定的自有資金作為支持。規模化經營一般前期投入資金大，資金回籠周期長，自然災害、市場波動、經營不善等不確定因素增加了經營風險，有可能造成產業效益的降低甚至虧損，且缺乏配套的風險防范機制作保障。然而目前種田大戶和農業龍頭企業等，從成本、品種搭配、管理到收獲，基本都靠自主籌資，家庭承包戶和企業承包土地越多，成本就越大，其風險和壓力也就越大。由于規模經營的資金投入較大，而經營方又不能將土地使用權用作貸款抵押物，在經營主體急需資金時不能及時從銀行貸款，影響了土地規模經營的擴大，效益也難以提高。部分土地經營者缺乏自主資金，信貸資金的支持力度不能滿足需求，不敢貿然擴大土地經營規模，從而減緩了農地適度規模經營發展的進程，使得土地適度規模經營難以獲得充分的發展。

3 進一步推動土地適度規模經營的對策建議

3.1 堅持以農民為主體，保障農民根本利益

3.1.1 堅持農民自愿的原則。農民自愿是農村土地適度規模經營的前提，必須在農民自愿的基礎上循序漸進地引導和推動土地適度規模經營。要充分尊重農民意愿，切實保護農民的生產經營自主權，涉及農民的土地問題要充分聽取他們的意見，切不可下硬性指標，搞強迫命令，違背群眾意愿。尤其是在土地流轉過程中，要以農民自愿為前提，以保護農民權益、促進農民增收為目標，尊重農民在土地流轉中的主體地位。具體操作中，可以將村民委員會確立為集體土地所有權的代表，在廣泛征求農民意見的前提下，本著維護農民利益和發揮土地效益最大化的原則，與土地承包對象進行協商談判，從而保護農民的集體土地權益。

3.1.2 加快城鎮化建設，積極轉移農村剩余勞動力。在加快城鎮化進程中，要積極進行戶籍制度改革，逐步削除城鄉勞動力市場的分割狀態，實現城鄉居民就業機會均等，推動農民與農村分離。要大力發展新型服務業，如餐飲娛樂、物流配送、旅游服務、產品推介等，引導城郊鄉鎮、中心集鎮附近的農民率先從土地上脫離出來。要繼續堅持招商引資，加大項目建設力度，擴張企業規模，增加就業崗位，采取優惠政策鼓勵企業更多地吸納當地農村勞動力就業。另外通過龍頭企業、農民專業合作組織、科技帶頭人、種養殖能手等流轉大宗的土地，積極吸納已經流轉土地的農民就業，增加這部分人的收入，有利于土地流轉和適度規模經營。

3.1.3 建立健全農村社會保障體系，解除農民的后顧之憂。要加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入，落實農民的社會保障權利。要健全農村醫療保險，使農民走出“看病難”的困境。要建立合理的征地補償機制、失地農民醫療保障制度、失地農民就業與創業制度和法律援助機制等。要給予流轉土地農民更多的就業和培訓機會，幫助其脫離土地后有能力就業，獲得持續收入。要盡快把已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。要創造城鄉公平的就業環境，解決好進城農民子女的就學、就業等難題，解除他們的后顧之憂。通過建立健全農村社會保障體系，弱化土地的社會保障功能，有效促進土地使用權的流轉。

3.1.4 做好培訓工作，提高農民就業能力。對與農地脫離的農民，要切實做好對他們的非農職業技能培訓，更新其就業觀念，提高其技術水平，使其有一技之長，能外出務工安身立業，減少“戀土回流”現象，為土地適度規模經營創造條件。對繼續從事農業生產經營的農民，可進行農業經營管理、農業科技知識、產品市場信息和規模經營等方面的針對性培訓，改造農民知識結構，培養高產、優質、高效的農業專門人員，為土地適度規模經營提供人才保障［7］。

3.2 抓住土地流轉關鍵環節，發揮土地最大效益

3.2.1 建立土地流轉服務組織。搭建土地流入方和流出方相互交流的信息平臺，依托現有的農經信息相關網站，及時發布土地流轉信息，同時加強對市場信息的梳理，幫助農民對信息進行處理分析，避免農民因缺乏信息辨識能力而受到損失。要全面完善一站式的土地流轉服務中心，設置咨詢、評估、鑒定等服務窗口，為農民提供全方位的土地流轉相關方面的政策、法律、程序等咨詢服務。

3.2.2 規范土地流轉程序。要求土地流轉必須使用全省統一規范的土地流轉合同，促進農村土地有序流轉。對于采取口頭協議或簽訂不規范合同進行流轉土地的農戶，要耐心做好工作，引導他們重新簽訂規范合同，維護好農村土地流轉雙方合法權益。要實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地流轉服務中心登記。要制定完善土地流轉工作流程及規章制度，制定、完善和出臺指導土地流轉的政策性文件和農村土地流轉管理辦法實施細則，建立健全服務體系、登記備案、信息建設、糾紛調處、監督管理等土地流轉機制，切實規范土地流轉程序。

3.2.3 給予政策支持和激勵措施。要積極完善目前土地流轉相關各項法規、制度，出臺并完善適合土地流轉的政策法規，為地方土地流轉提供法律依據。繼續實行對土地流轉的獎補政策，可在現有基礎上，適當提高獎補標準，進一步刺激和調動承包戶和流轉，營造良好的土地流轉氛圍。對轉出土地的農戶給予一定的補助，扶持其進城務工創業，從資金扶持、稅收政策、技術指導等方面給予傾斜。

3.3 以規模經營為主導，實現農業現代化

3.3.1 加大土地適度規模經營的宣傳力度。可以充分利用廣播、電視、報刊、網絡、手機等各種媒體，靈活采取農民群眾喜聞樂見的形式，宣傳土地適度規模經營和土地流轉的相關政策法規以及省、市、縣相關文件精神，增強農民對土地流轉的認識和法律意識，增強其依法維權的能力。大力宣傳和報道通過土地適度規模經營增收致富的典型事例，讓農民看到土地適度規模經營帶來的好處，營造有利于加快土地適度規模經營的良好社會輿論氛圍。要學習借鑒外地的典型經驗，總結推廣本地的成功做法，以點帶面，穩步推進全市土地流轉和規模經營。

3.3.2 推行多種規模經營形式。各地經濟發展水平、土地條件、土地利用用途不同，因此土地適度規模經營的形式可以也應該是多樣的。要根據區域優勢，積極引進、培育一批有資金、有能力、通信息、善經營的農業產業化龍頭企業，鼓勵他們把有限的土地集中適度集中開發，加大土地投入，擴大經營規模，形成區域布局，開展專業化生產，實現經營的產業化和集團化管理。穩妥推動高效農業園區建設，吸引農民以土地入股或與其他經營主體聯辦專業合作社，推動土地適度規模經營的深入開展。可以通過引進一些效益明顯、可持續性強的特色農業企業，以發展特色農業帶動土地規模經營，按照因地制宜、優勢集中、形成規模的原則，搞好優勢農產品區域布局規劃，加大農業優勢產業布局調整，推行優勢產業向最適宜區域集中，形成具有區域特色的產業群和產業帶。要著力培育農業生產大戶，努力使生產大戶成為農業生產的主體和農業產業化經營的基礎。支持和鼓勵土地承包經營權向種糧大戶、農機大戶及農業合作社集中，在資金、技術、人才、管理、信息、市場等方面重點對其進行扶持。鼓勵有一定規模的專業大戶成立家庭農場，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，要穩步推進家庭農場持續健康發展，培養其發展成為土地適度規模經營的新型主體。

3.3.3 加大政府扶持力度。政策支持方面，政府部門應制定出臺相關政策文件，引導扶持規范農村土地合理健康有序流轉，推進適度規模經營。可通過貸款貼息、農業保險、以獎代補、稅收減免、試驗示范等方式建立適度規模經營抗風險機制，解除適度規模經營者的后顧之憂。對于規模經營戶在流轉取得的經營權區域內修建為生產服務的道路、儲藏、加工等臨時設施，應指定相應優惠政策予以支持，優先從簡辦理有關手續，免收各種費用，并提供跟蹤服務。投入支持方面，加大財政獎扶力度，對達到一定規模的龍頭企業、專業大戶和農民專業合作組織，每年安排一定的獎勵資金給予扶持和獎勵。加強對農村基礎設施建設的投入，創造良好的交通、水利、電力等基礎條件，以實施農業綜合開發、土地整理項目為重點，加快中低產田改造、大型商品糧基地建設、農業機械化、農村道路等項目建設，促進土地適度規模經營。項目支持方面，六安市是國家商品糧重要生產基地，霍邱、壽縣連續多年分別被國家評為糧食生產標兵縣和先進縣，要利用好這一優勢，積極作為，向上爭取國家土地整理項目。

3.3.4 完善農村金融服務體系。聯合農發行、農業銀行、農村信用合作社、村鎮銀行等相關金融機構，加快創新農村金融產品和服務方式，解決農村土地適度規模經營發展中的資金瓶頸問題。適度增加面向農村大額貸款的投放，更好地滿足農業規模化經營的資金需求。培育競爭開放的農村金融服務體系，探索建立新型農村合作金融組織，加快發展小額貸款公司等小額信貸組織。繼續推進小額貸款業務，擴大放貸的范圍，適當增加貸款規模，同時根據農戶的需求結構調整貸款期限，為農村土地適度規模經營提供強有力的金融支持。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013－11－16(01).

［2］中共中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見［N］.人民日報，2014－01－20(01).

［3］畢小彬.政府工作報告——在六安市第四屆人民代表大會第一次會議上［EB/OL］.http://www.luan.gov.cn/openness/detail/content/52f98e1fe1b1d15b68edc86c.html.

［4］田鳳香，許月明.山區土地適度規模經營的影響因素分析［J］.貴州農業科學，2013(10):239－242.

［5］謝錚.我國農村土地流轉問題研究——以發展土地適度規模經營為視角［J］.山西農業大學學報:社會科學版，2013(9):898 －901.

［6］張先兵.中國農村土地適度規模經營面臨的主要問題與思考［J］.生產力研究，2012(10):37－39.

［7］李恩，孫赫然.農村土地適度規模經營現狀及發展對策——以吉林省農安縣陳家店村為例［J］.管理學刊，2014(2):46－50.