《敦煌宣言》的目標和邊界

陳融雪

作為中國首次主導制定的文物返還領域國際性規則，2014年9月，《關于保護和返還非法出境的被盜掘文化財產的敦煌宣言》（以下簡稱《敦煌宣言》）發布。

國家文物局副局長顧玉才接受《瞭望東方周刊》采訪時表示，《敦煌宣言》在一定程度上協調了文物流出國與流入國的立場，聚焦考古類文物的保護和返還，使會議成果“具有更大的廣泛性與代表性”。

文物流失不僅是一個歷史問題，中國目前仍深受文物盜竊、盜掘和非法販運之害。

在公安部與國家文物局開展的打擊文物犯罪專項行動中，2010年至2012年破案1608起，累計追繳文物8000余件。

此前關于文物的國際流通問題，最著名的兩個公約是1970年《關于禁止和防止非法進出口文化財產和非法轉讓其所有權的公約》——“1970年公約”，以及1995年《國際統一私法協會關于被盜或者非法出口文物的公約》——“1995年公約”。

“這兩個公約中國都是被動接受，沒有參加締約過程，基本保持沉默。但這一次是我們向世界積極發聲?！敝袊ù髮W國際法學院副院長霍政欣是本次宣言的起草負責人。

顧玉才表示，在無法立即推進現存多邊國際公約實現實質性改革的背景下，《敦煌宣言》鼓勵各國通過雙邊及地區性協議，克服多邊國際條約缺陷，切實推進文物返還。

中國政府“雙邊締約”的經驗已獲聯合國推廣。顧玉才告訴本刊記者，《敦煌宣言》公布后，中國政府將加強文物入境監管，并籌建被盜文物數據庫。

中國正在這一備受關注的領域，增強自己的話語權。

中國主導的“突破”

此次《敦煌宣言》是在敦煌舉行的第四屆文化財產返還國際專家會議上發布的。這個會議是各國政府、有關國際組織及專家學者討論打擊文物犯罪、加強進出境監管以及促進流失文物返還的重要國際平臺。2011年由韓國發起并舉辦了首屆會議。

“《敦煌宣言》的起草、形成和通過，是在國際社會打擊文物販運、改革現存國際公約等方面逐步取得共識的背景下，經過充分醞釀，在本次會議上實現的?！睋櫽癫沤榻B，在起草過程中，成立了由中國、希臘、韓國、英國、加拿大、墨西哥和瑞士等國九名專家組成的學術委員會，既來自文物流入國，也來自文物流出國，涵蓋國際法、刑法、考古等諸多領域。

起草者里有三名中國專家，分別是中國政法大學教授霍政欣、故宮博物館原副院長李季和北京師范大學教授黃風。

作為起草總負責人，霍政欣告訴《瞭望東方周刊》，《敦煌宣言》的起草工作自2014年3月啟動，先后三輪書面征求學術委員會成員意見。

隨后在7月的聯合國教科文組織“1970年公約”附屬委員會會議期間，他作為中方政府顧問參會，與外國專家就條款逐一討論，“直到這次會議閉幕的中午才最終定稿”。

他回憶說：“前一天我們工作到凌晨一點，閉幕當天中午開放宣言修訂程序，交給所有與會專家討論，大家字斟句酌，很負責任?！?/p>

比如，各國法律對“善意持有人”是保護的：在實踐中如果持有人不知道該文物為非法流通，對文物的追溯和返還極為不易。

為突破“善意取得”制度，國際刑警組織提出建立數據庫，最終成為了宣言的第6條建議——“鼓勵各國建立可自由、便捷訪問的被盜文化財產國家數據庫，并將國家數據庫與國際數據庫相鏈接，特別是國際刑警組織的被盜藝術品數據庫?！?/p>

在顧玉才看來，針對現實文物保護與返還中存在的困境，《敦煌宣言》不乏亮點。

比如，雖然各國訴訟時效不同，但當中方提出追索要求時，基本都已超過這個時間。由是，即使能夠提出被盜時間、地點等直接證據，中方仍然無法有效追索。

《敦煌宣言》則首次提出，“對具有突出歷史、考古或文化價值的文物提出的超過其國內訴訟時效的返還請求，鼓勵各國予以支持”。

此外，鑒于考古類文物難以錄入國家清冊和進行取證，《敦煌宣言》鼓勵各國依據權威科學報告、科學分析結論或有關文物專家出具的物證來源，支持針對此類文物的歸還請求。

另一個是考古類文物一旦從考古遺跡中盜掘流失，要鑒定和證明其為非法盜掘物異常困難。

《敦煌宣言》提出，各國可依據區域、年代或其他任何適當的可參照的考古信息，對上述文物分類，將其納入國家文物清冊。

從多邊到雙邊

顧玉才告訴本刊記者，半個世紀以來，一系列旨在打擊文物犯罪、促使非法流失文物返還的國際公約，在一定程度上扭轉了文物販運與流失文物返還無所依循的局面。但是，現有國際公約依然存在諸多缺失。

“一是由于公約沒有溯及力，導致歷史上非法流失文物的返還無法解決；二是公約僅對成員國有約束力，一些國家出于自身利益考量，拒不加入部分重要公約，游離在公約適用范圍之外；三是現有公約大都存在適用范圍窄、核心條款含義不清等問題?！彼f。

據霍政欣介紹，截至2014年8月，“1970年公約”已有127個成員國，包括英、法、美等文物流入大國。但根據“法無溯及力”原則，適用范圍十分有限。

相比而言，“1995年公約”規定被盜均應返還，但截至8月該公約僅有35個國家加入，英法美皆未參加，成員國結構失衡，基本都是文物流出大國。

顧玉才表示，正是在此背景下，2011年文物返還國際專家會議機制應運而生，中國政府以更加積極的姿態參與“1970年公約”的改革進程，并承辦第四屆文物返還國際專家會議。

《敦煌宣言》的15條建議中，首條便是——鼓勵各國加入“1970年公約”以及其他有關國際文件，特別是“1995年公約”。

需要注意的是，在以四大文明古國為代表的文物流失國中，中國是目前在國際社會最具“發言權”的國家。

顧玉才說，中國通過簽訂雙邊協議打擊文物非法販運及促進文物返還，已得到了包括聯合國教科文組織在內的重要國際機構的高度認可和推廣。

據他介紹，中國政府依據“1970年公約”精神，積極開展雙邊談判，目前已與美國、瑞士、意大利、澳大利亞、印度、蒙古等18個國家簽署了雙邊協議。

依據有關國際公約，經香港走私出境的河北王處直墓被盜武士浮雕像從美國追索回歸，非法走私至丹麥的156件盜掘出土文物全部歸還中國。

中美簽署關于限制進口中國文物的諒解備忘錄簽訂后，中美就流失文物通報、教育培訓、文物進出口境管理制度等方面展開合作。

2011年3月11日，根據該備忘錄，美方向中方移交在2010年期間查獲的非法流失中國文物14件。

顧玉才說：“這不僅是一個備忘錄的成功實施，也是文物保護雙邊合作的成功模式?！?/p>

在2013年保護亞洲遺產國際研討會上，聯合國教科文組織“1970年公約”秘書處負責人普朗士在發言時說，中國在通過雙邊合作推動“1970年公約”執行方面走在了其他國家前面”，并向各國推廣這一經驗。

顧玉才解釋，為增強在國際文化遺產領域的話語權，中國按照外聯、外展、外援、外研四個方面統籌文物對外交流。

他認為，現階段考古類文物的保護與返還正面臨前所未有的機遇——2014年1月通過的《關于打擊文化財產販運的犯罪預防及刑事司法對策準則》，吸納了關于文物販運定罪的舉證責任倒置規則；7月通過的《1970年公約操作指南》將考古類文物列入需要特別考慮的三類特殊文化財產之一，并吸納了中國與土耳其提出的建議，鼓勵各國充分考慮考古類文物的特殊性，允許其原屬國以類型化描述的方式對之進行指定并列入文物清冊。

文化財產返還專家國際大會，正是旨在探索在現有國際公約體系下文化遺產返還的新思路和創新做法。

當然，正如“1970年公約”和“1995年公約”所遭遇過的，如何有效得到文物流入國認可，同時具有一定的強制性約束力，對于此類國際性文件仍是一個極大的挑戰。endprint